12.2 Het ministerie van Justitie

De minister van Justitie draagt op centraal niveau de primaire verantwoordelijkheid voor de beleidsvorming en de formele en lagere wetgeving met betrekking tot het strafrechtelijk beleid. Daaronder valt ook de primaire verantwoordelijkheid voor de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit en voor de methoden die daartoe gebruikt worden. In het verlengde hiervan draagt de minister van Justitie de politieke verantwoordelijkheid voor het functioneren van het openbaar ministerie (OM), voor de organisatie van de zittende magistratuur, voor het functioneren van het gevangeniswezen en voor het functioneren van de politie, voorzover het de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde betreft. Sinds de reorganisatie van het politiebestel is het ministerie van Justitie ook verantwoordelijk voor het beheer van het Korps landelijke politiediensten (KLPD), waaronder de Divisie centrale recherche informatie (DCRI) en het Landelijk rechercheteam (LRT) ressorteren. De Rijksrecherche valt vanouds onder de verantwoordelijkheid van de minister van Justitie en is organisatorisch verdeeld onder de vijf procureurs-generaal van het OM.

Voorts is de minister verantwoordelijk voor de besteding van de gelden in het kader van de Regeling bijzondere opsporingskosten politie (BOP) die op de begroting van het ministerie staan. Noot Ook staat het Meldpunt ongebruikelijke transacties (MOT) onder de verantwoordelijkheid van Justitie. Voor de zogenaamde kleine rechtshulp is de minister van Justitie de eindverantwoordelijke als gevolg van het interstatelijke karakter ervan. Bovendien heeft de minister van Justitie, samen met de andere politieminister, in februari 1995 de Raad van advies voor de CID ingesteld. Deze Raad heeft tot taak de beide ministers te adviseren over aangelegenheden die betrekking hebben op de werkzaamheden van de criminele inlichtingendiensten. In hoofdstuk 9 Openbaar ministerie wordt hierop ingegaan.

12.2.1 Beleidsvorming en formele en materile wetgeving

In het kader van de enqute zijn vooral de beleidsvorming en de wetgeving met betrekking tot de georganiseerde criminaliteit en het gebruik van opsporingsmethoden van belang. De aandacht van het ministerie van Justitie voor de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit voert terug tot de jaren tachtig. Midden jaren tachtig werd, bij de grote verontrusting over de veel voorkomende criminaliteit, vanuit het ministerie ook aandacht gevraagd voor de tegenhanger daarvan: de georganiseerde criminaliteit. Noot Een van de argumenten voor een nieuw politiebestel met regionale politiekorpsen en een landelijk politiekorps was, dat dit beter toegerust zou zijn om de snel toenemende georganiseerde criminaliteit te bestrijden. Tijdens het ministerschap van Hirsch Ballin (1989-1994) is op het ministerie van Justitie veel energie besteed aan de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit. Uitgangspunten waren de intensivering van de strijd tegen de georganiseerde misdaad en de noodzaak het wettelijk regime van strafvordering dat van 1926 dateert, aan de eisen van deze tijd aan te passen. Na het beleidsplan Samenleving en criminaliteit van 1985 vroeg de Kamer in het najaar van 1991 om een beleidsplan Samenleving en georganiseerde criminaliteit. Het ministerie van Justitie honoreerde dit verzoek met de nota De georganiseerde criminaliteit in Nederland. Dreigingsbeeld en plan van aanpak. Noot Voor de uitvoering daarvan is bij het departement het project Aanpak georganiseerde criminaliteit opgezet. Het ging hierbij vooral om het opzetten van de kernteams en om het stellen van landelijke prioriteiten door middel van het Cordinerend beleidsoverleg (CBO). Later richtte het project zich tevens op het van de grond krijgen van het LRT en het Landelijk bureau openbaar ministerie ( LBOM). Het project heeft bijgedragen aan de totstandkoming van het Nationaal platform voor de criminaliteitsbeheersing waaraan vertegenwoordigers van de overheid en het bedrijfsleven deelnemen. In september 1994 heeft het projectbureau Aanpak georganiseerde criminaliteit op basis van de plannen van aanpak en rapportages van de kernteams de inrichting en het functioneren van die teams gevalueerd. Dit evaluatierapport Tot de kern wordt uitvoerig in hoofdstuk 6 Kernteams besproken. De prioriteitenstelling functioneert volgens sommigen niet optimaal:

De voorzitter:
Wat wilt u nu graag veranderen?
De heer Docters van Leeuwen:
Vrij veel. (...) Ik denk dat het nodig is om de Politiewet nauwkeurig te bezien en te evalueren op het punt van conflicten tussen gezag en beheer, de verhouding tussen gezag en beheer, en ook op het punt van nationale prioriteitenstelling en daaraan toe te wijzen middelen op het punt van de strijd tegen de georganiseerde misdaad.
De voorzitter:
Waar moet over de grote zaken beslist worden?
De heer Docters van Leeuwen:
Door de beide ministers.
De voorzitter:
En niet meer door het cordinerend beleidsoverleg?
De heer Docters van Leeuwen:
Nee.
De voorzitter:
Ook niet door u?
De heer Docters van Leeuwen:
Nee. Ik denk in ieder geval dat het nodig is om vast te stellen dat er voldoende capaciteit en kwaliteit voor beschikbaar is in de diverse korpsen en dat dat dus ook nodig is voor de ministers om een oordeel te kunnen hebben over datgene wat door een of meer kernteams - ik zal het maar even praktisch uitleggen - gedaan wordt. Ik zou mij kunnen voorstellen dat meer dan n kernteam zich belast met het rechercheren naar bijvoorbeeld n organisatie.
De voorzitter:
Dus u wilt in feite ook meer landelijke teams?
De heer Docters van Leeuwen:
Dat hoeft niet. Wij hebben nu n landelijk team. Laten wij een beetje rustig aan doen.
De voorzitter:
Maar u wilt dus ook dat de ministers de aanwijzingen gaan geven aan de kernteams: dat gaan jullie doen en verder niks.
De heer Docters van Leeuwen:
Ja, dat lijkt mij het beste.
De voorzitter:
En dus niet meer een driehoek, die...
De heer Docters van Leeuwen:
Ik zie nu dat er toch prioriteitenstelling plaatsvindt en ook toewijzing... Ik vind die situatie bepaald niet optimaal. Er is mij onvoldoende duidelijk geworden op grond waarvan men nu tot een probleemstelling komt.
De voorzitter:
Dus u zegt ook dat die hele CRI-analyse...
De heer Docters van Leeuwen:
Die is dus niet altijd de grondslag voor het werk van kernteams. Twee: het is onduidelijk hoe men tot prioriteitenstelling komt. Daarbij spelen lokale, interregionale en nationale aspecten een rol. Vervolgens is niet duidelijk of die capaciteiten, kwaliteit en kwantiteit op die problemen inderdaad voldoende zijn geordend. Als u mij vraagt: is het nu zo dat u kunt garanderen (...) dat de georganiseerde misdaad en de drie gevaarlijkste organisaties met alle mogelijke middelen worden aangepakt; dan is mijn

antwoord nee. Ik acht dat een onprettige en een onjuiste situatie. Noot Achteraf deelt Docters van Leeuwen in een brief aan de commissie mede dat hij zich op dit punt onvoldoende duidelijk heeft uitgedrukt. Het ligt niet in zijn bedoeling de wettelijke taak van het openbaar ministerie bij de prioriteitenstelling uit te schakelen. Hij vindt de huidige situatie echter onbevredigend, omdat thans niet duidelijk is op welke gronden en volgens welke procedure prioriteitenstelling plaatsvindt.

De voorzitter:
Bent u het eens met de procureur-generaal uit Den Haag, de heer Docters van Leeuwen, die hier gisteren gezegd heeft dat de keuze van datgene wat de kernteams doen als het ware weg moet bij de procureurs-generaal en dat die keuze naar de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken moet?
De heer Dijkstal:
Dat is een lastige vraag, omdat het niet mijn verantwoordelijkheid is.
De voorzitter:
Het is wl uw verantwoordelijkheid, zeker als u geld voor de kernteams betaalt. Als u bij de kernteams bent, spreekt u ook over opsporingsprioriteiten en -methoden. Dat hebben wij in de stukken gezien.
De heer Dijkstal:
De ministerile verantwoordelijkheid voor de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde ligt bij de minister van Justitie. (...) Wij zijn altijd uitgegaan van een relatieve autonomie van het openbaar ministerie. Daarbij werd verondersteld dat in een specifiek geval niet de minister het doet. In de beleidsmatige kant is dat wl het geval. De vraag is of zo'n verhouding nog steeds voldoet. Parallel daaraan loopt de discussie over de reorganisatie van het openbaar ministerie, een mogelijk andere rol van de PG's en alles wat daarmee annex is. Dat is een redelijk gecompliceerde materie.Ik voel mij op dit moment niet bevoegd, maar ik zou het ook niet juist vinden om er nu al te stellige uitspraken over te doen.
De voorzitter:
Maar u doet dat wel over allerlei andere punten, zoals de infiltratie en de opsporingsmethoden. U neemt geen blad voor de mond. Het is voor ons belangrijk om teweten of u er enig brood in ziet om zelf medeverantwoordelijk te worden voor de keuze van de prioriteiten van datgene wat wordt aangepakt in de zware, georganiseerde criminaliteit dan wel of u zegt dat u dat verre van u houdt.
De heer Dijkstal:
Ik denk dat het er tussenin ligt. In beleidsmatige zin: ja. Ik wijs op de gegroeide praktijk in de afgelopen jaren, waarin bijvoorbeeld in overleg met de Kamer diezelfde Kamer zegt dat het tijd wordt dat de minister daar en daar iets aan gaat doen. Dan ontstaat er een politieke beleidsprioriteit, bijvoorbeeld vanuit de Kamer. Dan kan de minister zeggen dat de Kamer daar gelijk in heeft en dat hij dat zal proberen te doen. In die zin is het antwoord: ja. De vraag is echter tot hoe ver dat strekt. Ik vind het moeilijk om daar nu een klip en klaar antwoord op te geven. Noot

12.2.2 Opsporingsmethoden

Wetgeving

De strijd tegen de georganiseerde misdaad ging in de jaren 1989-1994 niet gepaard met een streven naar een algemene wettelijke regeling van de proactieve fase. In de beleidsplannen, nota's en analyses van het ministerie van Justitie uit deze periode werd aanvankelijk geen gewag gemaakt van enigerlei problematiek. Bij de rechtshandhaving lag de nadruk op een handhavingstekort. Noot De nota Zicht op wetgeving maakte geen melding van een voornemen tot normering van de proactieve fase. Noot In een takenanalyse van het ministerie van mei 1993 werden eventuele taken op dit terrein niet vermeld. Noot Normering van de proactieve fase in het algemeen komt pas aan de orde in de nota Strafvordering in balans. Noot Wel wordt een regeling van de proactieve fase voorgesteld in wetsvoorstellen betreffende bepaalde ingrijpende opsporingsmethoden, zoals het (direct) afluisteren. Er is alles bij elkaar tot voor kort een beleid gevoerd waarin de prioriteit lag bij de missie van de bestrijding van de georganiseerde misdaad.

De voorzitter:
U sprak over het klimaat. Door wie is dat klimaat in de afgelopen periode bepaald?
De heer Patijn:
U bedoelt het klimaat van de criminaliteitsbestrijding?
De voorzitter:
Ja! Ga er maar tegenaan. Daardoor kwam u volgens u niet voldoende aan de bak.
De heer Patijn:
Ja, dat is ingezet door Korthals Altes en doorgetrokken door Hirsch Ballin. Ik heb ook begrepen, dat de Tweede Kamer wel eens ministers erover heeft onderhouden dat zij er onvoldoende aan deden.
De voorzitter:
Dat zij er onvoldoende aan deden?
De heer Patijn:
Ja!
De voorzitter:
Daarbij bent u dus, vindt u, tekort gekomen?
De heer Patijn:
In het verlengde daarvan was er een klimaat dat er alleen opgespoord moest worden. Ik heb toen gezegd: prima, maar dan moet je het wettelijk regelen. Daar bestonden toch wel weerstanden tegen.
De voorzitter:
Heeft u ooit de minister, de heer Hirsch Ballin of de heer Korthals Altes, daarover benaderd, als
u hem eens in de gang tegenkwam?
De heer Patijn:
Ik heb alleen in de nota die hier aan de orde is geweest, van juli 1992, de minister zwart op wit hiertegen gewaarschuwd.
De voorzitter:
Heeft u het hem wel eens gezegd op de gang? (...)
De heer Patijn:
Ik had wel overleg met hem, maar ik rekende niet op een erg willig gehoor voor dat soort opmerkingen. Daarom liet je het maar achterwege. Noot
Noch in de nota De georganiseerde criminaliteit in Nederland. Dreigingsbeeld en plan van aanpak, noch bij de uitvoering daarvan was plaats voor een algemene orintatie op de door politie en justitie gehanteerde opsporingsmethoden. De continuering van reeds lopende trajecten en de initiring van nieuwe projecten, zoals de herziening van de richtlijn infiltratie en de indiening van de wetsvoorstellen direct afluisteren en getuigenbescherming, stonden vooral in het teken van de intensivering van de strijd tegen de georganiseerde misdaad, en minder in het perspectief van de toelaatbaarheid en normering van opsporingsmethoden.

De heer Wooldrik:
De jurisprudentie van de Hoge Raad gaf geen aanleiding tot intensivering van wetgeving op dat terrein. De proactieve opsporing werd onder omstandigheden door de rechtspraak aanvaard. Het was de algemene lijn op het departement om te zeggen: als dat zo is, vinden wij dat een voldoende waarborg voor de normering van de opsporingsmethoden. Noot
De heer Suyver:
Er zijn binnen het departement discussies geweest over de vraag of de tijd rijp was om te normeren, dat wil zeggen: om een wettelijke regeling op te stellen.
De heer Rouvoet:
Wanneer?
De heer Suyver:
Een jaar of vijf geleden. Het speelde in het bijzonder bij de start van de politiereorganisatie, toen ook de indeling en de opzet van de Politiewet aan de orde waren. De vraag werd gesteld: moeten wij in of annex aan de Politiewet ook niet de normering van bijzondere opsporingsmethoden meenemen, in het bijzonder de informatieve voorfase? Dat gebeurde in 1989, begin 1990. Persoonlijk vond ik dat een te vroeg moment. Je kunt ook te vroeg met wetgeving komen. Je kunt er ook te laat mee komen.
De voorzitter:
Te vroeg of te laat?
De heer Suyver:
Ik vond het moment te vroeg om met een volledige normering te komen van het proactief optreden in de informatieve voorfase. De ontwikkeling in de praktijk was naar mijn mening te weinig voortgeschreden; daarvoor gaf ook de jurisprudentie van vooral de Hoge raad geen aanleiding. Ik vind dat je pas met wetgeving hoort te komen - en er een behoorlijk debat met de Tweede en Eerste Kamer kan worden gevoerd - als er een geconcretiseerd wetsvoorstel ligt, als je weet wat je wilt bereiken, als je weet wat je kunt normeren. Vijf, zes jaar geleden was het inzicht nog onvoldoende.
De heer Rouvoet:
Is dat wat de heer Wooldrik noemde: het was nog houdbaar? Proef ik dat ook bij u?
De heer Suyver:
Dat speelt ook een rol. Er is een hoop jurisprudentie geweest van de Hoge Raad. Die gaf in die tijd geen aanleiding om over te gaan tot een wettelijke normering van het totale terrein van het proactief optreden. Noot
De Stafafdeling wetgeving publiekrecht vond aanvankelijk geen gehoor voor haar voorstellen om tot een wettelijke regeling te komen. Ambtenaren van de Directie politie waren van mening dat een wettelijke regeling niet nodig was: de jurisprudentie zou het naar hun oordeel houden.

De heer Koekkoek:
Is uw advies in december 1989 aan de minister voorgelegd?
De heer Patijn:
In december 1989 heb ik mij erbij neergelegd, dat de heer Suyver daar geen behoefte aan had. Ik verkeerde toen in de veronderstelling, dat hij het niet op prijs zou stellen dat ik langs hem heen naar de minister zou gaan.
De voorzitter:
Dat stellen hogeren nooit op prijs, maar dan kun je het toch nog wel doen.
De heer Patijn:
Ik heb later, in juli 1992, in het kader van de behandeling in de ministerraad van het wetsvoorstel afluisteren met een technische hulpmiddel, de minister in een nota waarin allerlei punten aan de orde komen aan het slot toch nog eens gewezen op het gevaar dat er inbreuk op privacy zou worden geoordeeld door de rechter, wanneer de observatie met met name technische hulpmiddelen niet wettelijk zou worden geregeld. Er bleven mij geluiden bereiken dat het niet lekker zat. Minister Hirsch Ballin heeft die nota gezien. Hij heeft allerlei aantekeningen op de nota gemaakt. Op dit onderdeel heeft hij geen aantekening gemaakt. Ik heb dat opgevat als een bevestiging van wat de heer Suyver twee jaar eerder had gezegd. Ik heb ook afgezien van verder aandringen. Ik moet er ook op letten dat ik niet drammerig overkom.
De voorzitter:
Waarom?
De heer Patijn:
Dat wordt niet van de wetgever verwacht.
De voorzitter:
Niet drammerig overkomen als wetgever!
De heer Patijn:
Ik zat in een situatie waarin ik met enig wantrouwen bekeken werd, alsof ik voor de politie
allerlei vormen van opsporing onmogelijk maakte. In een sfeer van wantrouwen moet je wat je naar voren brengt doseren. Noot
De heer Rouvoet:
Had u dan het gevoel dat de lijnen tussen de politie en de beleidssectoren op het departement, de directie Politie bijvoorbeeld, te kort zijn en dat u daar als wetgever buiten staat of in een te laat stadium bij komt?
De heer Patijn:
In een te laat stadium! De contacten tussen politie en beleidsafdeling zijn van dien aard, dat de beleidsafdeling zegt: laten wij Patijn erbij halen. De beleidsafdeling haalt mij erbij als de politie met vragen zit of het allemaal wel mag. Ik zit dan in een positie waarin ik niet kan zeggen dat het niet mag. Anders klaagt de politie tegen de minister en zegt: wij mogen niet meer opsporen. In die situatie moet ik mij niet begeven. (...)
De heer Patijn:
Wanneer de beleidsafdeling bepaalde bevoegdheden wenst om effectief te kunnen optreden, is het niet aan ons om daar neen tegen te zeggen. Ik zeg dan echter wel hoe dat ingekaderd moet worden. Dan probeer je zo precies mogelijk de criteria voor de rechtsbescherming te omschrijven. Je probeert ook de procedures die worden gehanteerd bij de interpretatie van de criteria zo zorgvuldig mogelijk te laten zijn. De eerste de beste politieman moet niet over een heel vaag criterium kunnen oordelen. Of hij krijgt een heel concreet criterium f bij een vaag criterium wordt het niveau hoger in de besluitvorming, bijvoorbeeld bij de
rechter-commissaris, neergelegd. Noot

De heer Hirsch Ballin:
In het begin van mijn ambtsperiode heb ik ernstig overwogen om niet in plaats van, maar naast het ter hand nemen van een aantal specifieke wetgevingsprojecten, voor de middellange termijn te gaan werken aan een hercodificatie van straf...
De voorzitter:
Het hele Wetboek van Strafvordering.
De heer Hirsch Ballin:
Jazeker. Een van de argumenten die daarvoor naar voren werd gebracht door hoogleraren straf en strafprocesrecht, die daarvoor pleitten, zoals professor Groenhuijsen, hoogleraar in Tilburg, en professor Corstens, ook door uw commissie gehoord, was dat de regeling van de strafvordering in het wetboek maar een gedeelte van de opsporings- en vervolgingsactiviteiten werkelijk vatte. Daarbij kwam ook de proactieve fase naar voren. Het ter hand nemen van zo'n hercodificatie van strafvordering werd toen zeer sterk ontraden van de kant van de wetgevingsjuristen van het departement. Ik heb die mogelijkheid nooit totaal uitgesloten.(...)
De voorzitter:
Mogen wij terug naar de praktijk? Het is toch niet onjuist of onwaar wat de heer Wooldrik hier gezegd heeft over de wetgevingsactiviteiten op Justitie?
De heer Hirsch Ballin:
Nee. Ik heb de heer Wooldrik over de wetgevingsactiviteiten van Justitie niets onjuists horen verklaren. Integendeel. Hij heeft hier terecht verklaard dat ik instemmend heb gereageerd op een voorstel om de proactieve fase te gaan regelen. Mag ik u even de data geven? Het is misschien goed om dat toch even in beeld te hebben.
De voorzitter:
Maar, mijnheer Hirsch Ballin, hij zei hier: wij dachten dat wij dat met de jurisprudentie zouden houden. Dat is overigens ook best een honorabele opvatting; daar gaat het niet om.
De heer Hirsch Ballin:
Zeker.
De voorzitter:
Dat kon de keuze zijn.
De heer Hirsch Ballin:
Ja.
De voorzitter: En hij zei:
dat was de keuze. Dat was toch ook, zo moet ik aannemen, bij alle activiteiten die u met een bewonderenswaardige energie heeft ontwikkeld, waarschijnlijk uw afweging? De Hoge Raad vond het immers goed. Noot
In juli 1994 stelden A. Patijn en M. Jongeneel van de Stafafdeling wetgeving publiekrecht en P. van de Beek van de Directie politie een notitie op in de vorm van een wetsvoorstel Criminele inlichtingendienst, waarbij op een aparte lijst was aangegeven welke opsporingsmethoden zouden moeten worden geregeld: inkijkoperaties, observatie met behulp van technische hulpmiddelen, zoals videocamera's en peilzenders, opvragen bij luchtvaartmaatschappijen van passagierslijsten, opvragen bij telecom-aanbieders van locatiegegevens van mobiele telefonie. In opdracht van de secretaris-generaal van het ministerie werd het traject, in afwachting van de nieuwe minister, stopgezet. Het werd later niet meer hervat.

De heer Koekkoek: U zei:
het krachtenveld is veranderd. In een vorige periode ging het over steeds maar meer bevoegdheden voor de politie. Wat is het krachtenveld nu?
De heer Patijn:
Ik denk dat er nu meer mogelijkheden zijn om rechtsbeschermende aspecten op te nemen.
De heer Koekkoek:
Minder bevoegdheden, meer rechtsbescherming?
De heer Patijn:
Niet minder bevoegdheden, maar wel meer procedureel ingebed. Het gaat er dan met name om welke instantie beslist of iemand CID-subject is. Noot
Ook al wordt op het ministerie onderkend dat regelgeving voor de proactieve fase nodig is, over de wijze
waarop de regelgeving moet worden gerealiseerd, lopen de meningen uiteen. De meeste steun krijgt het idee van kaderstellende wetgeving, met daaraan gekoppeld strikte regelgeving voor het toezicht op de inzet en uitvoering van bepaalde opsporingsmethoden alsook het vasthouden aan geheimhouding van operationele bijzonderheden. Gedetailleerde wetgeving waarin de opsporingsmethoden limitatief zijn opgesomd, kan op minder steun rekenen.

De voorzitter:
Is naast een betere effectiviteit, naast een betere recherche, ook gesproken over de grenzen?
De heer Wooldrik:
Ja, daar is ook nadrukkelijk over gesproken.
De voorzitter:
In de nota is dat niet terug te vinden.(...)
De heer Wooldrik:
Het is juist dat (het wettelijk instrumentarium) de prioriteit had. Wat de normering betreft was de conclusie dat zij voldoende gewaarborgd was door het feit dat de rechter, het openbaar ministerie, daarop controle uitoefenen in individuele strafzaken.
De heer Rouvoet:
In hoeverre was de stafafdeling wetgeving, die toch ook als speciale invalshoek heeft om op zaken als rechtsbescherming en rechtsstatelijkheid te letten, betrokken bij de totstandkoming van de nota?
De heer Wooldrik:
Deze afdeling heeft de nota ook gezien. Zij heeft een bijdrage geleverd. Er zijn discussies met haar geweest over de vraag of de rechtsstatelijkheid aanleiding geeft om tot een intensivering van de wetgeving op dit terrein te komen. De conclusie was dat dat op dat moment niet nodig was.
De voorzitter:
Waarom was dat de conclusie?
De heer Wooldrik:
Ik probeerde dat al aan te geven. De jurisprudentie van de Hoge Raad gaf hier geen aanleiding toe. De proactieve opsporing werd onder omstandigheden door de rechtspraak aanvaard. Het was de algemene lijn op het departement om te zeggen: als dat zo is, vinden wij dat een voldoende waarborg voor de normering van de opsporingsmethoden.
De voorzitter:
Is er vr het losbarsten van de IRT-affaire nooit gezegd: wij zouden dit toch eigenlijk in het totaal moeten inkaderen? Tegenwoordig zegt iedereen dat er wetgeving moet komen. Waarom zei men dat eerder niet? Is het allemaal alleen maar het gevolg van het exploderen van de IRT-affaire?
De heer Wooldrik:
Nee, dat beeld is onjuist. Er is in de gedachtenvorming op het departement wel degelijk gesproken over de wenselijkheid om de proactieve fase beter te regelen. Het eind van het elastiek van het Wetboek van Strafvordering kwam in zicht.
De voorzitter:
Waarom is het er nooit van gekomen?
De heer Wooldrik:
Het initiatief daartoe is in 1993 al genomen door de gezamenlijke nota van collega Van de Beek en Patijn, een van de raadadviseurs van wetgeving. Deze nota is ook aan de minister voorgelegd. Het wordt tijd om dit te gaan regelen, zo luidde de boodschap. Dat gebeurde naar aanleiding van de discussie over het wetsvoorstel inzake direct afluisteren. Dat lag al bij de Kamer. Er moesten wijzigingen komen en toen zeiden wij: je kunt de proactieve fase wel voor direct afluisteren regelen, maar dat schip houdthet niet. Je zult de zaak moeten uitbreiden tot algemene wetgeving. Dat hebben wij aan de minister voorgelegd.
De voorzitter:
Wilde de minister dat niet?
De heer Wooldrik:
De minister wilde het wel, want hij zei ja op de nota. Dat gebeurde in juli 1993. Wij zijn nu twee jaar verder.
De heer Koekkoek:
Ik heb nog een vraag over de nota van Van de Beek en Patijn van juli 1993. De minister zei Werk dat uit. Is dat ook gebeurd?
De heer Van de Beek:
Ja.
De heer Koekkoek:
Hoe?
De heer Van de Beek:
U treft in de verdere wetsgeschiedenis rond het direct afluisteren aan hoe dat verder gestalte is gegeven. Wij hebben het hierbij over een periode van een jaar. Wij hebben op het terrein van de
CID genventariseerd welke onderwerpen in zo'n CID-wetgeving terecht zouden moeten komen. Na dat gedaan te hebben, hebben wij daarvan een overzichtsnotitie aan de minister gestuurd. Dat was in de periode na mei vorig jaar. In die periode is gezegd: Laten wij wachten totdat er een nieuw kabinet is, en een nieuwe minister van Justitie is, om daar opnieuw een oordeel over te geven. Noot Het ministerie van Justitie draagt op zijn minst een algemene verantwoordelijkheid voor het aangeven van de kaders voor de door politie en justitie te hanteren opsporingsmethoden. Op het ministerie is de verantwoordelijkheid voor het hanteren van opsporingsmethoden aanvankelijk reactief opgevat, en - op de stafafdeling wetgeving na - niet zozeer normerend. Voor de discussie over opsporingsmethoden werd naar het OM verwezen. De heersende opvatting was dat de beoordeling over de toelaatbaarheid van opsporingsmethoden een zaak van het OM en de rechter is.

Eind september 1995 is de Werkgroep wetgeving bijzondere opsporingsmethoden onder voorzitterschap van Van Asbeck ingesteld met de opdracht de minister van Justitie te informeren over de wijze waarop bijzondere opsporingsmethoden zouden moeten worden genormeerd. Het gaat daarbij om het ontwikkelen van een visie onder voorbehoud van de resultaten van de enqute. Drie onderwerpen staan centraal: regeling
van de taak en toezicht op de CID; regeling van het onderzoek in de fase voor de opsporing; en regeling van nog niet wettelijk geregelde opsporingsmethoden.

De heer Rouvoet:
Daarom ben ik begonnen met de vraag hoe die afweging is gemaakt. Vervolgens is de stelling ten departemente: waar het gaat om die rechtsbescherming kijken wij naar de Hoge Raad. Wij nemen een afwachtende houding aan als het gaat om de praktijk. Nu lopen wij aan tegen de vraag, welke methoden worden gehanteerd en of die in alle gevallen de toets van de kritiek kunnen doorstaan. Nogmaals, is het niet te veel veronachtzaamd?
De heer Suyver:
Achteraf kijkend, zeg ik: wij hadden eerder of serieuzer met meer capaciteit werk moeten maken van een normering van de bijzondere opsporingsmethoden. Daarin zit zeer uitdrukkelijk het punt van de rechtsbescherming. Dat denken over die wetgeving had wat eerder moeten worden aangevat. Noot

Directe bemoeienis

Tenzij er duidelijke contra-indicaties waren, behoefde het ministerie niet op de hoogte te zijn van de inzet van niet uitdrukkelijk in de wet geregelde opsporingsmethoden in concrete zaken: de minister is geen super-opsporingsambtenaar.

De heer Koekkoek:
Vindt u, wat de doorvoer van cocane betreft, dat het OM en met name de betrokken PG's in het ressort Den Haag te kort geschoten zijn in het informeren van de minister?
De heer Suyver:
Wij hadden over doorlevering moeten worden genformeerd. Ik denk dan in de eerste plaats aan datgene, wat bij het IRT Amsterdam aan de hand was.
De heer Koekkoek:
Des te meer uiteraard, omdat het bericht uit Amsterdam was: er wordt een cocanelijn gerund. Wanneer dan vervolgens in een ander ressort sprake is van het op de markt laten komen van cocane, dan klemt des te meer, dat de minister genformeerd wordt. U hebt gezegd, dat dit niet is gebeurd. Vandaar mijn vraag: zijn de betrokken PG's in 1993 en 1994 te kort geschoten in het informeren van de minister?
De heer Suyver:
Ik vind dat hooguit een vaststelling achteraf. Met de wetenschap van nu zou je zeggen: ja, dat had moeten gebeuren.
De heer Koekkoek: U zegt:
wij hadden het moeten weten, zeker in het licht van de IRT?
De heer Suyver:
Dat zeg ik achteraf. Noot
De voorzitter:
Waarom zijn, terwijl u wel presentaties geeft, daarbij nooit opsporingsmethodieken aan de orde geweest?
De heer Blok:
Omdat het om buitengewoon vertrouwelijke informatie ging. Wanneer wij presentaties gaven, zat op zijn minst de helft van de ambtelijke staf daarbij.
De voorzitter:
Maar had de minister dat toch niet moeten weten?
De heer Blok:
Ik heb meerdere malen gezegd, wanneer we een presentatie hadden afgerond en er een gesprek of een discussie over kwam, dat naast de voortgang van het onderzoek nog een aantal hoopgevende CID-trajecten liepen. Meer heb ik daar nooit over gezegd.
De voorzitter:
Had u dat niet moeten doen?
De heer Blok:
Ik vond dat mijn lijn eindigde bij de procureur-generaal. Daar ligt dan weer een volgende verantwoordelijkheid om eventueel de minister van Justitie op de hoogte te stellen. Door uitdrukkelijk bij zo'n presentatie nog eens te melden dat er CID-trajecten liepen, had de uitnodiging ook van de andere kant kunnen komen.
De voorzitter:
Maar u kunt zich toch voorstellen dat dat misschien voor een minister die zich niet dagelijks met dit onderwerp bezighoudt, zoals een commissie als deze, die maandenlang niet veel anders doet, een vrij cryptische mededeling is?
De heer Blok:
Ik weet het niet. Ik had het idee dat de minister heel goed begreep, waar het over ging. Niet over doorlevering, maar wel over CID-trajecten. Dat is in ieder geval een begrip dat algemeen was. Maar nogmaals, ik vond het niet direct op mijn weg liggen om de minister van Justitie daarover te informeren.
De voorzitter:
Waarom eigenlijk niet? Waarom wel over de rest, en niet over dit?
De heer Blok:
Zoals ik u zei: tijdens de presentatie kon het in ieder geval niet, omdat het om buitengewoon vertrouwelijke informatie ging. Dat kon niet in brede kring verspreid worden, dus ook niet tijdens een dergelijke presentatie. Mijn lijn liep, nogmaals, tot aan de procureur-generaal, en dan vond ik het op de weg van anderen liggen om daarover eventueel te informeren. Noot
Om aan de ministerile verantwoordelijkheid inhoud te geven moet het departement signalen over dergelijke contra-indicaties ontvangen. Als de politieke verantwoordelijkheid in het geding kan komen, bijvoorbeeld bij het opzetten van een frontstore ten behoeve van een buitenlands onderzoek of bij het beschikbaar stellen van een zeer hoog bedrag aan tip-, toon- of voorkoopgeld, dient de minister op de hoogte te worden gesteld. In
deze gevallen is in elk geval n van de beleidsambtenaren van het ministerie op de hoogte, omdat op het ministerie de hiervoor beschikbare financin worden beheerd. In andere gevallen, waarbij het ministerie geen directe betrokkenheid heeft, zijn signalen vaak achterwege gebleven. De verantwoordelijkheid voor de informatieverstrekking wordt in die gevallen bij het College van procureurs-generaal gelegd.

De voorzitter:
Wat wist en weet u van de precieze stand van zaken bij de criminaliteitsbestrijding? Weet u genoeg?
De heer Suyver:
Ik vind dat ik steeds genoeg heb geweten om mijn minister adequaat te kunnen inlichten. Dat betekent niet dat elk incident of elke concrete strafzaak aan het departement of aan de minister moet worden voorgelegd. De minister moet op de hoogte zijn van die zaken en die incidenten die hij/zij moet weten met het oog op zijn/haar ministerile verantwoordelijkheid. Die wetenschap had ik voldoende.
De voorzitter:
Wist u van de kwestie van het doorleveren van harddrugs door Haaglanden?
De heer Suyver:
Daar was ik niet van op de hoogte.
De voorzitter:
Is dat niet een typisch voorbeeld van iets wat u had moeten weten en wat de minister in ieder geval van u had moeten weten?
De heer Suyver:
Het denken over opsporingsmethoden, waaronder doorlevering, is de laatste jaren ontwikkeld. De casustiek die daarbij aan de orde kwam is niet steeds duidelijk op het departement terechtgekomen. Ik geef dat toe. Toch meen ik dat ik afgezien van de IRT-zaak en de Delta-methode - doorlevering maakt daarvan deel uit - globaal voldoende op de hoogte was om te kunnen beoordelen wat er aan opsporingsmethoden werd gebruikt en uitgevoerd om mijn minister daarover voldoende helder te kunnen informeren. (...)
De heer Rouvoet:
U zegt dat u ook buiten incidenten bezig bent met wat er gebeurt. Heeft u zicht op hoe de opsporing op de werkvloer in haar werk gaat?
De heer Suyver:
Nee, dat zicht heb ik natuurlijk niet. Dat hoef ik ook niet te hebben. De minister moet voldoende genformeerd zijn om te weten, wat er zich globaal afspeelt. Hij moet die dingen weten die nodig zijn voor het dragen van de ministerile verantwoordelijkheid. Dat is algemeen. Als ik het iets concretiseer, zeg ik dat de minister moet weten van bijzondere praktijken, abnormale praktijken, het afwijkende, nieuwe ontwikkelingen, grensverleggende ontwikkelingen. Dat betekent niet dat je een precies inzicht moet hebben in wat zich op de werkvloer afspeelt. Noot
Door de IRT-affaire is de aandacht van de top van het ministerie voor het gebruik van opsporingsmethoden toegenomen. Binnen de systematiek van de relaties tussen ministerie en OM worden de opsporingsmethoden niet langer als technische onderwerpen beschouwd maar hebben zij inmiddels het predikaat gevoelig en, in sommige gevallen zoals gecontroleerde doorlevering, zelfs het predikaat preponderant gekregen. Daarmee is de betrokkenheid van het ministerie bij het gebruik van opsporingsmethoden tot op het politieke niveau een gegeven. De zittende minister heeft tweemaal ingegrepen bij de concrete toepassing van opsporingsmethoden. Zij heeft in juni 1995 haar standpunt over gecontroleerde aflevering aan de procureurs-generaal kenbaar gemaakt. In de pers werd dit opgevat als een absoluut verbod voor de toepassing van deze methode, maar volgens de minister wilde zij slechts bewerkstelligen dat de nodige terughoudendheid werd betracht. In tenminste drie concrete strafzaken die werden uitgevoerd door de kernteams heeft dit ertoe geleid dat het onderzoek is stopgezet. In n van deze gevallen was door de Centrale toetsingscommissie goedkeuring verleend voor de inzet van de opsporingsmethode, namelijk het doorlaten van duizenden kilo's softdrugs.

De heer Rouvoet:
Zijn er gevallen geweest waarvan u hebt gezegd: dit moet de minister weten?
De heer Wooldrik:
Dat gebeurt niet zo vaak. Het gebeurt natuurlijk in de algemene kaders. Moet er getuigebescherming komen? Er zijn concrete onderzoeken geweest waarbij dat gevraagd is. Er zijn verzoeken om tipgeld. Dat zijn typisch incidentele zaken waarin een routine is opgebouwd. Verder zijn er een paar concrete zaken die aan de minister zijnvoorgelegd. Er is een bijzondere infiltratie-actie geweest op verzoek van Canada.
De voorzitter:
Wat heeft u als directeur Politie aan de minister voorgelegd? Van welke methoden vond u dat de minister ze moest weten?
De heer Wooldrik:
Er zijn twee of drie van dat soort incidenten geweest. Ik noemde de Canadese zaak en er was nog iets dat de Amerikanen graag met Nederland samen wilden doen. Verder is er nog een hele serie zaken die op ambtelijk niveau zijn afgedaan. (...)
De voorzitter:
In de periode die u kent heeft u de minister verder dus nooit iets voorgelegd?
De heer Wooldrik:
Niet op dit terrein. Niet dat ik mij kan herinneren. Wel algemene kaders, wel algemeen beleid, wetgeving, getuigebescherming. Het departement wenst niet in individuele zaken zelf de verantwoordelijkheid van het begin tot het eind te nemen. Dat kan helemaal niet. (...)

De voorzitter:
En daarvr is nooit over specifieke infiltratieprojecten of methoden gesproken?
De heer Wooldrik:
De activiteiten waar ik mij op dat moment mee bezig mocht houden, betroffen de afloop van de IRT-affaire en het leiden van het project dat door collega Van de Beek werd gedaan. De algemene opinie was toch: probeer ervoor te zorgen dat de organisatorische randvoorwaarden worden gerealiseerd om die criminaliteit aan te pakken en richt je niet op allerlei specifieke incidenten. Zo nu en dan kwamen ze binnen en die werden besproken, maar het was niet de invalshoek van de directie Politie om steeds achter al die incidenten aan te lopen. Noot
De heer Koers:
De betrokkenheid van de minister in deze zaak had een specifiek karakter, met name voor het laatste stukje van de zaak. Niet zozeer de individuele aankopen - daarmee heb je wel te maken met de tip- en toongeld-regeling, de aankoop-regeling, van het departement - maar met name het laatste stukje van de zaak, waarin het ging om het investeren in een transport drugs vanuit Turkije naar Nederland. Daarbij kwam ter sprake dat de politile infiltranten, in ieder geval een daarvan, naar Turkije moesten. Dan heb je te maken met internationale verhoudingen. Binnen de Centrale toetsingscommissie is op dat moment gezegd, dat dit niet mocht zonder dat de minister van Justitie op de hoogte is. Die moet daar haar goedkeuring aan geven. Dat is vervolgens gebeurd. De hoofdofficier van Zwolle heeft een bespreking gehad met de hoofdofficier van Istanbul. Daar is ook de staatssecretaris van Justitie van Turkije bij betrokken geweest om goedkeuring te hechten aan de komst van een politile infiltrant naar Istanbul, om als het ware daar besprekingen te voeren met een of meer van de Turkse verdachten.
De heer Vos:
Een van de voorwaarden is ook geweest, dat met de Turkse autoriteiten overeenstemming zou worden bereikt - zo begrijp ik - over het infiltratietraject. Moeilijk daarbij was, dat de Nederlandse begeleiding zich ook in Turkije zou voltrekken. Hoe heeft u daar een deal in bereikt?
De heer Koers:
De Zwolse hoofdofficier heeft dat besproken met zijn collega in Istanbul en uitgelegd hoe infiltratietrajecten met politiemensen bij ons praktisch uitgevoerd worden. Daarbij is een van de sterke punten, dat een politie-infiltrant begeleid wordt door twee andere politiemensen, dat hij gebriefd wordt en gedebriefd wordt en dat wordt vastgelegd wat er wordt gezegd. Dat hoort bij elkaar. Dat mag je ook niet in een buitenland uit elkaar laten vallen. Dat heeft alles met de techniek te maken en daarom was het noodzakelijk, dat ook zij mee gingen naar Istanbul. Dat was op zich helemaal geen probleem. Noot
De verantwoordelijkheid van het ministerie voor het hanteren van niet uitdrukkelijk in de wet geregelde opsporingsmethoden heeft bovendien handen en voeten gekregen in de bemoeienis met het werk van de Centrale toetsingscommissie. Die bemoeienis kwam recentelijk n maal neer op het overrulen van een advies van de Centrale toetsingscommissie.

De voorzitter:
De CTC heeft deze werkwijze goedgekeurd. Daarna keurt de minister het af.
De heer Paulissen:
Dat klopt.
De voorzitter:
Is u geworden waarom de minister het afkeurde? Hoorde u dat via de telefoon van Justitie? Hoe is dat gegaan?
De heer Paulissen:
Ik ben er zelf niet bij geweest, maar wij hebben uiteindelijk een briefje van de minister gekregen, een heel kort briefje: op het punt van de gecontroleerde doorvoer kon zij op dit moment geen toestemming geven.
De voorzitter:
Dat moet ongeveer in mei van dit jaar zijn geweest.
De heer Paulissen:
Ja.
De voorzitter:
Heeft u het toen weer op een andere manier opgepakt? Wat is er toen gebeurd?
De heer Paulissen:
Wij hebben toen besloten te stoppen. Wij vonden de gecontroleerde doorvoer echt noodzakelijk voor het bereiken van het grotere doel in de infiltratie. Wij zijn meteen gaan denken of er binnen de consignes van de minister nog mogelijkheden waren om dat doel op een andere manier te bereiken. Toen werden wij helaas geconfronteerd met het feit dat de zaak was uitgelekt in de pers. Toen hebben wij besloten om de zaak abrupt te stoppen. Noot
Mevrouw Sorgdrager:
Ik vind dat ik vanuit de ministerile verantwoordelijkheid die mogelijkheid moet houden. Dat moet de commissie ook weten. En de voorzitter ook.
De voorzitter:
Geldt dat voor alles wat de commissie beslist?
Mevrouw Sorgdrager:
Kijk, ook daar ligt het aan de prudentie van de commissie wanneer iets wel of niet aan de minister moet worden voorgelegd. Ik kan natuurlijk niet ieder beslissing die de commissie moet nemen bewerken, en dat wil ik ook niet. De commissie zal dus zelfstandig beslissingen moeten nemen, binnen de kaders die ik heb gesteld. Wanneer men het gevoel heeft dat iets het kader te buiten gaat of dat er sprake is van een twijfelgeval, dan vind ik dat men het uiteindelijk aan mij moet voorleggen. In principe moet de commissie, natuurlijk binnen de kaders, zelf kunnen werken.
De voorzitter:
Het is aan de commissie om u te informeren of is het aan de secretaris van de commissie?

Mevrouw Sorgdrager:
Nee, het is aan de commissie om mij te informeren. Ik vind dat wij dat ook heel zuiver moeten houden. Het is eigenlijk niet eens aan de commissie, maar aan de voorzitter van het openbaar ministerie. De commissie werkt immers met een mandaat van het college van procureurs-generaal. Het hoort dan via de voorzitter bij mij terecht te komen.
De voorzitter:
U heeft toch die commissie...
Mevrouw Sorgdrager:
Het is een commissie van het openbaar ministerie. Noot De minister van Justitie ziet in dit verband niet de Centrale toetsingscommissie, maar de voorzitter van het College van procureurs-generaal als haar gesprekspartner.
Mevrouw Sorgdrager:
Ik heb ervoor gezorgd dat het college van procureurs-generaal per 1 januari 1995 die commissie heeft ingesteld. Die commissie heeft een eigen taakomschrijving, doet dat namens het college van
procureurs-generaal.

De heer Vos:
Weet de voorzitter van de CTC wat u belangrijk vindt? Weet hij wanneer hij u zaken melden moet?
Mevrouw Sorgdrager:
Dat neem ik aan, dat hij dat weet.
De heer Vos:
Heeft u niet zelf een kader bepaald, waarvan u zegt dat u het moet weten?
Mevrouw Sorgdrager:
Ik heb een kader bepaald. Maar dat gaat dan over de doorleveringskwesties. Daar is een duidelijke brief over. Dat is een kader. Ik praat met de voorzitter van het college. Ik praat niet met de toetsingscommissie, althans niet formeel. Noot
In het oog springt tevens de verantwoordelijkheid van het ministerie voor de tip-, toon- en voorkoopgeld-regeling. In 1994 is in totaal een kleine twee miljoen gulden uitgekeerd. De politiek-ambtelijke top van het ministerie heeft lange tijd geen volledig zicht gehad op het beheer van de tip-, toon- en voorkoopgelden. De dagelijkse verantwoordelijkheid voor de vaak aanzienlijke uitkeringen in het kader van deze regeling, alsook voor sommige uitkeringen die in ander verband aan informanten werden gedaan, lag feitelijk bij een zeer beperkt aantal ambtenaren op het middenniveau.

De heer Wooldrik:
Het is dus een vergoedingsregeling die de minister van Justitie in het leven heeft geroepen. Daartoe bedient hij zich van de directie Politie. Als het routine blijkt te zijn, dan wordt het door de ambtenaar die onder mijn verantwoordelijkheid werkt, uitgevoerd. Er vindt overleg plaats met het veld, met de CID's die de
informanten runnen. De DCRI heeft vanwege de contacten in het veld, er een cordinerende rol in zodat niet alle ins en outs en bijzonderheden steeds rechtstreeks met het departement behoeven te worden besproken. Dat is de trap waarbinnen de discussie plaatsvond. U noemt nu een bedrag van f.95.000 maar dat gebeurt ook hoogst zelden, want het gemiddelde bedrag dat uitbetaald wordt, ligt tussen de f.3000 en de f.4000.

De heer De Graaf:
Wij zijn nogal wat geringe bedragen tegengekomen die worden uitgekeerd, althans afgezet tegenover de f.100.000, maar het komt toch ook zeer frequent voor dat er f.20.000, f.25.000 of f.50.000 wordt uitgekeerd in het kader van de tipgelden.
De heer Wooldrik:
Het komt voor, maar ik geef u aan dat van de 303 zaken die wij nu in 1995 hebben, het gemiddelde bedrag f.5000 was.
De heer De Graaf:
Maar mijn vraag blijft staan, mijnheer Wooldrik, of naar alle zaken onder de f.100.000 waarover tussen veld, DCRI en de heer Zwanenburg overeenstemming is, binnen het ministerie niemand meer kijkt.
De heer Wooldrik:
Jawel, want de heer Zwanenburg heeft nog een chef voordat hij bij mij komt.
De heer De Graaf:
Mijn vraag was dan ook...
De heer Wooldrik:
In de hirarchie van de directie zaten nog meer schakels waarmee overleg plaatsvond voordat het bij mij kwam.
De heer Zwanenburg:
En ik was niet alleen, want ik had nog een collega, Riks, die het ook jarenlang heeft gedaan.
De voorzitter:
Mijnheer Zwanenburg, tekent u de bonnetjes af onder de f.100.000?
De heer Zwanenburg:
Ik teken... Wat bedoelt u met bonnetjes?
De voorzitter:
Het geld gaat de deur uit, zou ik zeggen.
De heer Zwanenburg:
Ik vul geen girokaart in, als u dat bedoelt.
De heer De Graaf:
Maar u schrijft een briefje naar de directeur van het kabinet, dat het bedrag kan worden overgemaakt op die en die rekening.
De heer Zwanenburg:
Ja, maar ik wil de vorige vraag of er afstemming plaatsvond, nog even afmaken. Ik heb dit altijd gedaan met mijn collega Riks. Als het ging om bedragen van enige importantie, was er altijd overleg met elkaar over hoe wij erover dachten.
De heer De Graaf:
Daar twijfel ik ook niet aan, maar het ging over de vraag wie nu precies waarover beslist
binnen het ministerie. Beslist nu uw directe chef, niet zijnde de heer Wooldrik, in al die zaken? Legt u het aan hem voor of ging het rechtstreeks van u naar de heer Vredenbregt (directeur kabinet ministerie van Justitie; gaat over geldzaken, red.)?
De heer Zwanenburg:
Zaken waarin overeenstemming was en die beneden het bedrag lagen dat de heer Wooldrik heeft genoemd, gingen rechtstreeks naar de heer Vredenbregt. Noot

Politiek-ambtelijke communicatie

De directe bemoeienis van het ministerie met de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit en de toepassing van opsporingsmethoden is mede afhankelijk van de onderlinge verhoudingen en communicatie tussen de politieke en ambtelijke top van het ministerie. De ambtelijke top blijkt niet precies op de hoogte te zijn van wat de minister wel of niet weet, beschouwt het voorleggen van een bepaalde kwestie aan de minister als slechts n van de mogelijkheden en niet als een dwingende opdracht, en interpreteert op eigen gezag de mate van politieke belangstelling voor concrete kwesties. Het ontbreekt aan systematiek in de mate en wijze van informatieverstrekking door de ambtelijke top aan de politieke gezagdragers. De informatieverstrekking door de ambtelijke top wordt in sterke mate door eigen interpretaties bepaald.

De voorzitter:
Mijnheer Wooldrik, u bent directeur Politie bij het ministerie van Justitie. Heeft u daarmee zicht op alle opsporingsmethoden en onderzoeken?
De heer Wooldrik:
Je tracht daar zicht op te krijgen. De vraag of het zicht goed is, kan alleen achteraf worden beantwoord. Ik pretendeer niet het volledige zicht te hebben, maar vanuit mijn verantwoordelijkheid meen ik dat alles wat op het departement bekend moet zijn, via mij moet lopen. (...) Vanuit mijn kennis van het departement weet ik natuurlijk niet precies wat de minister wel of niet weet. (...)
De heer Rouvoet:
Had u het gevoel - u zat er vanuit het project natuurlijk toch heel dichtbij - dat u als departement greep had op de ontwikkeling en de opzet van die kernteams?
De heer Van de Beek:
In die zin dat wij heel goed de ontwikkelingen volgden.
De heer Rouvoet:
Hoe kon u dat dan verbeteren? Hoe kon u ingrijpen?
De heer Van de Beek:
Ik greep niet in, ik stelde het aan de orde. Ik legde het voor, bijvoorbeeld aan de procureur-generaal-portefeuillehouder of aan het CBO dat daar dan een beslissing op had te nemen. Een andere mogelijkheid was om het aan de minister voor te leggen. (...)
De heer Rouvoet:
Wanneer informeert u de minister? U hoort een heleboel over concrete opsporingsonderzoeken.
De heer Wooldrik:
Het gaat dan om zaken waarvan de ambtenaren denken dat de politiek er belangstelling voor heeft. Noot
Het tekent de politiek-ambtelijke verhoudingen op het ministerie van Justitie dat de minister op haar eerste werkdag werd geconfronteerd met een majeure go-no go-beslissing met betrekking tot het uitbetalen van twee miljoen gulden aan een informant in de Delta-zaak. Als het hier een beslissing betrof waarbij het leven van de informant in het geding was, had het in de rede gelegen die beslissing reeds aan de demissionaire minister van Justitie voor te leggen. Deze had dan daarover kunnen besluiten, dan wel het expliciete besluit kunnen nemen om de kwestie over te laten aan de nieuwe minister. De ambtelijke top van het ministerie legde de kwestie evenwel niet aan de demissionaire minister voor; de kwestie werd in dossier gehouden totdat de minister op haar eerste werkdag het ministerie binnenkwam.

De voorzitter:
De zaak van de informant die 2 mln. meekreeg. Was dat al gebeurd toen u kwam of niet?
Mevrouw Sorgdrager:
Op de eerste dag dat ik minister was, 's middags, kwam de directeur-generaal die erover ging, met een dossier bij mij, met de vraag hier is het geval, beslis iets. Toen heb ik gekeken wat er aan de hand was. Ik heb eerst gevraagd waarom dit dossier?. Toen bleek mij dat het ging om een informant die in levensgevaar was gekomen door het feit dat rechercheurs via een open telefoonlijn te veel hadden gepraat. Dat was afgeluisterd en dat was gepubliceerd. Daardoor was iemand in gevaar gekomen. Ik heb gekeken hoe groot dat gevaar was. Daar zat een zogenaamde dreigingsanalyse bij.
De voorzitter:
Van de CRI?
Mevrouw Sorgdrager:
Ja. Daarvan bleek dat de dreiging inderdaad reel was. Dus dat moesten wij aannemen. Vervolgens komt de vraag wat je dan doet. Je kunt dan twee dingen doen: ten eerste een getuigenbeschermingsprogramma; ten tweede, het alter-natief, iemand de gelegenheid geven om elders met een andere identiteit een nieuw bestaan op te bouwen. Het eerste, de getuigenbescherming, moest helemaal opgezet worden. Daar was eigenlijk nog helemaal niets voor. Dat kostte tijd.

De voorzitter:
Dat bestaat ook officieel niet.
Mevrouw Sorgdrager:
Nee. Maar goed, je kunt natuurlijk wel een programma maken voor iemand. Dat kostte dus tijd, dat moest uitgedacht worden. Dat kost ook een hoop mannen en vrouwen en geld. Het alternatief was hem een bedrag aan geld te geven waarmee hij zich in veiligheid kon brengen. Voor dat laatste hebben wij gekozen op basis van een opgesteld advies van de accountantsdienst van de CRI en van een advies over de hoogte van het bedrag en de te voeren onderhandelingen van de landsadvocaat. Daar ben ik op afgegaan. Op basis daarvan heb ik uiteindelijk de beslissing genomen. (...)
De heer De Graaf:
U zei dat u op de eerste dag dat u aantrad, dit dossier kreeg. Betekent dit dat uw voorganger dit niet wilde afhandelen?
Mevrouw Sorgdrager:
Dat weet ik niet. Ik weet wel dat er gewacht is totdat ik er was.
De heer De Graaf:
Dat zegt al feitelijk dat uw voorganger dat niet wilde afhandelen.
Mevrouw Sorgdrager:
Ik weet niet of mijn voorganger dat niet wilde. Ik weet alleen dat men gewacht heeft tot ik er was.
De voorzitter:
Heeft u niet gevraagd waarom Aad Kosto dat niet getekend heeft?
Mevrouw Sorgdrager:
Dat heb ik niet gevraagd. Noot

12.2.3 Het ministerie van Justitie en het openbaar ministerie

De minister van Justitie is politiek verantwoordelijk voor het functioneren van het openbaar ministerie. Het OM speelt een belangrijke rol in de zogeheten strafrechtelijke keten. Ook zonder het OM de regiefunctie in de strafrechtelijke keten toe te schrijven, is het duidelijk dat de legitimiteit en effectiviteit van het strafrechtelijk beleid - met inbegrip van de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit - in hoge mate afhankelijk zijn van de kwaliteit van het functioneren van het OM. Naarmate het strafrechtelijk beleid hoger op de politieke agenda staat en de bijdrage van het OM aan het strafrechtelijk beleid zwaarder weegt, komt de politieke verantwoordelijkheid van de minister van Justitie voor het functioneren van het OM pregnanter naar voren. De politieke lading van de rechtshandhaving in het algemeen en de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde in het bijzonder betekent voor de minister van Justitie en het OM dat op elk moment de politieke verantwoordelijkheid in het geding kan zijn: Onder bepaalde omstandigheden kan ieder optreden van het OM voor de meerderheid van de Kamer aanleiding zijn om het vertrouwen in de minister van Justitie op te zeggen, zelfs indien dit in de ogen van anderen volstrekt onredelijk is. Noot De minister van Justitie kan via benoemingen, budgetten en aanwijzingen invloed uitoefenen op het functioneren van het OM. De minister van Justitie kan op grond van artikel 5 Wet op de rechterlijke organisatie de individuele leden van het OM bevelen geven met betrekking tot de uitoefening van hun ambt. Artikel 5 RO vormt daarmee de grondslag voor de bevoegdheid van de minister van Justitie het OM aanwijzingen te geven. In de literatuur wordt aangenomen dat die aanwijzingsbevoegdheid niet onbeperkt is. Met de attributie van verschillende bevoegdheden aan de leden van het OM is er een zekere afstand tussen hen en de minister gecreerd; de centrale functie van het OM in de rechtspleging zou op een zekere afstand van de politieke besluitvorming dienen te worden vervuld. Noot

De heer De Graaf:
U zei zoven: de minister is niet de baas van het OM. Hoe moeten wij de aanwijzingsbevoegdheid in de Wet op de rechterlijke organisatie uitleggen?
De heer Suyver:
Die hoort bij de politieke verantwoordelijkheid. Je kunt geen politieke verantwoordelijk dragen als je niet wat kunt zeggen over het ambtelijk apparaat. Ik zie dat artikel 5 als de keerzijde van de medaille van de politieke verantwoordelijkheid.
De heer De Graaf:
Als er zeggenschap is van de minister op grond van die aanwijzingsbevoegdheid, dan is de minister toch de baas?
De heer Suyver:
In die zin zeker. Noot Over de politieke bemoeienis met individuele strafzaken bestaan verschillende opvattingen. Feit is dat indien een strafzaak gevolgen heeft voor het algemene beleid of indien de ministerile verantwoordelijkheid anderszins in het geding is, directe bemoeienis van de minister van Justitie met een individuele strafzaak plaatsheeft.
De heer Rouvoet:
U hoort natuurlijk een heleboel op het departement. Het is niet zo dat het louter via de lijn van het openbaar ministerie, via de hoofdofficier, naar de PG en eventueel de minister gaat als er echt iets aan de hand is. Maar u zit natuurlijk ook overal bij in de commissies en werkgroepen. Vanuit het ministerie wordt de secretaris van de CTC geleverd. U hoort een heleboel. Is dat de lijn waarlangs incidenten uiteindelijk bij de minister komen? Hoe verhoudt dit zich tot de geponeerde afstandelijkheid ten opzichte van de opsporingspraktijk? Zit u er heel dicht op en wilt u er heel dicht op zitten om te voorkomen dat de minister op

haar politieke verantwoordelijkheid kan worden aangesproken?

De heer Wooldrik:
De minister moet geen opsporingsambtenaar zijn. Zij zal dus niet alle concrete zaken op haar bureau moeten krijgen. Dan wordt het veld als het ware alle persoonlijke verantwoordelijkheid ontnomen om zelf een koers te bepalen. De informatie die je ad hoc of in werkgroepen hoort, is interessant en kan worden doorgemeld, maar dat is niet de formele en officile gang van zaken. Noot
De heer De Graaf:
U bent verantwoordelijk voor hetgeen er gebeurt binnen het OM. Uw voorganger, de heer Hirsch Ballin, had daarover, meen ik, als ik het terug lees, in het kamerdebat van 7 april een wat andere opvatting. Hij was wel verantwoordelijk voor de aanwijzingen die hij geeft, maar niet verantwoordelijk voor wat elke individuele officier doet.
Mevrouw Sorgdrager:
Ik denk dat een minister van Justitie in staatsrechtelijk opzicht verantwoordelijk is voor wat er in een rijksorgaan gebeurt. Vervolgens is het wel de vraag hoe je die verantwoordelijkheid gestalte geeft en de manier waarop je verantwoording aflegt tegenover het parlement. Dat is het verschil. Wanneer u zegt dat er een algemene verantwoordelijkheid is voor ieder orgaan, voor elk departementsonderdeel, wanneer het gaat over algemeen beleid, richtlijnen, etcetera, zeg ik dat de verantwoordelijkheid voor een individuele strafzaak anders gestalte wordt gegeven in de relatie tussen minister en openbaar ministerie. In die relatie speelt immers de individuele bevelsbevoegdheid een rol. Dat is een verschil. Uiteindelijk, staatsrechtelijk gezien, ben je verantwoordelijk voor alles. Noot

Gratieverlening en rechtshulp

Het ministerie van Justitie behandelt de gratieverzoeken en de verzoeken tot strafonderbreking. Het verlenen van gratie is een koninklijk besluit onder de verantwoordelijkheid van de minister van Justitie. Het toestaan van strafonderbreking is een beslissing van de minister.

Bij gratieverlening heeft een informantenrol in de praktijk geen betekenis. Deze geldende beleidslijn is in 1994 nog eens herijkt op instigatie van de Directie staats- en strafrecht. Toen is door de minister beslist dat deze regel gehandhaafd diende te blijven. Bij strafonderbreking kan de informantenrol wel meespelen. Enkele malen (vier vijf maal) per jaar wordt mede op basis van de informantenrol van betrokkene tot strafonderbreking besloten. Dan dienen de contra-indicaties minimaal te zijn. Het advies van het OM is daarbij zwaarwegend.

De Afdeling internationale rechtshulp van het ministerie van Justitie cordineert de verzoeken om rogatoire commissies in strafzaken, de zogenaamde kleine rechtshulp. De feitelijke rol van het ministerie in deze is beperkt. In hoofdstuk 10 Internationale opsporingvan bijlage 5 Methoden wordt uitgebreid ingegaan op internationale rechtshulp.

12.2.4 Het ministerie van Justitie en de politie

In het laatste decennium was de aandacht voornamelijk gericht op organisatie- en machtsvraagstukken, sterkte, financiering en rechtspositie en voor zover het de taakuitoefening betrof, vooral de geweldstoepassing, milieuhandhaving en integrale veiligheidszorg. Voor zover de aandacht zich richtte op de recherche, ging het om managementsvraagstukken (bedrijfsprocessen) en financiering (BOP-pot). Justitie heeft te lang in de overtuiging geleefd dat het feitelijke recherchewerk een aangelegenheid is voor het OM en de rechter en dat er, zolang het niet mis gaat, geen reden is voor het ministerie om zich actief op te hoogte te stellen en normerend op te treden.

De minister van Justitie is samen met de minister van Binnenlandse Zaken verantwoordelijk voor het politiebudget. Op grond van artikel 44 lid 3 Politiewet 1993 kunnen de politieministers bij algemene maatregel van bestuur aanwijzingen geven voor wat betreft de gelden die aan de regionale politiekorpsen ter beschikking worden gesteld en voor wat betreft het beheer als zodanig geldt hetzelfde op grond van de artikelen 45 en 47 PW.

De minister van Justitie kan de korpsbeheerder in bijzondere gevallen, bijvoorbeeld voor de formatie van een multi-regionaal opsporingsteam bij een grootschalige gijzelingsactie, aanwijzingen geven ten aanzien van personeel en middelen ten behoeve van de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde (artikel 53 lid 1), maar in beginsel dient de regering het sturen van de politie over te laten aan de officier van justitie en de burgemeester.

De brief van 12 juli 1995 van de minister van Justitie (mede namens de minister van Binnenlandse Zaken) aan de korpsbeheerders om hen te informeren over het beleid met betrekking tot de normering van en de controle op door de politie te hanteren ingrijpende opsporingsmethoden is een voorbeeld van dergelijke bemoeienis.
Daarnaast heeft de minister van Justitie samen met de minister van Binnenlandse Zaken het laatste woord in geschillen als bedoeld in artikel 32 Politiewet 1993. Het gaat daar om een administratief beroep door de hoofdofficier van justitie of de korpsbeheerder tegen de vaststelling door het regionale college van de organisatie, de formatie, de begroting, de jaarrekening of het beleidsplan voor het regionale politiekorps. Indien de commissaris der Koningin en de procureur-generaal niet tot overeenstemming komen over de beslissing op het beroep, treden de politieministers in hun plaats en moet het aangevochten stuk in overeenstemming met hun besluit worden gebracht.

Het ministerie van Justitie draagt gezags- en beheersverantwoordelijkheid voor het Korps landelijke politiediensten. De minister van Justitie is korpsbeheerder van het KLPD. Belangrijke onderdelen van het Korps landelijke politiediensten zijn in dit verband de Divisie centrale recherche-informatie (CRI) te Zoetermeer en de Divisie ondersteuning, meer in het bijzonder de Dienst technisch operationele ondersteuning (DTOO) te Driebergen. Het LRT wordt een afzonderlijke eenheid binnen het KLPD. In tegenstelling tot de overige onderdelen van het KLPD berust het beheer van het LRT niet bij het ministerie van Justitie alleen, maar bij de beide politieministers, de landelijk hoofdofficier van Justitie en de korpschef KLPD gezamenlijk. Noot

12.2.5 Organisatie ministerie van Justitie

Het ministerie van Justitie is sinds juni 1995 in reorganisatie. Het is daarom zaak eerst de organisatie van het ministerie van Justitie voorafgaand aan de reorganisatie te beschrijven en daarna de organisatie die sinds juni 1995 opgezet wordt.

De organisatie tot juni 1995

In de geschiedenis van de Nederlandse ministeries heeft Justitie lange tijd bekend gestaan als het ministerie zonder directeuren-generaal. Maar begin jaren tachtig werd die traditie doorbroken en voegde het ministerie zich in het standaardpatroon van de directoraten-generaal. Tot juni 1995 kende het ministerie vier directoraten-generaal en een aantal stafafdelingen. Bij de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit was het Directoraat-generaal politie en criminaliteitsbestrijding (DGPC) het meest van belang. Het bestond uit drie directies, te weten de Directie criminaliteitspreventie, de Directie politie en de Directie staats- en strafrecht. Vr de reorganisatie van de politie voerde de Directie politie het beheer over de Rijkspolitie. Het ontwikkelde en ondersteunde tevens het opsporingsbeleid, onder meer via het secretariaat van de Recherche adviescommissie. Na de reorganisatie van de politie is het beheer over de Rijkspolitie weggevallen. Wel kreeg de directie de verantwoordelijkheid voor het projectbureau aanpak georganiseerde criminaliteit. De Directie staats- en strafrecht hield zich bezig met het algemeen strafrechtelijk beleid. Binnen deze directie werd het secretariaat gevoerd van de vergadering van procureurs-generaal. De directie had voorts de administratieve leiding bij het uitgeven van richtlijnen van het OM.

De Vergadering van procureurs-generaal werd voorgezeten door de secretaris-generaal van het ministerie van Justitie. Zij werd doorgaans bijgewoond door n of twee directeuren-generaal. Het Directoraat-generaal voor de rechtspleging voerde het beheer over de arrondissementen.

De organisatie met ingang van juni 1995

Het is de bedoeling dat het ministerie van Justitie tegen het einde van 1995 werkt volgens een nieuwe organisatiemodel. Hoofddoel van de reorganisatie is te komen tot een scheiding tussen beleidstaken en uitvoeringstaken. Dit moet ertoe leiden dat de uitvoeringsorganisaties, onder andere het Directoraat-generaal voor de rechtspleging, zelfstandiger gaan functioneren. De mate van zelfstandigheid en de doorwerking van de ministerile verantwoordelijkheid zijn vooralsnog onderwerp van voortdurende discussie. De reorganisatie voorziet in een bestuursraad en in een kleine beleidsstaf op het ministerie die integrale beleidsplannen voor het ministerie opstelt. Binnen de beleidsstaf zal vooralsnog een sectie rechtshandhaving en politie-aangelegenheden werkzaam zijn. De reorganisatie van het ministerie brengt een grootscheepse verschuiving van posities, taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden met zich mee. De reorganisatie vergt veel aandacht, energie en tijd van de ambtelijke top. Zij breidt de toch al overladen agenda uit met een onderwerp dat persoonlijke belangen rechtstreeks raakt en veel emoties losmaakt. Door de opeenstapeling van hectische beleidskwesties en organisatorische problemen komt de zorgvuldigheid van de departementale besluitvorming, met inbegrip van de politiek-ambtelijke besluitvorming, in het gedrang.

12.2.6 Reorganisatie ministerie en reorganisatie OM


De reorganisatie van het ministerie gaat in belangrijke mate samen met de reorganisatie van het OM en met verschuivingen in de relaties tussen het ministerie en het OM. De verhoudingen tussen het ministerie en het OM wijzigen zich. De Vergadering van procureurs-generaal werd voorgezeten door de secretaris-generaal van het ministerie van Justitie; het huidige College van procureurs-generaal vergadert in zijn afwezigheid. Het overleg tussen het ministerie en het OM heeft sinds januari 1995 plaats in de zogeheten overlegvergadering die door de minister van Justitie wordt voorgezeten. De voorzitter van het College van procureurs-generaal is het aanspreekpunt voor de minister.

Richtlijnen van het OM worden niet langer vanuit het ministerie uitgegeven. Het Directoraat-generaal rechtspleging wordt een Dienst rechtspleging en gaat zelfstandiger functioneren. De beheersverantwoordelijkheid voor de parketten zal overgaan naar de hoofden van arrondissements- en ressortsparketten.

Het ministerie heeft altijd veel dwarsverbanden met het OM gehad. In de vele commissies en werkgroepen die zich met vraagstukken aangaande de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit bezig hielden, voerden ambtenaren van het ministerie meestal het secretariaat. Ook in het kader van de uitvoering van het project Georganiseerde criminaliteit zijn er altijd zeer intensieve contacten geweest. Te wijzen valt bovendien op de detachering van leden van het OM bij het ministerie van Justitie, op de recrutering van ambtenaren van Justitie bij het OM en vice versa en op de alledaagse contacten op verschillende niveaus. De veranderende verhouding tussen het ministerie en het OM brengt met zich mee dat het zwaartepunt in het werk van commissies, werkgroepen en projecten zal verschuiven van het ministerie naar het OM. De projecten van het Plan van aanpak reorganisatie openbaar ministerie van het OM worden door het OM zelf beheerd. Noot In toenemende mate wordt toegewerkt naar zelfbeheer, waarbij het College van procureurs-generaal de budgetten aan de parketten toedeelt. Dit laat de bevoegdheden en bemoeienis van de minister met de benoemingen bij het OM onverlet.

vorige         volgende         inhoudsopgave en zoeken