Het openbaar ministerie (OM) is belast met de strafrechtelijke handhaving der rechtsorde. Daartoe beschikt het OM over het vervolgingsmonopolie en draagt de officier van justitie het gezag over de opsporing. Verder heeft het OM verschillende andere taken, zoals de tenuitvoerlegging van rechterlijke vonnissen en, sinds de inwerktreding van de Politiewet 1993, taken die voortvloeien uit het medebeheer van de politie. In dit hoofdstuk staat de rol van (de leden van) het OM bij de opsporing centraal. Met name in het kader van die taak komt het openbaar ministerie in aanraking met de georganiseerde criminaliteit en worden door het OM opsporingsmethoden ingezet.
Ook bij de vervulling van andere taken kan het OM te maken krijgen met georganiseerde criminaliteit. Zo raakt de bevoegdheid van het OM om bij de burgerlijke rechter een vordering te doen tot het ontbinden van een rechtspersoon (artikel 2: 15 en 16 BW) de fraude met BV's en NV's die worden misbruikt om witwasconstructies te verhullen.
Het beleid van het OM heeft onder meer betrekking op de vervolging en op de opsporing. Voor de vorming van het beleid was de Vergadering van procureurs-generaal verantwoordelijk. Die vergadering werd tot 1995 voorgezeten door de secretaris-generaal van het ministerie van Justitie.
Het OM ressorteert krachtens artikel 5 RO hirarchisch onder de minister van Justitie. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat de minister verantwoordelijk is voor het algemeen beleid, zoals onder meer in richtlijnen wordt neergelegd. De formele verantwoordelijkheid en de mogelijkheid om aanwijzingen (bevelen, artikel 5 RO) te geven met betrekking tot individuele zaken heeft in het recente verleden bij herhaling tot indringende discussie geleid. De aanwijzingsbevoegdheid die is neergelegd in artikel 5 RO kan in dergelijke gevallen op gespannen voet komen te staan met het gegeven dat in veler ogen de vervolgingsbeslissing een zogenoemde magistratelijke beslissing is. Het OM is niet alleen gelieerd aan het bestuur, maar ook geaccrediteerd bij de rechter. Daarmee wordt bedoeld dat de leden van de rechterlijke macht die niet met rechtspraak zijn belast (vergelijk artikel 117 Grondwet) in ongebondenheid dienen af te wegen of het algemeen belang om te vervolgen zwaarder weegt dan het belang van de individuele verdachte en eventuele andere contraire belangen om niet te vervolgen. Bij het voeren van het requisitoir dient de individuele officier van justitie zich te orinteren op hetgeen ter zitting is voorgevallen, hetgeen een voorafgaande bindende aanwijzing van de minister terzake de inhoud van dat requisitoir vrijwel uitsluit. Bovendien zou een al te frequent gebruik in individuele zaken van de aanwijzingsbevoegdheid de controlerende taak van het parlement al te zeer incident-gericht doen worden. Een en ander brengt mee dat de minister van Justitie in de regel bewust distantie bewaart ten aanzien van de individuele zaaksbehandeling van het OM. Het impliceert dat het optreden van het OM beleidsmatig door de minister en per individuele zaak door de rechter wordt gecontroleerd.
De wijze waarop de taken en bevoegdheden in individuele zaken zijn uitgevoerd, heeft om uiteenlopende redenen kritiek opgeroepen, ook vanuit het OM zelf. In 1990 werden in het beleidsplan van het OM Strafrecht met Beleid concrete organisatiedoelstellingen geformuleerd die in 1995 zouden moeten zijn gerealiseerd. Noot De stuurgroep-Versterking OM werd in het leven geroepen om deze ontwikkeling te begeleiden. Desondanks hield de negatieve publiciteit omtrent vormfouten, heenzendingen en onverwachte vrijspraken aan. In 1993 verlangde de Kamer daarop een onafhankelijke beoordeling. Hiertoe werd eind dat jaar de Commissie Openbaar Ministerie (de commissie-Donner) door de minister van Justitie ingesteld. Een half jaar later kwam de commissie met haar aanbevelingen. In het regeerakkoord werd gesteld dat het rapport de leidraad zou vormen voor de reorganisatie van het OM. In het Plan van aanpak reorganisatie OM wordt daaraan concrete uitwerking gegeven. Noot
Van de vragen die in het rapport van de Werkgroep vooronderzoek opsporingsmethoden zijn geformuleerd,
hebben de volgende betrekking op het openbaar ministerie:
8A. Hoe vindt feitelijk de sturing vooraf en de controle achteraf van de politie door het OM (..) over het gebruik
van opsporingsmethoden plaats?
8D. Hoeveel (..) justitiefunctionarissen zijn betrokken bij de strijd tegen de zware, georganiseerde criminaliteit?
10A. In hoeverre vindt informatie-uitwisseling plaats tussen officieren van justitie over het gebruik van
opsporingsmethoden?
10B. Hoe geeft het OM in de praktijk vorm aan zijn rol bij de opsporing?
10D. Hoe geven officieren van justitie (..) vorm aan de sturing en controle van het gebruik van de
opsporingsmethoden? 10E. Welke rol dienen de top van van het OM en de minister van Justitie te spelen bij
de bepaling van de randvoorwaarden voor de inzet van opsporingsmethoden?
De opbouw van dit hoofdstuk is als volgt. In de volgende paragraaf staat de organisatie van het OM centraal. Hier komt ook de reorganisatie van het OM aan bod. In paragraaf 9.3 wordt ingegaan op de besluitvorming inzake de selectie van onderzoeken, de sturing van en controle op de politie, en de inzet van opsporingsmethoden en de verslaglegging daarvan. Paragraaf 9.4 is gewijd aan samenwerking en cordinatie. Aan de orde komen achtereenvolgens de ressortelijke adviescommissies, het LOCO, de Raad van advies voor de CID, het CBO, de Vergadering, later het College van procureurs-generaal en internationale samenwerking. Paragraaf 9.5 gaat over sturing van en controle op de eigen organisatie. Daarbij komen de rol van de minister van Justitie, het bestaan van richtlijnen en de Centrale toetsingscommissie (CTC) bij de inzet van opsporingsmethoden aan de orde. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een opsomming van conclusies.