De Nederlandse rechter-commissaris roept niet dezelfde beelden op als de Italiaanse. In ons land staan de rechters-commissarissen niet in de frontlinie van de strijd tegen de misdaad. Dit is het gevolg van het feit dat in Nederland niet de rechter-commissaris, maar de officier van justitie de aard en de omvang van het strafrechtelijk onderzoek bepaalt. Dat neemt niet weg dat er actieve en minder actieve rechters-commissarissen in Nederland zijn, ook waar het onderzoeken naar georganiseerde criminaliteit betreft. De commissie besteedt aandacht aan de organisatie en het functioneren van de rechters-commissarissen. Het gaat daarbij dan vooral om de rol die de rechter-commissaris speelt en kan spelen bij de inzet van opsporingsmethoden.
Rol rechter-commissaris
In grote lijnen gezien bevindt de Nederlandse rechter-commissaris zich midden op de weg die van politie-onderzoek naar de terechtzitting leidt. In het geheel van de strafrechtspleging is de rol van de rechter-commissaris echter beperkt. Aan het overgrote deel van de strafzaken komt geen rechter-commissaris te pas. De officier van justitie dagvaart de verdachte dan op basis van het door de politie verichte opsporingsonderzoek. In andere gevallen komt het voor dat nadat de politie een strafzaak heeft onderzocht de officier van justitie aangeeft, welke strafbare feiten door de rechter-commissaris verder zouden moeten worden uitgediept. Deze laatste verhoort dan verdachten en getuigen over de feiten die de officier heeft omschreven, in aanwezigheid van de raadsman van de verdachte. De rechter-commissaris kan bepalen dat bepaalde ingrijpende maatregelen, zoals inbewaringstelling, huiszoeking en telefoontap worden uitgevoerd. Als de rechter-commissaris zijn werk gedaan heeft, kan de zaak naar de terechtzitting. De redenen voor de officier van justitie om een gerechtelijk vooronderzoek te vorderen zijn divers. De in de praktijk belangrijkste reden is gelegen in het feit dat de rechter-commissaris over bevoegdheden beschikt die de officier van justitie mist. Te denken valt onder meer aan het doen van huiszoekingen en het aftappen van telefoons.
Als de officier van justitie zulke ingrijpende maatregelen nodig acht, zal hij daarvoor altijd naar de rechter-commissaris moeten. De rol die een rechter-commissaris speelt tijdens een onderzoek naar een criminele organisatie wordt in het onderstaande voorbeeld uitgewerkt.
Nadat de rechter-commissaris of het kabinet (zijn kantoor) door de zaaksoffier is benaderd over de vraag of hij in de gelegenheid is om een groot en langdurig gerechtelijk vooronderzoek te verrichten, volgt op de vordering van de officier het openen van een gerechtelijk vooronderzoek en het verlenen van machtiging tot het afluisteren van telefoons. De rechter-commissaris toetst het bestaan van een verdenking, mogelijk extra kritisch als die op CID-informatie berust.
Vervolgens toetst hij verzoeken tot het verlengen van de machtigingen telefoontap, en verzoeken om nieuwe
taps. Hij ontvangt de verslagen van de tapgesprekken.
Afhankelijk van zijn nieuwsgierigheid en de mededeelzaamheid van de officier en de politie (beide hebben
met taakopvatting te maken) ontvangt hij informatie over het opsporingsonderzoek, zoals een infiltratietraject.
Vervolgens wordt hij benaderd om een datum voor de huiszoeking te bepalen. Voorafgaand aan de
huiszoeking vindt een briefing plaats. Van te voren is genformeerd of de rechter-commissaris speciale wensen
heeft inzake deze huiszoeking (bijvoorbeeld op het terrein van het proces-verbaal van inbeslagneming, of de
aanwezigheid van de officier van justitie). Afhankelijk van het soort onderzoek vinden de aanhoudingen direct
plaats, of verlopen enkele maanden, soms nog meer, tussen huiszoekingen en aanhoudingen.
Na de aanhouding wordt de rechter-commissaris benaderd voor verhoor van de verdachten die al enkele dagen
inverzekering zijn gesteld en van wie de officier de inverzekeringstelling nog enkele dagen wil laten
voortduren, voordat eventueel inbewaringstelling wordt gevraagd. Zo'n verhoor dient om de rechtmatigheid van
de inverzekeringstelling te toetsen. Dit doet zich vooral voor als het een zo groot onderzoek betreft, dat het
veel tijd vergt om de verdachten omtrent de verdenkingen te verhoren.
Enkele dagen daarna verhoort de rechter-commissaris de verdachten op vordering van de officier van justitie tot inbewaringstelling. Hij bepaalt of die vordering wordt toegewezen. Vanaf dit moment krijgt de rechter-commissaris meer greep op het gerechtelijk vooronderzoek. Hij ondervraagt de verdachte over zijn aandeel in de verdenkingen, in aanwezigheid van de advocaat. Hij heeft, evenals de advocaat, van de officier de processtukken ontvangen die de verdenking moeten staven en hij vormt zich een oordeel over de gegrondheid van die verdenking aan de hand van die stukken en aan de hand van de verklaring en de opmerkingen van de verdediging. De rechter-commissaris gaat vervolgens op verzoek van het OM en de verdediging en op eigen initiatief de getuigen horen die nader licht op het onderzoek kunnen werpen. Het betreft vaak getuigen die ook al door de politie zijn ondervraagd, maar andere getuigen, vaak door de verdediging voorgedragen, zijn zeker geen uitzondering. Onder de getuigen neemt de bedreigde getuige een bijzondere plaats in (art 226a e.v. Sv).
Naast een aantal niet onbelangrijke, maar betrekkelijk weinig voorkomende werkzaamheden als het leiden van reconstructies van strafbare feiten en het opgraven van lijken voor nader onderzoek, spelen rogatoire commissies uit en naar het buitenland een toenemende rol in het gerechtelijk vooronderzoek. Op verzoek van buitenlandse justitile autoriteiten die belast zijn met de buitenlandse takken van het grote onderzoek kunnen rechters-commissarissen onderzoekshandelingen, zoals verhoren en huiszoekingen verrichten, vaak in aanwezigheid van buitenlandse collega's of opsporingsambtenaren. Omgekeerd kunnen zij zelf in het buitenland aanwezig zijn bij getuigenverhoren of andere onderzoekshandelingen die op hun verzoek in dat buitenland worden ondernomen. Die aanwezigheid dient uiteraard om erover te waken dat de juiste vragen worden gesteld en dat de waarheidsvinding aan Nederlandse maatstaven voldoet. Rogatoire commissies vinden plaats in het kader van internationale rechtshulpverdragen.
Als de rechter-commissaris de indruk heeft dat door de verhoren en andere activiteiten de zaak voldoende tot klaarheid is gebracht, of in ieder geval niet duidelijker kan worden, sluit hij het gerechtelijk vooronderzoek. In grotere onderzoeken is het niet ongebruikelijk dat nadat de terechtzitting is begonnen (dit moet binnen ongeveer honderd dagen na de aanhouding) de zaak wordt aangehouden zodat het vooronderzoek kan worden voortgezet. Zo kan het gebeuren dat de inhoudelijke behandeling ter terechtzitting pas negen maanden na de aanhouding begint. Ook nadat het gerechtelijk vooronderzoek afgerond is kan het voorkomen dat een rechter-commissaris de zaak terugkrijgt, namelijk omdat de rechtbank of, in hoger beroep, het hof aanvullend onderzoek nodig acht.
Het strafrecht was in het verleden het stiefkindje bij de rechtbanken. Inmiddels bestaat een volstrekte gelijkwaardigheid met civiel recht. Rechters moeten nu op minimaal twee terreinen kunnen opereren. De functie van rechter-commissaris staat in vergelijking met het verleden hoger in aanzien. Een benoeming als rechter-commissaris is van belang voor een verdere carrire in de rechterlijke macht. De formele wettelijke positie van de rechter-commissaris is tweeslachtig. Enerzijds is hij leider van het gerechtelijk vooronderzoek en heeft hij de bevoegdheid tot het uitoefenen van zware dwangmiddelen. Anderzijds bepaalt niet de rechter-commissaris, maar de officier welke strafbare feiten onderwerp van gerechtelijk vooronderzoek zullen zijn.
Onafhankelijkheid, beleid en hirarchie
De rol van de rechter-commissaris kan alleen begrepen worden tegen de achtergrond van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, met name de zittende magistratuur. Artikel 113 van de Grondwet draagt de berechting van strafbare feiten aan de rechterlijke macht op. Artikel 117 van de Grondwet wet bepaalt dat de leden van de rechterlijke macht, met rechtspraak belast voor het leven worden benoemd. De hirarchie die bijna elke organisatie kent in vormgeving en uitvoering van haar hoofdtaak, ontbreekt op de rechtbanken. De onafhankelijkheid van de zittende magistratuur heeft veroorzaakt dat van een gezamenlijke visie op beleid ten aanzien van strafrechtelijke vraagstukken binnen een rechtbank geen sprake is. De primaire richtsnoeren zijn de wet en jurisprudentie. Van beleid van rechters-commissarissen op het terrein van de inzet van opsporingsmethoden is nauwelijks sprake.
Cordinerend rechter-commissaris
In de zes arrondissementen waar een kernteam is gevestigd is een cordinerend rechter-commissaris (CRC)
benoemd in de rang van vice-president van de arrondissementsrechtbank. Noot De CRC zou de volgende taken
moeten vervullen:
Verhouding met anderen
Over het algemeen bestaat er weinig direct contact tussen de rechter-commissaris en de politie. Soms is er rechtstreeks contact tussen de politie en de rechter-commissaris als het OM niet te bereiken is. De rechters-commissarissen hebben naar eigen zeggen behoefte aan een meer magistratelijke opstelling van het OM. Volgens sommigen ontbreekt het wel eens aan een onafhankelijke sturende rol van het OM ten opzichte van de politie.
Inzicht methoden
De rechter-commissaris is vooraf niet op de hoogte van bijzondere opsporingsmethoden in de proactieve fase. In enkele gevallen meldt de officier een bijzondere opsporingsmethode. Over het algemeen zijn de rechters-commissarissen niet op de hoogte van de opsporingsmethoden die worden gebruikt, tenzij zij daar wettelijk toestemming voor moeten geven. De commissie constateert dat van enige controle door de rechters-commissarissen van de in dit onderzoek centraal staande methoden geen sprake is geweest. De rechters-commissarissen rekenen dat doorgaans niet tot hun taak, hoewel zij wettelijk gezien tijdens het gerechtelijk vooronderzoek belast zijn met de leiding van het onderzoek.
De meningen over de vraag of de rechter-commissaris een toetsende of sturende rol moet krijgen in de fase voordat sprake is van een verdenking variren per genterviewde rechter-commissaris. Sommigen stellen dat de rechter-commissaris zich verre moet houden van het actief opsporen en zich moet beperken tot zijn toetsende rol volgens de wet. Formeel geeft de wet de rechter-commissaris een toetsende rol. Anderen zien wel degelijk een rol bij het vooraf beoordelen van in te zetten opsporingsmiddelen.
Inhoud controle
De controle van de rechter-commissaris heeft merendeels nagenoeg automatisch plaats. De verlenging van telefoontaps op vordering van de officier zal zelden op tegenwerking van een rechter-commissaris stuiten. De commissie heeft in meerdere onderzoeken kunnen constateren dat nadat eenmaal een telefoontap is goedbevonden een volledige afweging bij een verzoek tot verlenging niet meer plaatsvond. Slechts een minderheid van de rechters-commissarissen leest ook daadwerkelijk de tapverslagen. Toch wordt een vordering tot een gerechtelijk vooronderzoek soms teruggestuurd door de rechter-commissaris naar de officier van justitie. De controle van de rechter-commissaris leidt af en toe tot een andere beslissing dan de officier en de politie voor wenselijk hielden.
De commissie constateert dat er onduidelijkheid bestaat over de rol die rechters-commissarissen bij
onderzoeken naar georganiseerde criminaliteit hebben. Wettelijk gezien hebben zij tijdens het gerechtelijk
vooronderzoek de leiding van het onderzoek naar de feiten waarvoor de officier van justitie dat onderzoek heeft
gevorderd. De commissie constateert tevens dat rechters-commissarissen op dit moment nauwelijks het gebruik
van andere methoden dan de wettelijk omschreven methoden toetsen. Infiltratie, het runnen van informanten
en andere vormen van observatie komen slechts zelden voor een rechter-commissaris.
De wijze waarop de rechter-commissaris zijn toetsende rol vervult, varieert. Vaak beperkt de rechter-commissaris
zich tot een gesoleerde beoordeling van het van hem gevraagde dwangmiddel. Slechts een enkele
rechter-commissaris stelt zich minder terughoudend op. De commissie is van oordeel dat tot de toetsende taak
van de rechter-commissaris behoort dat hij inzicht eist in het lopende opsporingsonderzoek. Hij moet immers
beoordelen of de gegevens op grond waarvan bijvoorbeeld een telefoontap wordt gevorderd, betrouwbaar en
op rechtmatige wijze verkregen zijn. Een beoordeling van proportionaliteit en subsidiariteit is voorts niet goed
mogelijk als de rechter-commissaris geen weet heeft van de andere opsporingsmethoden die in het onderzoek
worden toegapst en de resultaten die daarvan mogen worden verwacht. Daarbij heeft de commissie
geconstateerd dat slechts in uitzonderingsgevallen beslissingen van de rechter-commissaris ter zitting opnieuw
worden bediscussieerd. De commissie heeft kunnen constateren dat, indien nieuwe feiten aan het licht
kwamen, zittingsrechters enkele malen rechters-commissarissen om nader onderzoek verzochten.
De cordinerend rechter-commissaris is een nieuw fenomeen. Binnen de rechters-commissarissen bestaat nog
verschil van mening over de wenselijkheid en de taken van een cordinerend rechter-commissaris. Deze
discussie is terug te voeren op de spanning tussen de rechterlijke onafhankelijkheid en de noodzaak tot enige
beleidsmatige uniformering.
De commissie is van oordeel dat een toetsing vooraf door een rechter-commissaris van in te zetten ingrijpende opsporingsmethoden wenselijk en noodzakelijk is. Op die manier kan door een rechterlijke toetsing gekomen worden tot een effectieve en verantwoorde wijze van opsporing.