4.4. De bouwnijverheid
Een van de legale economische sectoren die in de literatuur ook
steeds weer in verband wordt gebracht met georganiseerde
criminaliteit is de bouwnijverheid. De reden hiervan is niet ver te
zoeken: zowel de Italiaanse en Italiaans-Amerikaanse mafia als de
Japanse yakuza zijn berucht om de machtspositie die zij in de
voorbije decennia – in elk geval in Itali, in de Verenigde Staten
en Japan – hebben opgebouwd in deze tak van industrie. Waarom dit
juist in de bouwnijverheid kan gebeuren, is een vraag waarop
eigenlijk alleen een gedifferentieerd antwoord past. Maar in het
kader van dit rapport moet worden volstaan met te wijzen op de
relatief grote vatbaarheid van de bouwnijverheid voor penetratie
door criminele groepen. Dit heeft met name te maken met de hoge
kosten van vertraging, de ongewisse continuteit van het werk in de
sector, de inzet van naar verhouding veel ongekwalificeerd
personeel, de complexiteit en grootschaligheid van meer belangrijke
bouwprojecten, en het systeem van contractering van de aannemer met
de laagste prijs. En wanneer een criminele organisatie in een
bepaalde stad of streek eenmaal greep heeft gekregen op
(belangrijke delen van) de bouwnijverheid, dan exploiteert zij haar
op alle mogelijke manieren: corrumpering van politici en ambtelijke
diensten, geweld tegen opponerende bouwbedrijven en
tegenstribbelende werknemers, te hoge inschrijvingen voor
bouwprojecten, geen of gebrekkige afdracht van sociale premies,
niet-betaling van verschuldigde belastingen, etcetera.
Nu zou het verkeerd zijn om te denken dat racketeering in
de bouwnijverheid alleen door de genoemde criminele organisaties en
alleen in de betrokken landen voorkomt of kan voorkomen. Immers,
niet alleen moet onder ogen worden gezien dat deze organisaties de
voorbije jaren steeds meer uitwaaieren naar andere landen en ook
hier – rechtstreeks en/of onrechtstreeks – greep proberen te
krijgen op de bouwnijverheid, maar ook dat andere criminele
groepen, in welk land dan ook, proberen hetzelfde te doen, al dan
niet naar het voorbeeld van de mafia of de yakuza. Voor wat de
omringende landen betreft is deze ontwikkeling met name
vastgesteld in Belgi, Duitsland en Frankrijk (Fijnaut, 1993).
Gegeven dit alles is het niet zo verbazingwekkend dat de
Amsterdamse driehoek – burgemeester, hoofdofficier van justitie en
hoofdcommissaris – in het kader van haar beleid om ook op een
preventieve manier aan de bestrijding van georganiseerde
criminaliteit te doen, in februari 1994 heeft beslist om via de
centrale recherche een studie te laten verrichten naar onder meer
de mogelijkheden om door de georganiseerde criminaliteit
beraamde/gepleegde strafbare feiten bij de realisering van de
Noord-Zuid-lijn zoveel mogelijk te voorkomen dan wel tijdig op te
sporen. Niettemin riep de publieke aankondiging van dit project
nogal wat vragen op, vooral ook vragen naar de reden waarom deze
voorstudie werd verricht. Was er dan aanleiding om te
veronderstellen dat binnenlandse en/of buitenlandse criminele
groepen zouden willen proberen om zich op een illegale manier
meester te maken van het budget dat voor de aanleg van de
Noord-Zuid-verbinding zou worden bestemd?
4.4.1. Georganiseerde criminaliteit in de (Amsterdamse)
bouwnijverheid?
Zowel in het persbericht van februari 1994 als in het
studierapport van november 1994 wordt geconcludeerd dat er, op n
enkele uitzondering (in Zuid-Holland) na, geen concrete
aanwijzingen boven water zijn gekomen dat criminele organisaties
daadwerkelijk opereren in de bouwnijverheid – noch op landelijk
niveau, noch in de Amsterdamse situatie. Maar, zo gaat de
redenering verder, er is in de voorbije jaren wel geconstateerd dat
er ook in Nederland een voedingsbodem voor een dergelijke
ontwikkeling bestaat. Hierbij wordt verwezen naar allerlei vormen
van bouwfraude die zich in de voorbije jaren hebben voorgedaan,
naar menigvuldige berichten over ambtelijke corruptie in de
bouwsector en naar de ontdekking van een aantal gevallen van
werkelijk malafide koppelbazerij. En, zo wordt tot slot
vastgesteld, men mag in dit verband ook niet uit het oog verliezen
dat als gevolg van de Europese wetgeving terzake tegenwoordig ook
buitenlandse ondernemingen de gelegenheid moet worden geboden om in
te schrijven op aanbestedingen van de overheid in de bouwsector.
Want deze ontwikkeling bergt het risico in zich dat met
buitenlandse ondernemingen ook buitenlandse misdaadorganisaties
naar Nederland worden gehaald.
De reden waarom de aanleg van de Noord-Zuid-metroverbinding als
proefproject voor een preventieve bestrijding van georganiseerde
criminaliteit is genomen, is niet dat onderzoek zou hebben
uitgewezen dat in dit geval n of meer criminele groepen zich aan
het opmaken zijn om op hun manier te participeren in dit grote
bouwproject. De reden hiervan is wel dat niet moet worden
aangenomen dat dit innovatieve project, met een financile omvang
van 1,6 miljard gulden, niet vatbaar zou kunnen zijn voor criminele
activiteiten en infiltratie door misdaadondernemingen. Daarenboven
bevindt het project zich momenteel nog in het beginstadium:
Aanbestedingen aan aannemers zullen volgens planning niet eerder
plaatsvinden dan in 1996 en het aantal betrokkenen is nog beperkt.
Gezien de vereiste technologie is de kans groot dat buitenlandse
bedrijven worden ingeschakeld, al dan niet in een consortium met
Nederlandse bouwbedrijven. In navolging van wat eerder aan de orde
is gesteld, is de kans het grootst dat de georganiseerde
criminaliteit een voet aan de grond krijgt door inzet van
internationaal opererende onderaannemers en koppelbazen (Wieting,
Dun en Lambi, 1994).
Opmerkelijk nu is dat in de stukken waarop het voorgaande is
gebaseerd, met geen woord wordt gerept over de structuur en werking
van de bouwnijverheid in Amsterdam en over de ervaringen die in het
verleden in deze stad zijn opgedaan met criminaliteit in
vergelijkbare grote bouwprojecten als het Noord-Zuid-project.
Wellicht is dit een gevolg van het feit dat de dreiging van de
georganiseerde criminaliteit heel expliciet bovenal in het
buitenland wordt geprojecteerd. Maar hier staat dan tegenover dat
tezelfdertijd wordt gesteld dat er ook in Nederland zelf een
voedingsbodem bestaat voor het optreden van zulke criminaliteit. En
dus zou het op zich een zinvolle exercitie zijn geweest om na te
gaan hoe concreet, hoe vruchtbaar die voedingsbodem in het
Amsterdamse is voor door (buitenlandse dan wel binnenlandse)
criminele groepen gecontroleerde bouwondernemingen.
Het onderzoek dat door ons dienaangaande is ingesteld kon niet
uitputtend zijn. Maar hoe beperkt ook, het leverde al direct de
vaststelling op dat inderdaad alleen grote (inter-)nationale
bouwondernemingen van buiten Amsterdam het Noord-Zuid-project
kunnen realiseren. In Amsterdam zijn immers wel veel
bouwondernemingen (in 1994 in totaal 1.550) maar zij zijn
overwegend (vrij) klein van formaat. Verreweg de meeste tellen
slechts 2 tot 49 werknemers en de (38) grotere bij elkaar ook maar
4.268 personeelsleden. En met z’n allen voeren deze bedrijven
voornamelijk projecten uit in de regio (Amsterdams Buro voor
Onderzoek en Statistiek, 1995; Kamer van Koophandel, 1994).
Op de tweede plaats is nagegaan of er in het nabije verleden
studies zijn verricht naar de wijze waarop andere grote
infrastructurele bouwprojecten in de stad zijn uitgevoerd, met name
zulke waarbij grote financile problemen zijn gerezen. De korte
speurtocht hiernaar leverde het rapport op dat in 1988 is
vervaardigd over de overschrijding van de kredieten bij de bouw van
de Stopera (Rapport van de Commissie van Onderzoek, 1989). In dit
rapport wordt uitvoerig uit de doeken gedaan hoe door een
ontstellend gebrek aan organisatie het krediet van f.306 miljoen
dat in 1979 voor de constructie van dit gebouw werd bestemd, in
1986 moest worden
opgehoogd tot f.403 miljoen om de realisering ervan veilig te
stellen. Ook laat het zodoende op een voortreffelijke manier zien
waarom de bouwnijverheid, en zeker grote bouwprojecten, zo vatbaar
zijn voor racketeering. Maar er wordt op geen enkele manier
ook nog maar gesuggereerd dat een dergelijke criminele praktijk een
rol zou hebben gespeeld bij de extra-financiering van de Stopera.
Er wordt zelfs in het geheel niet gesproken over problemen van
criminaliteit en/of veiligheid die zich bij de bouw van de Stopera
mogelijk hebben voorgedaan. Dit was voor de makers van het
onderhavige rapport kennelijk geen issue. Ten derde werd bij
het Sociaal Fonds Bouwnijverheid navraag gedaan naar de aard,
omvang en ontwikkeling van bouwfraude in Amsterdam. De gegevens die
ons door deze instantie werden verstrekt, geven aan dat er in de
jaren ’90-’94 over 40 (van de 400) aannemers in Amsterdam berichten
binnenkwamen dat er mogelijk sprake was van bouwfraude
(hoofdzakelijk het niet afdragen van premies en niet betalen van
belastingen). Nader onderzoek resulteerde in 13 gevallen in een
strafrechtelijk onderzoek, waarbij bleek dat er in de genoemde
periode in totaal een loonsom van 10 11 miljoen werd verzwegen.
Overigens zegt de desbetreffende opsporingsdienst tot op heden
nimmer geconfronteerd te zijn geweest met (andere) verschijnselen
die zouden kunnen wijzen op een zekere penetratie van
georganiseerde criminelen in de bouw van Amsterdam: machtige
koppelbazen, monopolies in bepaalde marktsegmenten die met
intimidatie, sabotage of geweld worden verdedigd, enzovoort.
Moet op grond van het vorenstaande nu worden geconcludeerd dat
de zienswijze van de Amsterdamse driehoek misschien wel plausibel
klinkt maar in de concrete situatie toch te voorbarig is, al te
zeer ingegeven misschien door misplaatste vergelijking tussen wat
er in Itali en Amerika, en dichter bij huis: Frankrijk, Duitsland
en Belgi, is gebeurd, en wat er in Amsterdam werkelijk aan de hand
is? Wij geloven van niet. Immers, afgezien nog het argument dat het
strategisch zeer belangrijk is om met het oog op een preventieve
bestrijding van de georganiseerde criminaliteit proefprojecten op
te zetten, juist ook in de sector van de bouwnijverheid, is er het
argument dat ook in het Amsterdamse misschien meer aan de hand is
dan men misschien denkt of wil geloven. Raadpleging van enige
vertrouwelijke informatie heeft namelijk twee berichten opgeleverd
die op zijn minst nader politie-onderzoek verdienen.
Het eerste, nog vrij recente, bericht betreft redelijk
betrouwbare informatie dat een hoge gemeente-ambtenaar, werkzaam in
de bouwsector, corrupt is. Met name zou hij tegen forse bedragen
bereid zijn bepaalde vergunningen te verlenen. Het andere, ook nog
actuele, bericht slaat op de (wellicht) minder betrouwbare
informatie dat enkele Amsterdamse groothandelaren in verdovende
middelen grote belangen hebben dan wel zulke belangen aan het
opbouwen zijn in een bouwonderneming in het Amsterdamse die voor
het grootste deel overheidsopdrachten uitvoert. Berichten als deze
manen op zijn minst tot voorzichtigheid bij het leveren van
(negatief) commentaar op het onderhavige innovatieve
onderzoeksproject van de politie Amsterdam-Amstelland.
4.4.2. De huidige stand van het onderzoek
Tot nu toe is er vooral veel gepraat over de uitvoering van de
voorstellen die de betrokken studiecommissie in haar rapport van
september 1994 heeft neergelegd. En die zijn ook niet zo
gemakkelijk te verwezenlijken. Want alleen de ontwikkeling van het
voornaamste instrument om malafide, crimineel gecontroleerde,
bouwondernemingen te weren bij de aanbestedingen, namelijk een
screeningsdossier dat de kandidaten voor het project zlf volgens
bepaalde richtlijnen moeten opstellen, roept duizend-en-n
politieke, juridische en praktische problemen op (Struiksma en
Michiels, 1994). Maar dit neemt niet weg dat er – ondanks alles –
momenteel een concept ligt van een vragenlijst waarmee gegadigden
voor de aanleg van de Noord-Zuid-metroverbinding kunnen worden
gescreend, en ook een bijbehorende set van gedragsregels voor de
aannemers aan wie de uitvoering van dit project mogelijk wordt
gegund. Zij moeten bijvoorbeeld niet alleen volop hun medewerking
verlenen aan onderzoek naar mogelijk criminele bindingen van de
vertegenwoordigers van hun onderaannemers, hun leveranciers en hun
adviseurs, maar zich ook onthouden van het aanbieden van voordelen
in geld of in natura aan de vertegenwoordigers van de opdrachtgever
en haar adviseurs. En aan het personeel van de contractanten zal
worden verteld dat, in zoverre men vindt dat het verstrekken van
voordelen in natura (etentjes, kerstpakketten, en dergelijke)
behoort tot het normale sociale verkeer, men steeds opnieuw dient
te beoordelen of hierdoor een afhankelijkheidsrelatie wordt
geschapen. De driehoek zal binnen enige tijd beslissen of met dit
onderzoeksproject op de ingeslagen weg zal worden voortgegaan, of
niet.