2.2 Politie, openbaar ministerie en rechter-commissaris

2.2.1 Taken politie en openbaar ministerie

De taak van de politie is de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven (artikel 2 Politiewet 1993). Deze taak dient in overeenstemming met de geldende rechtsregels te worden uitgeoefend. Voor zover het betreft de opsporing van strafbare feiten zijn bevoegdheden van de politie daartoe vastgelegd in het Wetboek van Strafvordering en in andere wetten, zoals bijvoorbeeld de Opiumwet, de Wet wapens en munitie en de Wet op de economische delicten. Van oudsher geschieden evenwel handelingen waartoe in de wet niet uitdrukkelijk een bevoegdheid is verleend, zoals sporenonderzoek en het horen van getuigen.

Volgens sommigen vergt de gebondenheid van overheidshandelen aan het recht in het algemeen en aan artikel 1 Sv in het bijzonder - dat inhoudt dat strafvordering alleen plaatsheeft op de wijze bij de wet voorzien - dat ook voor dergelijke handelingen een wettelijke basis wordt gezocht. Artikel 2 Politiewet 1993 of artikel 141 Sv levert daarvoor deze basis. Anderen bestrijden dit met de overweging dat een taakstellend artikel als artikel 2 Politiewet niet mag worden beschouwd als een bevoegdheden verlenend artikel. De Hoge Raad is evenwel van oordeel dat de politie ingevolge artikel 2 Politiewet 1993 bevoegd is handelingen als observatie en schaduwen of het in het openbaar fotograferen van personen te verrichten. Dit mag ook wanneer daardoor een beperkte inbreuk op de persoonlijke levenssfeer zou worden gemaakt. De globale taakomschrijving van artikel 2 Politiewet 1993 biedt daarvoor een toereikende wettelijke grondslag.

De Hoge Raad overweegt in het arrest-Charles Z. het volgende: De bevoegdheid tot het maken van een inbreuk als in 6.4.2 bedoeld (op de fundamentele rechten van de burger in de fase voorafgaand aan die van de opsporing in de zin van het Wetboek van Strafvordering, red.) moet voldoende kenbaar en voorzienbaar in de wet zijn omschreven.Behoudens hetgeen hierna in 6.4.5. wordt overwogen, voldoet een algemeen geformuleerde bepaling als artikel Politiewet 1993 (artikel 28 Politiewet) niet aan die eis. De voortschrijdende ontwikkeling van het fundamentele recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer, zoals deze ontwikkeling gestalte heeft gekregen in rechtspraak en doctrine, en de toenemende technische verfijning en intensivering van onderzoeksmethoden en -technieken verlangen een meer precieze legitimatie voor zulke inbreuken dan artikel Politiewet 1993 biedt.

Ook de regering heeft in enige wetsvoorstellen, waarvan de behandeling is opgeschort in afwachting van de resultaten van de parlementaire enqute naar de gebezigde opsporingsmethoden ten aanzien van zware criminaliteit, tot uitgangspunt genomen dat mede voor toepassing in de fase die aan het opsporingsonderzoek voorafgaat voor bepaalde onderzoeksmethoden waarbij de persoonlijke levenssfeer in het geding is, een afzonderlijke wettelijke voorziening is vereist.

6.4.5. Het vorenstaande neemt niet weg dat de politie ingevolge artikel 2 Politiewet 1993 bevoegd is in de in 6.4.2 bedoelde fase handelingen te verrichten welke de in die bepaling aan haar opgedragen taak meebrengt, zoals het ter handhaving van de openbare orde geven van een bevel zich te verwijderen of onder zich nemen van voorwerpen (...) en dat ook indien door zulke verrichtingen een beperkte inbreuk op de persoonlijke levenssfeer zou worden gemaakt, de globale taakomschrijving van artikel 2 Politiewet 1993 daarvoor een toereikende wettelijke grondslag biedt. ^Noot

Daarnaast wordt ook wel verdedigd dat geen uitdrukkelijke bevoegdheidsgrondslag nodig is voor alle
activiteiten van de politie die niet expliciet zijn verboden.
Ongeacht het antwoord op de vraag of er nu wel of niet een wettelijke grondslag voor elke opsporingshandeling moet zijn, staat vast dat gebondenheid aan het recht meer inhoudt dan gebondenheid aan de wet. Dat betekent in concreto dat de politietaak tevens zal moeten worden uitgeoefend overeenkomstig algemene rechtsbeginselen, zoals neergelegd in het verdragsrecht - in het bijzonder het Europees Verdrag voor de rechten van de mens - en de in de rechtspraak ontwikkelde beginselen van behoorlijke procesorde. De politie heeft een ruimere taak dan de opsporing van strafbare feiten. Daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde wordt traditioneel opgevat als een overkoepelend begrip voor enerzijds de handhaving van de openbare orde (vergelijk artikel 12 Politiewet 1993) en anderzijds de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde (vergelijk artikel 13 Politiewet 1993), waartoe onder meer de opsporing van strafbare feiten (vergelijk artikel 141 Sv) wordt gerekend. Voorts is de politie in diverse bijzondere wetten (bijvoorbeeld de Drank- en Horecawet en de Vreemdelingenwet) belast met het toezicht op de naleving van die wetten. De justitile taak van de politie, dat wil zeggen de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde, sluit aan bij de in artikel 4 Wet op de rechterlijke organisatie omschreven taak van het openbaar ministerie. Het openbaar ministerie is bijzonderlijk belast met de handhaving der wetten, met de vervolging van alle strafbare feiten en het doen uitvoeren van alle strafvonnissen. In de literatuur wordt aangenomen dat de handhaving der wetten (onder meer met het oog op de algemene rechtsbeginselen) moet worden gelezen als handhaving van het recht. ^Noot

De wet kent geen nadere precisering van de taken van de politie. Wel is daarover iets meer te zeggen aan de hand van lagere regelgeving. Het Besluit beheer regionale politiekorpsen geeft de hoofdlijnen aan van die onderwerpen waarvan een voor alle regio's gelijkluidende regeling noodzakelijk is. ^Noot Volgens artikel 4 van dit Beheersbesluit beschikt het regionale politiekorps over een regionale criminele inlichtingendienst (RCID) die gegevens inwint, uitwisselt en verwerkt ten behoeve van het voorkomen en opsporen van misdrijven die gezien hun ernst, frequentie of het georganiseerd verband waarin ze worden gepleegd een ernstige inbreuk op de rechtsorde maken. Verder dient een regionaal korps zelfstandig of samen met een of meer andere korpsen over een observatie-eenheid (OT) te beschikken (artikel 5 Beheersbesluit). Ook beschikt een korps zelfstandig of samen met een of meer andere korpsen over een arrestatieteam (AT) die uitsluitend tot taak heeft, indien redelijkerwijs mag worden aangenomen dat gebruik van vuurwapengeweld tegen de politie of anderen dreigt, de volgende werkzaamheden uit te voeren: a. het verrichten van planmatige aanhoudingen, b. het bewaken en beveiligen van politie-infiltranten, c. het assisteren bij het bewaken en beveiligen van het transport van getuigen, verdachten of gedetineerden, d. het assisteren bij het bewaken of beveiligen van objecten en e. andere werkzaamheden waarvoor toestemming is verkregen van Onze Ministers (artikel 8 Beheersbesluit). Voorts beschikt het korps zelfstandig of samen met een of meer andere korpsen over een bureau financile ondersteuning (BFO) (artikel 11 Beheersbesluit). Het Beheersbesluit noemt tevens enkele andere eenheden, die in het kader van dit onderzoek geen bespreking behoeven. De gewone of tactische recherche wordt niet afzonderlijk genoemd.

2.2.2 Gezag en beheer

De sturing van en de controle op de Nederlandse politie kenmerkt zich door dualiteiten. Die dualiteiten strekken zich uit over zowel het gezag over als het beheer van de politie. Het gezag over en beheer van de politie zijn in zijn algemeenheid opgedragen aan zowel de burgemeesters/korpsbeheerders als aan de officieren van justitie. Gezag heeft betrekking op de beslissingsbevoegdheid over de inzet en het optreden van de politie. Beheer is de zorg voor de organisatie in de breedste zin, zoals het financile beleid, de middelen, de personeelszorg en de werving van politie-ambtenaren. Concreet betekent dit dat het gezag voor wat betreft de openbare ordehandhaving berust bij de burgemeester en voor wat betreft de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde bij de officier van justitie (artt. 12 en 13 Politiewet 1993).

Officier van justitie

De officier van justitie heeft het gezag over de politie-activiteiten ter strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde (artikel 13 Politiewet 1993). Hij is belast met de opsporing van strafbare feiten en geeft daartoe bevelen aan de overige met opsporing belaste personen (artikel 148 Sv). Dit gezag is opgedragen aan de persoon van de officier van justitie, niet aan het openbaar ministerie als organisatie.

De heer Vos : ... Eerst:

wat is de belangrijkste taak van de officier van justitie in het strafprocesrecht?

De heer Gerding:

De algemene term die daarvoor geldt is: de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. Dat wil zeggen: de officier van justitie moet de strafrechtelijke normen tot leven brengen. Zijn voornaamste
activiteit is de behandeling en het voorbrengen van zaken ter terechtzitting. Zijn overige handelen behoort hij in het teken van die hoofdtaak te stellen.

De heer Vos:

Dus de officier brengt zaken ter zitting, maar wat is zijn taak ten opzichte van de verdachte? Heeft hij ook uit het oogpunt van rechtsbescherming een taak?

De heer Gerding:

De officier van justitie heeft een algemene rechtshandhavende taak. Dat wil volgens mij zeggen, dat hij er niet voor is om d criminaliteit te bestrijden, wat dat verder ook mag betekenen, maar dat hij ervoor moet zorgen, dat er een behoorlijke rechtspleging kan plaatsvinden. Daaronder versta ik mede het oog houden op de positie van de verdachte.

De heer Vos:

En hoe spelen die beide aspecten, de rechtshandhaving en het oog houden op de belangen van de verdachte, een rol in relatie tot de politie?

De heer Gerding:

Heel direct; daar waar het gaat om het toetsen van de toepassing van dwangmiddelen. Steeds zal de officier van justitie moeten afwegen of niet alleen aan de strafvorderlijke voorwaarden is voldaan, maar ook of het voorgenomen optreden onder de gegeven omstandigheden behoorlijk en passend is.

De heer Vos: U bedoelt:

de rechtmatigheid van het politie-optreden?

De heer Gerding:

Niet alleen de rechtmatigheid, maar ook de juistheid. Ik kan u een voorbeeld geven. Als er tegen iemand aangifte wordt gedaan ter zake van winkeldiefstal, dan is dat op zichzelf een strafbaar feit waarvoor men buiten heterdaad mag worden aangehouden. Het zou dus volgens de wet toelaatbaar zijn dat een dergelijk persoon bij wijze van spreken bij nacht en ontij van zijn of haar bed wordt gelicht. Op zichzelf staat de wet dat toe. Welnu, ik vind dat een voorbeeld van een situatie waarin de officier van justitie de afweging behoort te maken in hoeverre een dergelijk optreden onder die omstandigheden juist is. ^Noot Het is van belang vast te stellen dat in de huidige wet noch de procureur-generaal of de advocaten-generaal bij de gerechtshoven noch de minister van Justitie over zelfstandige opsporingsbevoegdheid beschikken. Daarin onderscheidt de officier van justitie zich van degenen die (politieke) verantwoordelijkheid dragen voor zijn doen en laten en het onderstreept zijn functionele, autonome verantwoordelijkheid voor de opsporing en vervolging. Wel kan de procureur-generaal op grond van artikel 140 Sv bevelen geven aan de hoofden van de arrondissementsparketten; deze bevelsbevoegdheid is mede van belang vanwege het door de procureur-generaal uit te oefenen toezicht op de justitile politietaken (artikel 19 Politiewet 1993). De ambtenaren bij het openbaar ministerie zijn krachtens artikel 5 Wet op de rechterlijke organisatie (RO) verplicht de aanwijzingen van de minister van Justitie na te komen. In het bijzonder deze laatste bevelsmogelijkheid is onderwerp van debat geweest. De mogelijkheid om algemene richtlijnen en aanwijzingen van hogerhand te geven, is ongetwijfeld op artikel 5 RO te stoelen (zoals ook artikel 148 Sv de officier van justitie de bevoegdheid geeft algemene opsporingsrichtlijnen uit te vaardigen). Op grond van artikel 5 RO is de minister van Justitie bevoegd aan de leden van het openbaar ministerie aanwijzingen te geven, zowel in algemene zin als in concrete zaken en deze kunnen betrekking hebben op de opsporing en op de vervolging. De gezagsrelatie dient enigszins te worden gerelativeerd. Het openbaar ministerie is voor zijn informatievoorziening in hoge mate afhankelijk van de politie. Als de politie niet opspoort of de resultaten van haar onderzoek niet doorgeeft, blijft het openbaar ministerie met lege handen zitten. Zoals de rechter onder negatieve controle van het openbaar ministerie staat, zo is het openbaar ministerie onder negatieve controle van de politie gesteld. ^Noot Dit moet worden bezien in het licht van het feit dat alle opsporingsambtenaren, aan wie de wet aan hen eigen bevoegdheden attribueert, deze bevoegdheden kunnen aanwenden met toepassing van het opportuniteitsbeginsel. Voor zover de wet en de ondergeschiktheid aan het openbaar ministerie toelaten, kunnen zij besluiten geen gebruik te maken van hun bevoegdheden. Het is niet zo dat een opsporingsambtenaar steeds toestemming moet vragen om een bepaald onderzoek te starten of een bepaalde methode toe te passen. ^Noot Inmiddels gelden ten aanzien van de keuze voor grote onderzoeken en ten aanzien van diverse methoden wel interne regels die de betrokkenheid van de officier van justitie garanderen. Dat is bijvoorbeeld het geval in de Richtlijnen infiltratie, vastgesteld in de Vergadering van procureurs-generaal van 20 februari 1991. In dit verband rijst de vraag of de politie ook onder het gezag van het openbaar ministerie valt bij zogenaamd proactief optreden. Het is immers verdedigbaar dat van strafvordering in die fase niet steeds sprake is. Op grond van artikel 13 Politiewet 1993 draagt de officier van justitie het gezag over de politie wanneer deze optreedt ter strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde, dus ook in de pro-actieve fase. Deze bepaling is overigens niet van toepassing op de bijzondere opsporingsdiensten.

Burgemeester

De burgemeester en de officier van justitie overleggen regelmatig tezamen met het hoofd van het territoriale onderdeel van het regionale korps en zo nodig met de korpschef over de taakuitvoering van de politie (artikel 14 Politiewet 1993). Dit lokale driehoeksoverleg moet worden onderscheiden van de regionale driehoek ofwel de beheersdriehoek.

De regionale- of beheersdriehoek betreft de vergadering van de burgemeester/korpsbeheerder van het regiokorps, de hoofdofficier van justitie en de korpschef inzake het beheer van de politie (artikel 27 Politiewet 1993). Het is een novum van de Politiewet 1993 dat het openbaar ministerie een taak heeft in het beheer van de politie, waardoor volgens sommigen de feitelijke greep van het openbaar ministerie op de politie kan toenemen. ^Noot De burgemeester/korpsbeheerder legt verantwoording af aan het regionaal college waarvan alle burgemeesters in de regio en de hoofdofficier van justitie deel uitmaken. Dit college stelt jaarlijks de organisatie, de formatie, de begroting, de jaarrekening en het beleidsplan voor het regionale korps vast. Deze bevoegdheid moet evenwel bezien worden tegen de achtergrond van het feit dat de minister van Binnenlandse Zaken jaarlijks aan de regiokorpsen bijdragen beschikbaar stelt en regels geeft over het beheer.

Rechter-commissaris

Tot slot nog een opmerking over de verhouding tussen de rechter-commissaris en de politie. De officier van justitie, niet de rechter-commissaris, is leider van het opsporingsonderzoek. Wel geeft artikel 177 Sv de rechter-commissaris de bevoegdheid om in het kader van het gerechtelijk vooronderzoek opsporingsambtenaren opdrachten te geven een rol te kunnen spelen. In de praktijk is de betekenis van artikel 177 Sv sterk afgenomen sinds het politie-onderzoek parallel aan het gerechtelijk vooronderzoek voortgang kan vinden. ^Noot

vorige         volgende         inhoudsopgave en zoeken