Op 5 april 2006 zond burgemeester Deetman van Den Haag een reactie op ons onderzoek “Ruimte voor het Recht” aan de Haagse gemeenteraad. In ons onderzoek was naar voren gekomen dat Den Haag restrictief omgaat het recht op demonstratie. Zie voor alle conclusies de samenvatting van het rapport Burgemeester Deetman reageert op een aantal onderdelen, we gaan hier in op:
– Het algemene beeld van de reactie van burgemeester Deetman
– Onze conclusie dat de Haagse APV aangepast dient te worden
– Reactie op de beperkingen
– Het beleid rondom niet-aangemelde demonstraties
– Aanmelden om calamiteiten te voorkomen
– Conclusies met betrekking tot het punt restrictief beleid

Algemene reactie

In deze algemene reactie twee punten. Ten eerste de medewerking van de gemeente aan het onderzoek en ten tweede de transparantie die de driehoek biedt op het vlak van het terrein van de beslisstructuur en op het terrein van beleidsuitgangspunten bij het omgaan met demonstraties.

In de inleiding van het rapport Ruimte voor het Recht hebben wij op pagina 12 aangegeven welke stukken wij gebruikt hebben bij het onderzoek. Tevens hebben wij aangegeven in hoeverre de gemeente en politie hun medewerking
hebben verleend aan het onderzoek. In het uiteindelijke verslag is voor een redelijke neutrale bewoording gekozen. ‘De gemeente had in het begin voortvarender te werk moeten gaan.’ In eerdere versie van het rapport was de bewoording uitermate scherper.
Uit de concept versie van het rapport de precieze tijdsverloop van het aanvragen van stukken bij de gemeente:
‘We zijn voor dit onderzoek voor een deel afhankelijk geweest van stukken van de gemeente en van de politie. Half oktober 2005 hebben we een afspraak gemaakt met de directeur van de Haagse bestuursdiensten het toenmalige hoofd van de afdeling Operationele Zaken bij de politie.

Na ons eerste verzoek om informatie mailde de directeur van de bestuursdienst ons op 28 oktober 2005 dat hij geen relevante stukken had gezien, op specifieke vragen zou hij direct aan de slag gaan.
Ook aan de directeur van de bestuursdienst hebben we op 2 november 2005 een aantal (3) specifieke vragen gesteld. Zo wilden we onder andere inzage in het overleg tussen het Openbaar Ministerie, de burgemeester en de politie betreffende demonstraties, we wilden inzage in achterliggende stukken bij de wijziging van de APV in mei 2002 en we wilden inzage in de voorschriften en beperkingen die de burgemeester bij demonstraties had opgelegd.
Op deze vragen kwam in eerste instantie geen antwoord, pas na enig aandringen van de Haagse Stadpartij kwam er een reactie.

Op 5 december kregen we bericht eindelijk van het hoofd van de bestuursdienst dat we alle stukken van het driehoeksoverleg konden krijgen die ook volgens de Wet Openbaarheid van Bestuur openbaar zijn. Half december werd duidelijk dat het opzoeken van relevante stukken uit alle driehoeksoverleggen in handen was gelegd van de politie. Begin januari werd duidelijk dat er ook bij de politie een gebrek aan capaciteit om deze taak uit te voeren. Half januari is iemand in dienst genomen om de stukken te bekijken. Binnen twee weken zou uit de inventarisatie blijken hoeveel tijd en moeite het zou kosten de door ons gevraagde stukken uit het archief te lichten. Eind januari kregen we het tragische bericht dat degene die deze tijdelijke functie vervulde is overleden.

In dit verslag hebben we deze stukken, die we al op 28 oktober 2005 (drie-en-een-halve-maand voor deze publicatie) dus niet kunnen verwerken.’

Het tweede punt met betrekking tot de transparantie die de driehoek biedt op het vlak van het terrein van de beslisstructuur en op het terrein van beleidsuitgangspunten bij het omgaan met demonstraties.

De stukken die Buro Jansen & Janssen op dit moment heeft mogen ontvangen zijn dermate mager dat op generlei wijze is te beoordelen of en zo ja hoe de Burgemeester in gevallen dat er een niet aangemelde demonstratie heeft voorgedaan een afweging heeft gemaakt in het kader van de drie punten waarop eventueel een demonstratie mag worden verboden. De stukken wekken eerder de indruk dat er in het geheel geen afweging door de Burgemeester wordt gemaakt, iets dat wel een wettelijke vereiste is.

Buro Jansen & Janssen verbaast zich ook ten zeerste over zoveel onduidelijkheid. Zeker in het kader van transparant openbaar bestuur en met het oog op zoiets belangrijks als het demonstratierecht had Buro Jansen & Janssen verwacht dat de gemeente openheid van zaken geeft met het oog op discussie en afwegingen met betrekking tot demonstraties in de hofstad.

Verandering APV

In het rapport “Ruimte voor Recht” concludeerden wij (zie blz 20) dat de Haagse APV niet voldoet aan de Wet Openbare Manifestaties. Volgens artikel 4 WOM ‘stelt de gemeenteraad bij verordening regels vast met betrekking tot de gevallen waarin voor vergaderingen of betogingen op openbare plaatsen een voorafgaande kennisgeving vereist is”. Bij de behandeling van het wetsvoorstel in 1986 stelde de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken dat “ … uit artikel 3 en 4 lid 1 volgt dat de gemeenteraad niet verplicht is voor elke mogelijke samenkomst, vergadering of betoging op een openbare plaats regels te stellen. De raad kan hierbij differentiëren, of helemaal afzien van het stellen van regels”. In de Memorie van Toelichting van de WOM 17 had de minister al uitgelegd dat “voorts door de gemeenteraad kan worden bepaald dat voor bepaalde demonstraties – bijvoorbeeld kleine bijeenkomsten, of manifestaties op ‘vrijplaatsen’ – in het geheel geen kennisgeving nodig is”. Diezelfde Memorie van Toelichting meldde dat “ter voorkoming van misverstanden wij er nog op wijzen, dat de artikelen 3 lid 2 en 4 geenszins uitsluiten dat gemeenten ook voor bepaalde regelmatig terugkerende andere samenkomsten, betogingen of vergaderingen een éénmalige kennisgeving voldoende verklaren”.
In zijn reacties schrijft burgemeester Deetman dat “in artikel 4 van de WOM is vastgelegd dat gemeenteraden aan kunnen geven voor welke manifestaties het doen van een kennisgeving verplicht is. Buro Jansen & Janssen concludeert dat de gemeenteraad onderscheid zou moeten maken tussen manifestaties waarvan wel een voorafgaande kennisgeving moet worden gedaan en van welke manifestaties niet. De aanbeveling is de APV aan te passen. Ik onderschrijf deze conclusie niet. De WOM regelt dat gemeenteraden kunnen kiezen wanneer een schriftelijke kennisgeving van een betoging nodig is. De Haagse gemeenteraad heeft er voor gekozen duidelijkheid te scheppen door in de APV te regelen dat van elke manifestatie een schriftelijke kennisgeving moeten worden gedaan. De WOM biedt hiervoor de ruimte. Ik onderschrijf deze lijn met nadruk.” Deetman betoogt verder dat “dit systeem van belang is voor de gemeente en politie met het oog op een zorgvuldige voorbereiding en begeleiding van betogingen, maar biedt daarnaast voordelen voor organisatoren van een demonstratie. Het voorkomt dat organisatoren van verschillende – mogelijk conflicterende – demonstraties op hetzelfde tijdstip dezelfde plek claimen om te demonstreren. Tevens wordt op deze manier gewaarborgd dat een goede afstemming met evenementen in de stad plaats kan vinden.”

“Kunnen” of “moeten”, de Wet Openbare Manifestaties lijkt ruimte te bieden voor verschillende interpretaties. De bedoeling van de wetgever lijkt echter juist te zijn geweest de ruimte voor het recht op demonstratie door de opname van dat recht in de Grondwet te vergroten. Artikel 9 van de Grondwet zegt immers dat “het recht tot vergadering en betoging wordt erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet” (art 9 lid 1 Grondwet) en dat “de wet kan regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden” (art 9 lid 2 Grondwet).
De nadere regels die de Wet Openbare Manifestaties en dus ook de APV kan stellen, betreffen alléén regels ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Procedurele regels mogen geen beperking vormen op het recht op demonstratie.
In ons onderzoek gaan we in hoofdstuk 3 (niet-aangemelde demonstraties) uitgebreid in op het feit dat ook voor niet-aangemelde demonstraties slechts deze beperkingsgronden gelden. Het simpele feit dat een demonstratie niet is aangemeld kan niet als verbod gelden. Burgemeester Deetman is het in zijn reactie op dit punt geheel met ons eens. “Louter het feit dat geen of niet tijdig een kennisgeving is gedaan, kan geen grond zijn voor het ontbinden van een demonstratie. Dit is ook de algemene beleidslijn die de gemeente Den Haag hanteert en is de richtlijn voor het personeel. Ik zal er op toezien dat hier scherp op wordt gelet”.
Het Europese Verdrag van de Rechten van de Mens (art. 10 EVRM) is ook duidelijk. Aantasting van het recht op vrijheid van meningsuiting “in een democratische samenleving moet noodzakelijk zijn en bij wet voorzien”. Dat laatste gebeurd dus in de Wet Openbare Manifestaties.
De grote vraag zou dan zijn of het noodzakelijk is voor alle demonstraties een kennisgeving af te geven?
De wetgever heeft de bedoeling gehad juist wel onderscheid te maken in de WOM (gevallen). Voor demonstraties van geringe aard en omvang is er absoluut geen noodzaak kennisgeving te eisen. Deze demonstraties veroorzaken geen overlast en vereisen geen extra inspanning van de kant overheid. De huidige Haagse APV, die dus geen onderscheid maakt, is dus niet Straatsburgproef. Bovendien is het onmogelijk voor de burgemeester om vanwege het ontbreken van een kennisgeving een demonstratie te verbieden (wat dus al beleid is). De conclusie kan dus alleen maar zijn dat de gemeenteraad de APV moet wijzigen.
Burgemeester Deetman verwijst naar de model APV van de Nederlandse Vereniging Gemeenten. Ook in deze model APV wordt geen onderscheidt gemaakt voor demonstraties die gemeld moeten worden en demonstraties die waarbij dat niet noodzakelijk is. Daarmee is de model APV (en daarmee waarschijnlijk meerdere APV’s in het land) niet Straatsburgproef.

Reactie op de beperkingen

Burgemeester Deetman schrijft in zijn brief: ‘Ten tweede concludeert buro Jansen & Janssen dat inhoudelijke beperkingen worden opgelegd aan demonstraties. Ik distantieer mij van deze conclusie.’ In het rapport is op diverse punten aangegeven in hoeverre de gemeente inhoudelijk ingrijpt. Deze inhoudelijke ingreep vindt op diverse manieren in het vooroverleg plaats. De Burgemeester zegt dat: ‘Organisatoren vragen soms zelfs aan de politie of een tekst op een spandoek binnen het wettelijk toegestane kader valt.’ Deze zinsnede voegt de Burgemeester aan zijn argumentatie toe om aan te geven dat demonstranten zelf toestemming vragen omdat zij daar onzeker over zouden zijn. Door het ontbreken van een inhoudelijk verslag over het vooroverleg met de organisatoren is niet te beoordelen of organisatoren dit onder druk van de gemeente doet of dat organisatoren dit uit eigen overweging doet.
Zowel de praktijk als uitspraken van voormalig ploegchef Operationele Zaken David van Baarle bij de Politie Haaglanden (interview Binnenlands Bestuur 19 oktober 2001) maken duidelijk hoe ‘serieus’ de gemeente Den Haag demonstreren neemt. Van Baarle: ‘Wanneer sprake is van een koninklijke verloving zullen we iemand die wil demonstreren er eerst van proberen te overtuigen dat het wel erg vervelend is om tijdens een verloving negatieve geluiden te laten horen. Maar daar heeft iedereen recht op. Dat moet dus kunnen.’ Het lijkt er nog op dat er ruimte is om te demonstreren, maar van Baarle vervolgt zijn betoog met: ‘Stel dat iemand met spandoeken wil staan tangs de route waarlangs het verloofd koninklijk paar rijdt. Allereerst halen we de stokken uit de spandoeken, omdat die niet mogen worden gebruikt. Maar dan geven we wel aan op welke locaties ze mogen staan. In bijna alle geval¬len komt het er uiteindelijk op neer dat de organisatie eieren voor zijn geld kiest en dat de demonstratie in een zodanige setting plaatsvindt dat het bevoegd gezag er mee kan Leven.’ De ruimte voor demonstratie wordt al minder en de inhoudelijke bemoeienis van de gemeente al grote. Van Baarle besluit met: ‘Wanneer ze wel toestemming hebben om ergens met een spandoek te staan, maar met een nogal vervelende tekst daarop, zijn we daar met veel politiemensen aanwezig. We noemen dat ‘inpakken in blauw’. Dat bete¬kent dat we daar met veel zichtbare politie omheen staan. … We kunnen natuurlijk in het voorafgaand overleg vragen wat een organisa¬tie op een spandoek gaat zetten. We zetten dan in de voorwaarden wat er op de spandoeken komt te staan om andere leuzen te voorkomen. Als ze zich daar niet aan houden is het eenvoudig: dan gaan ze met ons mee, omdat ze zich niet houden aan de voorwaarden.’ De conclusie is duidelijk, het ‘inhoudelijke’ vooroverleg van de gemeente met de organisatoren is dusdanig bepalend dat er niet meegewerkt wordt het demonstreren onmogelijk gemaakt wordt.
Dat de woorden van van Baarle geen loze woorden zijn blijkt uit de praktijk. In het rapport Ruimte voor het Recht staan genoeg voorbeelden die aangegeven dat de gemeente inhoudelijk ingrijpen middels ‘dringend’ overleg en bij het belemmeren van een demonstratie op een locatie die van belang is voor de organisatoren van de demonstratie. Een recent voorbeeld maakt duidelijk in hoeverre de woorden van van Baarle in de praktijk doorwerken. In het rapport Ruimte voor het Recht hebben we aangegeven dat we de demonstraties van de Falun Gong niet nader hebben bekeken. Deze groep demonstreerde de afgelopen zes jaar 559 keer en nam daarmee meer dan 20% van de openbare manifestaties voor haar rekening. Wij hebben deze demonstraties niet meegenomen aangezien ze allemaal waren aangemeld en veelal bestonden uit niet meer dan tien personen. Toch geeft de behandeling van deze demonstranten een uitermate goede indruk van de wijze waarop de gemeente Den Haag met demonstranten om gaan. Voor de helderheid nogmaals het aantal demonstranten: 5 tot 10. De leden van de Falun Gong zijn erg beleefd mensen. De keren dat wij ze hebben gesproken gaven zij aan niet te wille klagen bij de gemeente Den Haag aangezien het hen slechts gaat om het uiten van hun mening en de diplomatieke vertegenwoordigers van China in Nederland te wijzen op mensenrechten schendingen in China. Nadat Buro Jansen & Janssen de organisatoren van deze protesten (20% van alle manifestaties in Den Haag de afgelopen 6 jaar) hadden uitgelegd dat demonstreren in Nederland in principe een recht is, vertelden zij dat zij regelmatig tot vaak last hebben van de politie die de demonstraten, soms één soms meer met een maximum van vijf tot tien vertellen dat ze geen folders mogen uitdelen, een spandoek niet mogen ophouden, niet aan de kant van de Chinese ambassade mogen staan, niet bij de hoofdingang van de ambassade mogen staan, niet te dicht bij de ingang mogen staan en ga zo maar door.
Dit voorbeeld roept de vraag op of er niet een richtlijn is met betrekking tot diplomatieke vestigingen waar demonstaties plaats vinden die voor het land in kwestie confronterend zijn en waarbij de politie in is geïnstrueerd om de demonstranten op grote afstand van deze vestigingen te houden. Als dit geen inhoudelijke inmenging is in het demonstratierecht dan staat de deur wagenwijd open voor nog verdergaande inbreuk op de rechten van demonstranten

Met betrekking tot stokken schrijft Burgemeester Deetman: ‘De beleidslijn waaraan gerefereerd wordt, heeft evenwel slechts betrekking op dikke stokken. Deze lijn heeft tot doel te voorkomen dat niet alleen agenten maar ook deelnemers aan de demonstratie en omstanders (kunnen) worden geslagen met de stokken.’ In het rapport is voldoende aangegeven dat deze beleidslijn volledig willekeurig is, maar een recent voorbeeld maakt dit nog een extra duidelijk. Tijdens een demonstratie rond Pasen werden stokken van een spandoek van twee vrouwen in beslag genomen. De vrouwen stonden met een eenpersoonslaken tussen zich in met enkele stokken te demonstreren tijdens de jaarlijkse Paasmars. Niet ver verwijderd van deze demonstranten stond een demonstrant met een zeer lange dikke stok waaraan een bord was bevestigd. Deze man hoefde zijn stok die vele malen dikker was niet in te leveren. Om de Burgemeester in zijn eigen woorden te antwoorden: ‘De kwalificatie van een stok als dik of dun is arbitrair.’
Zoals reeds in het rapport veelvuldig is verwoord kan de politie slechts van te voren ingrijpen als er concrete aanwijzingen zijn dat er wanordelijkheden zich gaan voordoen. In de onderzochte periode is op geen enkele wijze duidelijk geworden dat er concrete aanwijzingen waren dat er wanordelijkheden zich zouden voordoen en is er dan ook geen wettelijke basis stokken in beslag te nemen.

Niet aangemelde demonstraties

In ons rapport concludeerden we dat niet tijdig aangemelde demonstaties bijna allemaal op last van de burgemeester worden ontbonden.. Van de 78 niet-aangemelde demonstraties die we onderzochten werd er bij 67 ingegrepen. In bijna geen van de gevallen werd er een afweging gemaakt tussen het belang van de vrijheid op betoging enerzijds en eventuele gevolgen voor het verkeer en risico op wanordelijkheden anderzijds. Wettelijk gezien is de burgemeester wel verplicht deze afweging te maken. In hoofdstuk 3 gaan we hier uitgebreid op in
Burgemeester Deetman onderschrift deze conclusie: “Louter het feit dat geen of niet tijdig een kennisgeving is gedaan, kan geen grond zijn voor het ontbinden van een demonstratie.” Hij stelt zelfs dat “Dit ook de algemene beleidslijn is die de gemeente Den Haag hanteert en is de richtlijn voor het personeel. Ik zal er op toezien dat hier scherp op wordt gelet.”
Uit de stukken die wij hebben voor dit onderzoek ter beschikking hebben gekregen en zelf hebben verzameld blijkt echter niet dat dit ook de huidige beleidslijn is. In een recente notitie (22 februari 2005, ris 12517a) wordt gemeld dat “niet-aangemelde demonstraties een strafbare overtreding zijn van de WOM en de APV Den Haag”. Ook uit de richtlijn voor het Haagse Politiebureau Jan Hendrikstraat, dat is gelegen in het centrum en dus veelvuldig met demonstraties wordt geconfronteerd, staat onder het kopje “niet aangemelde demonstraties: indien beheersbaar beëindigen , indien onbeheersbaar : overleg en facilliteren of verbod.”
De gemeente moet in haar beleid tot uitdrukking brengen dat “louter het feit dat geen of niet tijdig een kennisgeving is gedaan, geen grond kan zijn voor het ontbinden van een demonstratie”. Dit gebeurd nu nog niet. Agenten moeten in hun instructie dit meekrijgen, tot het moment van onderzoek gebeurde dit niet.

Aanmelden om calamiteiten te voorkomen

‘Dit systeem is niet alleen van belang voor de gemeente en politie met het oog op een zorgvuldige voorbereiding en begeleiding van betogingen, maar biedt daarnaast voordelen voor organisatoren van een demonstratie. Het voorkomt dat organisatoren van verschillende – mogelijk conflicterende – demonstraties op hetzelfde tijdstip dezelfde plek claimen om te demonstreren,’ schrijft de Burgemeester in zijn reactie op het rapport van Buro Jansen & Janssen. Jansen & Janssen heeft uitgebreid gekeken naar demonstraties van 2000 tot en met oktober 2005. In deze periode is het wel geteld één keer voor gekomen dat er twee groepen mensen demonstreerden waarbij de openbare orde een probleem zou zijn. Deze demonstratie vond plaats op 5 juni 2004.
Het systeem van aanmelding van 4 keer 24 uur lijkt daarom eerder voor de gemeente van belang dan voor de organisatoren. Dit blijkt ook nog eens uit het betoog van de Burgemeester dat de lange periode van belang zou zijn voor organisatoren om naar de voorzieningenrechter te stappen. In de periode van het onderzoek heeft dit zich twee keer voorgedaan. De eerste rond de veel besproken demonstratie van studenten van 12 november 2002. Voor een serieuze organisatie van een grote demonstratie is 4 keer 24 uur veel te kort, daarom hadden de studenten de gemeente al drie weken voor de demonstratie ingelicht over hun plannen. Het feit dat de gemeente Den Haag 5 dagen voor 12 november 2002 besluit de demonstratie te verbieden geeft aan dat de gang naar de voorzieningenrechter geen zin heeft. Voor de studenten was het de vraag Of zij zouden gaan demonstreren of dat ze een procedure zouden inzetten met het risico dat de demonstratie verboden zou worden. De gang naar de bezwaarschriftencommissie die de studenten op 14 november 2002 wel inzetten laat zien hoe weinig zinvol een termijn van 4 keer 24 uur is. De commissie oordeelde bijna een jaar later op 10 september 2003. De gang naar de rechter eindigde bijna twee en een half jaar later op 16 februari 2005. De tweede keer dat er een procedure werd gevoerd door een organisatie was rond de demonstratie van 23 februari 2004. Toch is deze procedure niet vergelijkbaar met het verbod van de demonstratie van 12 november 2002. De demonstratie van 23 februari 2004 was niet verboden en de procedure ging over het meevoeren van portretten van slachtoffers van aanslagen door Palestijnen. De rechter oordeelde dat de gemeente door het verbod op het meevoeren van de portretten de demonstratie beperkte.

Conclusies met betrekking tot het punt restrictief beleid

Buro Jansen & Janssen betreurt het dat Burgemeester Deetman niet inhoudelijk wil ingaan op de gestelde kritiek. Zinsneden als ‘de kwalificatie van een demonstratie als groot of klein is arbitrair’ wekken de indruk dat de gemeente niet bereid is kritisch naar haar eigen beleid te kijken. Als er in Amsterdam op een dag in de periode van het onderzoek van Buro Jansen & Janssen naar demonstratierecht meer mensen hebben gedemonstreerd dan in Den Haag in de gehele periode is de vraag wat groot of klein niet meer arbitrair, maar kan slechts worden geconcludeerd dat er in Den Haag kleine demonstraties worden gehouden. Die constatering zou een belangrijk uitgangspunt kunnen zijn voor beleid, namelijk dat de wijze waarop Den Haag met demonstraties omgaat misschien weldegelijk restrictief zou kunnen zijn.

Buro Jansen & Janssen
De reactie van Burgemeester Deetman