6.5.1 Openbaar ministerie
6.5.2 Openbaar ministerie landelijk
6.5.3 Rechters-commissarissen
6.5.4 Ministeries en korpsbeheerders
6.5.5 Parlement
6.6 Bijzondere bevindingen
Politie-openbaar ministerie
De contacten tussen de politie en het openbaar ministerie met betrekking tot de inzet van opsporingsmethoden zijn geïntensiveerd. Het overleg tussen politie en openbaar ministerie vindt veelvuldig plaats. Het ,openbaar ministerie probeert feitelijk sturing en controle op de opsporing te realiseren. Politiefunctionarissen vragen eerder dan in het verleden de officier van justitie om advies of een beslissing. In de meeste onderzochte regio's is sprake van een betere relatie tussen openbaar ministerie en politie.
Versterkt gezag
Het openbaar ministerie is er sinds de parlementaire enquête opsporingsmethoden
diep van doordrongen dat men het gezag over de politie diende te hernemen.
Bij zaaksofficieren is dat het meest merkbaar. Vrijwel zonder uitzondering
zijn zaaksofficieren zeer betrokken op het recherchewerk. Over zaken en
de beslissingen die tijdens het onderzoek moeten worden genomen is veel
en intensief contact. Soms wordt gevreesd dat de zaaksofficier te veel
op de stoel van de chef van het rechercheteam gaat zitten. Ook CID-officieren
oefenen hun gezag intensiever uit dan voorheen, al zijn hier grotere verschillen
tussen de arrondissementen. Er zijn CID-officieren die al,«hun»
informanten bij codenaam kennen, er zijn ook CID-officieren die de standaardbevelen
laten afhandelen door een parket-secretaris. De meeste CID-officieren van
justitie proberen intensief het werk van de runners en coördinatoren
te sturen en te controleren. Niet iedere CID-officier is op de hoogte van
alle informanten en hun werkzaamheden. De precieze activiteiten van informanten
blijven het werkterrein van de runners. De controle is echter - in vergelijking
met de periode voor de enquête opsporingsmethoden - over het algemeen
sterk verbeterd. wel zijn er aanzienlijke verschillen tussen de arrondissementen.
De functie van de recherche-officier ten opzichte van de politie is onduidelijk.
Hoewel er wel personen zijn benoemd, hebben zij niet allen het gewenste
overzicht over de opsporingsmethoden en zaken. Omdat de functie van recherche-officier
vaak gecombineerd wordt met een andere functie, besteden sommige recherche-officieren
zeer weinig tijd aan deze taak. Er zijn ook enkele recherche-officieren
die een grote betrokkenheid hebben ten aanzien van de opsporing. Zij achten
hun functie-inhoud van belang, maar betwijfelen of daarvoor een aparte
recherche-officier moet worden aangesteld.
De scheiding tussen de functies van CID-officier en zaaksofficier is
niet altijd optimaal. In sommige arrondissementen is sprake van een vrijgestelde
CID-officier, terwijl in andere arrondissementen de functie van CID-officier
wordt gecombineerd met de functie van zaaksofficier. Dat laatste acht de
commissie kwetsbaar. Vooral bij kernteams zijn er nog wel eens overlappingen
tussen de verschillende functies vanwege een tekort aan officieren.
Het is sterk afhankelijk van de persoon van de hoofdofficier in hoeverre hij gedetailleerd op de hoogte is van de zaken en methoden. Over het algemeen kan gesteld worden dat zij zich op hoofdlijnen op de hoogte laten houden. Dit neemt niet weg dat hoofdofficieren zich soms in concrete zaken uitgebreid laten voorlichten over de inhoud van de zaak en de gebruikte methoden. Sommige hoofdofficieren hebben een zeer directe invloed op de wijze waarop de opsporing vorm krijgt.
6.5.2 Openbaar ministerie landelijk
College van procureurs-generaal
Het College heeft verschillende richtlijnen vastgesteld. Aan de implementatie
van deze richtlijnen is, na de verzending aan de hoofdofficieren, door
het College verder geen aandacht geschonken. Het College is belast met
de toewijzing van onderzoeken die door de kernteams moeten worden verricht.
Het College houdt zich incidenteel bezig met specifieke onderzoeken. Dit
kan zijn omdat daar bijvoorbeeld veel media-aandacht voor is, omdat de
zaak politiek gevoelig is of omdat deze om ingrijpende beslissingen vraagt.
Voor zover deze beslissingen door het College vooruitlopend op de Wet BOB
en op basis van de Voorlopige uitgangspunten moeten worden genomen door
het college worden deze voorbereid door de CTC. Ook hier is een klacht
dat aan de spoedeisendheid van de beslissing niet altijd recht wordt gedaan.
Keuze zaken
Het College van procureurs-generaal beslist over de toewijzing van onderzoeken
aan de kernteams. Voordat deze beslissing wordt genomen brengt de Coördinatiecommissie
zware criminaliteit (Cc Zwacri) een advies over het betreffende onderzoek
uit. Dat advies wordt voorbereid door de door de Cc Zwacri ingestelde «weegploeg».
De onderzoeken worden aangedragen door de hoofdofficier van justitie waaronder
het kernteam gezagsmatig valt. Hij bedient zich daarbij van de coördinerend
officier van het kernteam. Voor deze procedure geldt de instructie «Prioriteitstelling
landelijk optreden tegen zware en georganiseerde criminaliteit».
De criteria voor «kernteamwaardigheid» van voorgesteld onderzoek
lieten te weinig ruimte voor onder meer politieke prioriteiten. Het komt
daarom met name in 1998 voor dat aan een aantal kernteams «niet kernteamwaardig»
onderzoek wordt toebedeeld op basis van «extra» criteria: het
verwachte leereffect, het ontwikkelen van een informatiepositie, een -politieke
prioriteit, onduidelijkheid over het bevoegde arrondissement en/of het
zo goed mogelijk benutten van vrije capaciteit binnen de kernteams. Sommige
kernteams blijken niet steeds kernteamwaardige onderzoeken te doen. De
capaciteit van de kernteams wordt op deze manier niet optimaal gebruikt.
Hoewel de keuze van zaken formeel goed geregeld is zijn er toch klachten.
Zo duurt het te lang voor het College van procureurs-generaal een beslissing
neemt (6-8 weken). Informatie die van belang is voor het onderzoek veroudert
in die tijd. Soms wordt daarom al een voorschot genomen op het onderzoek
als het eenmaal de Cc Zwacri is gepasseerd. De Unit mensensmokkel klaagt
dat men te weinig zaken heeft. Als een onderzoek tegen de verwachting in
snel verloopt, ontstaat er een periode van duimen draaien. Soms neemt men
zijn toevlucht tot de ondersteuning bij regionale onderzoeken. Dit heeft
echter ook weer nadelen: zodra er een nieuw kernteamonderzoek afkomt moet
met de regio worden gestopt.
Landelijk parket
Het Landelijk parket heeft zich ontwikkeld tot een scharnierpunt voor de inzet en toetsing van bijzondere opsporingsmethoden. Veel landelijke initiatieven komen hier in bepaalde personen samen. Wat betreft inhoud en organisatie is het Landelijk parket sterk te vergelijken met andere parketten, met uitzondering van de specifieke zaken.
Landelijke overleggen
Er zijn verschillende landelijke overlegvormen (landelijk overleg recherche-officieren van justitie en het landelijk platform CID-officieren van justitie) die met enige regelmaat spreken over de problemen waarmee zij in de praktijk van de opsporing te maken hebben. De commissie concludeert dat deze overlegvormen verschillende activiteiten hebben ondernomen die een positieve bijdrage hebben geleverd aan de kwaliteit van de opsporing.
Centrale toetsingscommissie
De toetsing vooraf (vooral ook door de CTC) is in ontwikkeling. De normen
op grond waarvan deze toetsing plaatsvindt zijn voor de uitvoerenden niet
altijd duidelijk. De CTC heeft zich ontwikkeld tot een tamelijk gezaghebbende
groep van deskundige collega's. Inmiddels heeft zich een zekere inhoudelijke
jurisprudentie gevormd over de voorwaarden en organisatie van de inzet
van bijzondere opsporingsmethoden. De CTC heeft nog geen kans gezien deze
«jurisprudentie» terug te koppelen naar degenen die belast
zijn met de opsporing.
Aanbeveling 57: De toetsing van opsporingsmethoden door de CTC kan aan betekenis winnen door a) een meer gestructureerde behandeling van de voorgelegde onderzoeken, b) structurering en uniformering van de over te leggen dossierstukken en c) een expliciete toetsing aan de voorwaarden voor inzet, in het bijzonder de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit.
Wettelijke positie rechter-commissaris
Wetgeving leidend tot versterking van de rol van de rechter-commissaris als de autoriteit die binnen het gerechtelijk vooronderzoek overzicht over alle opsporingshandelingen houdt, zoals voorgestaan in de beslispunten, is in de afgelopen periode niet van kracht geworden. Het wetsvoorstel BOB zal evenmin tot versterking van de rol van de rechter-commissaris leiden. In het wetsvoorstel wordt in het algemeen de officier van justitie als bevoegde autoriteit aangewezen.
Controle door de rechter-commissaris
Door respondenten worden veranderingen aangewezen in de houding van de rechter-commissaris en zijn wijze van toetsen. Op het moment dat de rechter-commissaris bij een onderzoek wordt betrokken -vaak wanneer de officier van justitie een telefoontap vraagt - moet de rechter-commissaris beoordelen of de informatie die aan dat verzoek ten grondslag ligt, voldoende is. Aangegeven wordt dat de toets van rechters-commissarissen na de parlementaire enquête opsporingsmethoden kritischer is geworden. Er zou geen genoegen (meer) worden genomen met de enkele mededeling dat «uit betrouwbare CID-informatie is gebleken dat...» Er wordt door de rechter-commissaris meer «in de diepte» getoetst. De commissie juicht deze ontwikkeling tot een meer intensieve toetsing door de rechter-commissaris toe. De rechter-commissaris vervult op deze manier steeds meer de rol van onderzoeksrechter.
Horen van getuigen
In grote zaken worden in de instructiefase vaak enorm veel getuigen
gehoord door de rechter-commissaris. Naast «bewijsgetuigen»
worden tegenwoordig steeds meer «rechtmatigheidsgetuigen» gehoord.
Het horen van deze getuigen door de rechter-commissaris kost heel veel
capaciteit. Daar komt bij dat tijdens de behandeling van de zaak ter terechtzitting
vaak een groot deel van deze getuigen nogmaals wordt gehoord door de zittingsrechter.
In hoger beroep wordt een (groot) deel van de getuigen zelfs voor de derde
keer door een rechter gehoord.
Coördinerend rechter-commissaris
In de zes arrondissementen waar een kernteam is gevestigd, is een coördinerend rechter-commissaris benoemd in de rang van vice-president van de arrondissementsrechtbank. De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden constateerde dat de functie van coördinerend rechter-commissaris nog niet is uitgekristalliseerd en dat er behoefte bestaat aan een wettelijke onderbouwing van de coördinerend rechter-commissaris. Een wettelijke onderbouwing van de functie is er niet. Inmiddels heeft de functie zich wel meer uitgekristalliseerd. Binnen het kabinet is de coördinerend rechter-commissaris mede belast met de interne organisatie en met de contacten naar het parket en (de rest van) de strafsector. Daarnaast hebben de coördinerend rechters-commissarissen de aandacht gericht op het aanbieden van expertise op specifieke onderwerpen (onder andere telematica en DNA-onderzoek) aan de kabinetten.
Aanbeveling 60: De commissie beveelt aan nu daadwerkelijk een wettelijke basis voor de coördinerend rechter-commissaris te formuleren. Daarbij kan tevens een nadere formulering van de taken en bevoegdheden worden opgenomen.
6.5.4 Ministeries en korpsbeheerders
Activiteiten ministerie van Justitie
Het ministerie van Justitie heeft zich primair gericht op het wetgevingsproces omtrent het wetsvoorstel BOB en het wetsvoorstel wijziging van de Wet politieregisters. Tevens is door middel van het project IPEO (implementatie parlementaire enquête opsporingsmethoden) geprobeerd de organisatorische en inhoudelijke veranderingen vorm te geven. De betrokkenheid van het ministerie en de minister bij de inzet van opsporingsmethoden is veel meer een gegeven geworden. Er zijn verschillende voorbeelden van zaken die aan de minister worden voorgelegd: 1. al of niet doorlaten; 2. infiltranten; 3. politiek gevoelige zaken; 4. hoge beloningen; 5. afbouw van informanten (wanneer dit een politiek gevoelige zaak betreft); 6. en (bijzondere) deals.
Ongeveer één á twee keer per maand wordt een zaak
aan de minister voorgelegd. Vanuit het ministerie van Justitie zijn geen
gestructureerde inspanningen ondernomen om de regelgeving omtrent de bijzondere
opsporingsmethoden bekend te maken in de praktijk van de opsporing. Het
ministerie ging er van uit dat het College van procureurs-generaal deze
taak zou uitvoeren.
De rol van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties
ten aanzien van opsporingsmethoden is zeer beperkt. Vanuit de beheersverantwoordelijkheid
van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties zijn er
echter wel aanknopingspunten voor een zekere betrokkenheid van dit ministerie.
Een uitzondering moet daarbij gemaakt worden voor het voorontwerp BIBOB,
dat geheel onder verantwoordelijkheid van dit ministerie valt. De opleiding
van de politie is de primaire verantwoordelijkheid van het ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Er is geen extra geld uitgetrokken
voor de opleiding van politie in verband met de wijzigingen in de regelgeving
ten gevolge van de parlementaire enquête opsporingsmethoden.
Korpsbeheerders
De meningen over de rol van de korpsbeheerder bij de opsporing lopen
uiteen. Over het algemeen is de korpsbeheerder op hoofdlijnen op de hoogte
van lopende onderzoeken en toegepaste opsporingsmethoden. Deze informatie
krijgt hij meestal via het reguliere overleg in de beheersdriehoek van
de hoofdofficier van justitie en de korpschef. Voor het overige is de korpsbeheerder
nauwelijks betrokken bij de inzet van (bijzondere) opsporingsmethoden,
hij ziet hierin hoofdzakelijk een taak voor de hoofdofficier en de korpschef.
Hij speelt alleen een rol in onderzoeken met een bijzonder karakter waarin
bijvoorbeeld grote belangen zijn gemoeid, en in die gevallen dat de korpschef
en de hoofdofficier van mening verschillen. Ook de rol van de korpsbeheerder
in het beheer van politieregisters is gering. De rol van korpsbeheerder
ten aanzien van de inzet van bijzondere opsporingsmethoden is verschillend,
afhankelijk van ieders individuele invulling ervan. Formeel is de korpsbeheerder
verantwoordelijk voor het registerbeheer. In praktijk wordt het beheer
van de CID-registers, inclusief de CID-registers van de kernteams, uitgevoerd
door een functionaris onder supervisie van de RCID-chef. Gebleken is dat
het schonen van de registers conform de termijnen in de CID-regeling 1995
niet in alle korpsen is bijgehouden. De indruk bestaat bij de commissie
dat de CID-en nog nauwelijks actie nemen op het schonen van hun registers
zolang de gewijzigde Wet politieregisters nog geen kracht van wet heeft.
Het is ook niet een ieder duidelijk wat er nu precies gaat veranderen.
De implementatie van deze wetswijziging wordt momenteel door het ministerie
van Justitie voorbereid.
Personeel
Na de debatten over het rapport van de enquêtecommissie opsporingsmethoden heeft de Kamer gesproken over het Plan van aanpak. Tijdens het plenaire debat bleek dat de reorganisatie van de politie onbedoelde effecten heeft gehad. De Kamer en de minister van Binnenlandse Zaken hebben namelijk nauwelijks invloed (meer) op het personeelsbeleid ten aanzien van politiefunctionarissen. Met betrekking tot de personele wisselingen bij het Openbaar Ministerie heeft het rapport-Ficq een grote rol gespeeld. Het is de commissie niet gebleken dat het hieruit voortvloeiende personeelsbeleid negatieve gevolgen voor de opsporing heeft gehad.
Voortgangsrapportages
De vaste commissies voor Justitie en voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties hebben door middel van de IPEO-rapportages de voortgang van de uitvoering van de beslispunten door het kabinet gecontroleerd. De toegankelijkheid van de voortgangsrapportages was niet groot. Het gevaar bestaat dat de overleggen tussen Kamer en kabinet daarover verzanden in details. Hetzelfde geldt voor de voortgangsrapportages van het groot project Reorganisatie Openbaar Ministerie. Bestudering daarvan leidt tot de opmerking dat het beeld dat in de voortgangsrapportages wordt opgeroepen een ander beeld is dan het beeld dat de commissie zich heeft gevormd. Ook de leden van de vaste commissie voor Justitie hebben in verschillende overleggen aangegeven niet helemaal overtuigd te zijn van het in de rapportages geschetste optimistische beeld. Debet aan het detaillistische gehalte van de voortgangsrapportages is het informatiestramien dat in overleg tussen Kamer en kabinet tot stand is gekomen. De commissie is van mening dat het instrument grote projectenprocedure niet is toegesneden op reorganisatieprojecten zoals van politie en openbaar ministerie.
Wetsvoorstel bijzondere opsporingsbevoegdheden
Het rapport van de enquêtecommissie heeft geleid tot het wetsvoorstel
Bijzondere opsporingsbevoegdheden, een voorstel tot wijziging van de Wet
op de politieregisters en enkele andere daarmee samenhangende wetsvoorstellen.
De Kamer heeft bovengenoemde wetsvoorstellen niet gezamenlijk c.q. in samenhang
behandeld, ondanks aandrang daartoe van de zijde van de minister van Justitie.
Ook vindt er niet altijd afstemming plaats met wetgeving op de terreinen
van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, de eiectronische snelweg en
de privacy. De Kamer heeft de behandeling van het wetsvoorstel BOB onnodig
vertraagd, waardoor de onduidelijkheid bij politie en justitie langer heeft
voortgeduurd dan noodzakelijk was. Het wetsvoorstel was eind 1997 gereed
voor plenaire behandeling. Door de crisis rondom het College van procureurs-generaal,
de Tweede Kamerverkiezingen, de formatie en het inwerken van de nieuwe
minister van Justitie is het wetsvoorstel eerst in november 1998 plenair
behandeld. Mede daardoor heeft de onduidelijkheid over de normen met betrekking
tot de opsporingsmethoden onnodig lang geduurd.
Evaluatie-onderzoek als parlementair instrument
De Tijdelijke commissie evaluatie opsporingsmethoden heeft een in de parlementaire geschiedenis unieke opdracht gekregen. Niet eerder heeft de Kamer op deze wijze onderzocht hoe door haar vastgestelde uitgangspunten ten aanzien van beleid en wetgeving hun uitwerking hebben op de praktijk. De commissie meent erin geslaagd te zijn in een relatief korte periode een goed overzicht de krijgen over het complexe werkterrein van politie en justitie voor zover het opsporingsmethoden en de organisatie daarvan betreft.
De mogelijkheden van het parlement zijn in die zin uniek dat - mits op basis van goede afspraken - de Kamer toegang heeft tot alle voor haar onderzoek relevante informatie. Nergens in de overheidsorganisatie heeft iemand de mogelijkheid om dit type onderzoek zelf te doen. De Kamer beschikt immers over specifieke rechten en bevoegdheden, terwijl de regering ingevolge artikel 68 van de Grondwet een informatieplicht jegens de Kamer heeft. Voorts kan de Kamer door haar werkwijze ook tijd voor haar leden vrijmaken om dit soort onderzoek intensief uit te voeren. Wel kan worden aangetekend dat de werking van dit instrument mede afhankelijk is van de medewerking van de betrokken bewindslieden.
Het is de commissie overigens gebleken dat voor dit onderzoek enquêtebevoegdheden niet nodig waren. Bij de aanvang van een dergelijk onderzoek is het noodzakelijk dat een commissie investeert in het winnen van het vertrouwen van de te onderzoeken organisaties en functionarissen, zodat de betrokkenen overtuigd raken van het belang van het onderzoek.
De commissie is van mening dat de bevindingen die zijn weergegeven in
hoofdstuk 5 zodanig ernstig zijn dat een diepgaand onderzoek geboden is.
Het is van het grootste belang dat definitief klaarheid wordt gebracht
in het complex van feiten, gebeurtenissen en geruchten met betrekking tot
de IRT-affaire en de Delta-methode, inclusief de nieuwe bevindingen van
de commissie ter zake. De commissie acht het onbevredigend en in het licht
van de ernst van haar bevindingen zeer ongewenst dat strafrechtelijke onderzoeken
niet tot een afronding (kunnen) worden gebracht. Daarnaast is de commissie
van oordeel dat de voortdurende onduidelijkheid over tal van aspecten en
de aanhoudende geruchten in de kring van politie en justitie schadelijk
zijn, zowel voor de opsporing als voor de verhoudingen binnen en tussen
de bij deze zaken betrokken opsporingsinstanties. Ook om die reden is het
zaak dat er opheldering komt, zodat ofwel geruchten definitief ontzenuwd
kunnen worden, ofwel passende maatregelen c.q. sancties volgen.