De officieren van justitie staan in het hirarchische verband van het openbaar ministerie onder het gezag van de hoofdofficier van justitie, die aan het hoofd staat van n van de negentien arrondissementsparketten. Ieder arrondissementsparket valt onder n van de vijf ressortsparketten die alle worden geleid door een procureur-generaal. Samen vormen de vijf procureurs-generaal het College van procureurs-generaal dat als de centrale leiding van het OM fungeert. Daarenboven is de minister van Justitie zoals vermeld bevoegd bevelen te geven aan de individuele leden van het openbaar ministerie.
Arrondissementsparketten
De hoofdofficier van justitie geeft leiding aan het parket. Hij is lid van het regionale college dat het bestuur van het regiopolitiekorps vormt, hij neemt deel aan het driehoeksoverleg met de korpschef en korpsbeheerder en de hoofdofficier van justitie heeft sinds de invoering van de Politiewet 1993 een instemmingsrecht bij belangrijke beheersaangelegenheden van het regiokorps van politie (zie hierover .9.3.2). Binnen een arrondissementsparket zijn onder de officieren van justitie de volgende rangen te onderscheiden: arrondissementsofficier van justitie eerste klas (zogenoemde eerste klassers) arrondissementsofficier van justitie en substituut-officier van justitie (artikel 59c RO). Sinds de reorganisatie van de politie zijn er in die arrondissementen, waarbinnen meer dan n politieregio vallen, voor de andere politieregio's fungerend hoofdofficieren van justitie aangesteld.
Het arrondissementsparket is binnen het OM de werkvloer voor de bestrijding van zware, georganiseerde criminaliteit. Het kader van de aanpak van zware, georganiseerde criminaliteit op arrondissementaal niveau is te vinden in jaarplannen of beleidsplannen. Daarin wordt de voor het OM benodigde organisatorische structuur voor de aanpak van zware, georganiseerde criminaliteit geschetst. Er is geen landelijke regeling die de organisatorische aanpak van de parketten uniformeert.
In de meeste parketten is de zware criminaliteit in een bijzondere unit ondergebracht. In de regel omvat een dergelijke unit tevens een aantal andere specialismen zoals fraude en milieu. Aan de term zware criminaliteit wordt verschillend inhoud gegeven.
Er zijn enkele arrondissementen die uitgaan van het principe dat elke officier van justitie elk type zaak moet
kunnen behandelen en die derhalve de zware criminaliteit niet hebben ondergebracht in een aparte unit.
Binnen de specialistische units werken verschillende officieren: zaaksofficieren (ook wel ZwaCri-officieren),
CID-officieren, kernteam-officieren, milieu- en fraude-officieren. Zij dragen respectievelijk het gezag over het
tactische onderzoek, het onderzoek door de Criminele inlichtingendienst (CID), het kernteam-onderzoek en de
milieu- of fraude-onderzoeken.
In Haarlem en Rotterdam zijn bijvoorbeeld soms twee officieren samen met n onderzoeksproject belast. Door de mogelijkheid van collegiaal overleg zou de (juridische) kwaliteit worden verhoogd. Beiden treden ter terechtzitting op waardoor de vervangbaarheid van de individuele officieren wordt benadrukt. De drie nu reeds fungerende landelijke officieren van justitie oefenen op grond van het aan hen gegeven mandaat van de Vergadering van procureurs-generaal gezag uit.
Een landelijke standaard voor het takenpakket en de organisatorische plaats van de kernteam- en CID-officieren ontbreekt. Zo fungeren de kernteam-officieren doorgaans tevens als CID-officier voor het kernteam, maar niet steeds in hetzelfde institutionele kader. De CID-officier is in sommige gevallen voor deze functie min of meer vrijgesteld, terwijl de CID-officier in andere gevallen tevens hoofd van een unit is of andere taken vervult. De figuur van CID-officier van justitie is betrekkelijk nieuw. In de loop van de jaren tachtig is binnen de arrondissementsparketten een speciale officier van justitie belast met werkzaamheden in het kader van de CID-activiteiten. Hij wordt daartoe in elk arrondissement door de betrokken hoofdofficier aangewezen.
In de toelichting wordt hieromtrent het volgende opgemerkt: Vanwege de specialistische werkzaamheden van de criminele inlichtingendiensten is destijds besloten dat per arrondissement de hoofdofficier van justitie een CID-officier van justitie (...) aanwijst zodat ook op dit terrein van de opsporing de ingevolge artikel 148 van het Wetboek van Strafvordering opgedragen taak deugdelijk kan worden vervuld. Van der Veen gaf de kwaliteitseisen voor de CID-officier van justitie in zijn verhoor weer:
Ressortsparketten
Parket bij de Hoge Raad
Het parket bij de Hoge Raad neemt binnen het OM een bijzondere positie in. De belangrijkste taak van dit parket is de advisering van de Hoge Raad door middel van conclusies in civiele en strafzaken. Een taak bij de opsporing en vervolging heeft het parket bij de Hoge Raad niet.
In een rapport van de Stuurgroep versterking openbaar ministerie uit 1993, Het OM...om, werden enkele krachtige uitspraken gedaan, die de noodzaak van reorganisatie aankondigden: Het OM loopt gevaar. Dat maakt het noodzakelijk om een nieuwe visie op de parketten te ontwikkelen. Ook werd gesteld: Als men de agenda's van de PG-vergadering bekijkt, dan valt het op dat de meeste onderwerpen die daarop staan, niet of slechts zijdelings met de taakuitvoering van de parketten te maken hebben. Noot Uit zorg over voortdurende berichten over tekortkomingen en tekortschietende aanpassingen bij het OM drong de Kamer bij de behandeling van de justitiebegroting 1994 aan op een onafhankelijk onderzoek. Hiertoe werd de Commissie openbaar ministerie onder voorzitterschap van J. P. H. Donner samengesteld. Op 8 juni 1994 verscheen het rapport Het functioneren van het openbaar ministerie binnen de rechtshandhaving. Hierin constateert de commissie dat door de voortschrijdende differentiatie binnen en de toenemende verbreding van de rechtshandhaving en door de relatief gezien steeds schaarsere voor de rechtshandhaving beschikbare middelen het meer en meer noodzakelijk is geworden om te komen tot sturing, afstemming en prioriteitenstelling. Het rapport constateerde onduidelijkheid over de kerntaak van het OM. Het OM functioneerde niet voldoende als een eenheid, het OM werd aangeduid als een non-organisatie en het ontbrak aan landelijke leiding.
De reorganisatie van het OM is langs de lijnen van het rapport-Donner, dat volgens de minister geen
blauwdruk is voor de reorganisatie, ter hand genomen. Noot Per 1 januari 1995 werd A.W.H. Docters van
Leeuwen benoemd tot procureur-generaal bij het gerechtshof te Den Haag en aangewezen als voorzitter van
het College van procureurs-generaal. Dat college staat met ingang van die datum aan het hoofd van het OM.
Het college wijkt in twee opzichten af van de vroegere Vergadering van procureurs-generaal: op het punt van
de besluitvorming, aangezien onder omstandigheden de voorzitter beslist, en in de bevoegdheidsverdeling,
waarbij een portefeuillehouder als zodanig mandaat krijgt van het college. De voorzitter is
eerstverantwoordelijke voor onder meer het beheer (inclusief personeels- en benoemingenbeleid) en het
reorganisatieproces. Deze door de minister van Justitie aangestelde procureur-generaal heeft een beslissende
stem. Noot Bij de besluitvorming wordt naar consensus gestreefd, maar de minister sluit niet uit dat de voorzitter
bij wijze van hoge uitzondering van zijn beslissende stem gebruik maakt. Noot Deze veranderingen moeten nog
een formele basis krijgen. Hiervoor is een wetswijziging nodig. Dat de secretaris-generaal van het ministerie van
Justitie niet meer als voorzitter optreedt, heeft volgens Suyver te maken met het verduidelijken van de
verantwoordelijkheden:
In mei 1995 verscheen het Plan van aanpak reorganisatie openbaar ministerie. Noot Daarin wordt herhaald dat de kerntaak van het OM de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde is. Daarbij wordt het magistratelijke van het OM prominent belicht. Uit de kerntaak vloeit volgens de minister de noodzaak voort van een evenwichtige, rechtsstatelijke bevoegdheidsuitoefening. Bovendien moet het OM zijn strafrechtelijke interventies meer dan voorheen in een zeer gevarieerde omgeving plegen. Beide punten stellen op het punt van samenhang, consistentie en kwaliteit zware eisen aan de prestaties van het OM. Gesteld wordt dat daarvoor noodzakelijk is dat het OM als n organisatie wordt geconstrueerd, die binnen door de minister bepaalde grenzen doelen kan stellen en ook beschikt over de middelen om die doelen te realiseren. Het is noodzakelijk dat die organisatie als een eenheid functioneert. Wel zal bij de organisatie rekening moeten worden gehouden met de eigen aard van het OM.
Met de voorgestelde reorganisatie wordt volgens de minister ook geprobeerd het gezag over de politie te
versterken door het OM meer als eenheid te laten optreden.
Daarvoor is het nodig dat het OM eenduidig optreedt in het gehele land en zich door niemand laat uitspelen,
dat het een organisatie is die kwaliteit levert en daardoor respect verwerft waardoor het gezag als zodanig
niet meer ter discussie staat en de politie zich goed bewust is van haar positie. In dat verband is het ook goed
dat het OM die beheersrol heeft gekregen, want gezag zonder beheer is heel moeilijk tot gelding te brengen.
Het is ook goed als de politie weet dat het OM bijvoorbeeld opsporingsmethoden centraal toetst en dat zij wat
die methoden betreft onder het gezag van dat centrale OM moet werken, aldus de minister van Justitie. Noot
In verband hiermee wordt een aantal maatregelen voorgesteld. In de visie van de minister zal het OM in de
toekomst bestaan uit drie besluitvormingsniveau's, namelijk de minister, het College van procureurs-generaal
en de hoofden van de parketten.
Het hoofd van het parket wordt integraal verantwoordelijk voor de verrichtingen van zijn parket. Zijn zeggenschap over beheersaangelegenheden wordt uitgebreid. De hoofdofficier zal een beslissende stem hebben in tal van beheersaangelegenheden, omdat de afhankelijkheid van het OM van het ministerie op dit vlak het dragen van de eigen verantwoordelijkheid van het OM voor opsporing en vervolging kan hinderen. De bevoegdheden die nu op ressortniveau liggen bij de procureur-generaal verschuiven naar boven, naar dat centrale college. Het College geeft centrale leiding aan het OM. De vergadering van procureurs-generaal is vervangen door dit college. Het ligt in de bedoeling dat het College bestaat uit tenminste drie en ten hoogste vijf leden. De instelling van het college wordt als volgt gemotiveerd:
Volgens het rapport van de Commissie openbaar ministerie stuit deze ontwikkeling (gedoeld wordt op de ontwikkeling in de richting van een raad van commissarissen) echter op de spanning die bestaat tussen de landelijke rol van de procureur-generaal als portefeuillehouder en zijn rol van hoogste functionaris in het ressort (de zogenoemde dubbele loyaliteit). Die spanning belemmert de noodzakelijke eenheid van optreden en de vereiste besluitvaardigheid. Een landelijk College van procureurs-generaal dat de parketten waar nodig direct steunt, zal die spanning wegnemen en de procureurs-generaal in staat stellen zich te concentreren op de landelijke organiserende en regisserende taken. Noot Het College heeft tot taak eenheid in het beleid te scheppen, voorwaarden te scheppen waaronder de parketten optimaal kunnen functioneren (waaronder verdeling van het toegewezen budget over de verschillende parketten) en toezicht te houden op de parketten. Het College van procureurs-generaal zal samen met een ondersteunende staf een landelijk parket-generaal vormen. Het ligt in de bedoeling dat de centrale leiding niet langer ressortelijk wordt georganiseerd. Gedacht wordt aan een functionele indeling. De functionele procureur-generaal zal voor de landelijke beleidsvorming op de leiding van de parketten en op advocaten-generaal en officieren van justitie eerste klasse een beroep doen. De procureur-generaal heeft geen overkoepelende bevoegdheid en verantwoordelijkheid meer voor zijn ressort. Een advocaat-generaal wordt hoofd van het (ressorts)parket: het werk van het ressortsparket is beperkt tot de behandeling van strafzaken in hoger beroep. De ressortsparketten raken hun bestuurlijke taken kwijt. De geschetste veranderingen vergen wetswijziging.
Na de reorganisatie zal de minister in de overlegvergadering met de leiding van het OM de beheers- en beleidsmatige kaders voor het OM vaststellen. Dit zal geschieden in een twee-jarige beleidsmatige plancyclus.
Landelijk bureau OM (LBOM)
In november 1994 verscheen het rapport Structuur van de aanpak van georganiseerde criminaliteit,
uitgebracht ter uitvoering van een deel van het rapport van de commissie-Donner door een werkgroep onder
voorzitterschap van de procureur-generaal-portefeuillehouder georganiseerde criminaliteit. In het rapport wordt
de oprichting van een landelijk rechercheteam en een landelijk parket bepleit.
In maart 1995 verscheen een projectplan landelijk bureau openbaar ministerie. Voorzien is in een geleidelijke
invoering van het Landelijk Bureau OM (LBOM). Het LBOM zal het twintigste arrondissementsparket vormen.
Het wordt belast met de volgende taken: gezagsuitoefening over het landelijk rechercheteam, alsmede de
behandeling van strafzaken als gevolg van de activiteiten van het landelijk rechercheteam tot en met de fase
van rechterlijke afdoening. Voorts moet het landelijk parket de procureur-generaal-portefeuillehouder
ondersteunen bij zijn cordinerende en signalerende rol en zijn verantwoordingsplicht aan het College van
procureurs-generaal. Daarbij gaat het onder meer om het opzetten of verbeteren van de criminaliteitsanalyse,
het voorbereiden van de prioriteitenstelling voor de kernteams en het landelijk rechercheteam, het cordineren
van het criminele inlichtingenwerk en de ontwikkeling van, het centrale toezicht op, de facilitering en de
centrale begeleiding van de inzet van opsporingsmethoden. Dit landelijk parket zal zich vooral bezighouden
met financieel rechercheren en met de afdoening van rechtshulpverzoeken die niet specifiek thuishoren in een
bepaald arrondissement.
De functionele sturing van het Bureau ligt bij het College van procureurs-generaal, en meer in het bijzonder bij de portefeuillehouder georganiseerde criminaliteit. Het Bureau wordt geleid door een hoofdofficier. Deze geeft leiding aan de drie landelijke officieren van justitie, twee zaaksofficieren die in de onderzoeken van het LRT het gezag uitoefenen, de secretaris van de Centrale toetsingcommissie en ondersteunend personeel. Het ligt niet in de bedoeling dat het landelijke bureau OM aanwijzingen zal geven aan de hoofdofficieren van justitie. Binnen het Landelijk Bureau OM in oprichting functioneren reeds drie landelijke officieren van justitie: de landelijk terreur-officier, de landelijk CRI-officier en de landelijk MOT-officier (melding ongebruikelijke transacties). Deze officieren hebben een cordinerende functie en geven zelf slechts leiding aan opsporingsonderzoeken met een specifiek karakter.
De landelijk terreurofficier van justitie die tevens de schakel is tussen het OM en de BVD (zie verder hoofdstuk 8) is belast met de opsporing van delicten die de veiligheid van de Staat betreffen. De kerntaak ligt in de praktijk op het terrein van beleidsoverleg, cordinatie en advisering. De terreurofficier is voorts aangewezen als waarnemend officier in alle arrondissementen voor de opsporing van georganiseerde misdrijven van terroristische aard. Dit wil allerminst zeggen dat elk onderzoek met een terroristisch aspect in de praktijk door deze officier van justitie plaatsvindt. Doorgaans is het de arrondissementsofficier onder wiens verantwoordelijkheid het onderzoek geschiedt.
Reeds in 1985 werd door de Vergadering van procureurs-generaal besloten een CRI-officier van justitie aan te stellen die in het hele land bevoegd was, in aansluiting op de ontwikkeling bij de politie die aan de Centrale recherche informatiedienst (CRI) een landelijke taak had toebedeeld. De CRI had vaak moeite een bevoegde officier van justitie te vinden, bijvoorbeeld in het geval nog niet duidelijk was waar het strafbare feit was gepleegd of zou gaan worden. De CRI-officier is als waarnemend officier belast met de opsporing indien en voor zolang geen bevoegde (lokale) officier kan worden aangewezen. Deze officier van justitie is de centrale autoriteit voor grensoverschrijdende observatie ingevolge het Verdrag van Schengen, de cordinator voor de rechtshulp met de Nederlandse Antillen, Aruba en Suriname, de nationale CID-officier van justitie, de cordinator voor internationale infiltratie en voorts onder meer nog belast met het justitile toezicht op de werkzaamheden van de buitenlandse drugliaison-officers in Nederland.
De belangrijkste taak van de MOT-officier van justitie is het houden van toezicht op de wijze waarop het meldpunt ongebruikelijke transacties gemelde transacties beoordeelt op de noodzaak van verdere opsporings-/vervolgingsactiviteiten. Hij geeft leiding aan het beleidsoverleg tussen het MOT en het meldpunt en cordineert de bevragingen van het MOT-register door opsporingsinstanties, alsmede de informatie-uitwisseling tussen het meldpunt en buitenlandse politile meldpunten.
De leden van het openbaar ministerie worden bij Koninklijk besluit aangesteld (artikel 51 lid 2, 62 lid 2 en 84
RO). Plaatsvervangend officieren van justitie worden door de minister van Justitie benoemd (artikel 59d RO).
De kandidaten dienen de academische titel meester te hebben behaald (artikel 59b RO). Op de leden van het
OM zijn de Ambtenarenwet en het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) integraal van toepassing.
Er zijn twee wegen voor toetreding tot het OM. Toetreding kan geschieden na een specifieke opleiding voor
een functie bij de rechterlijke macht, algemeen aangeduid als de RAIO (rechterlijke ambtenaren in
opleiding)-opleiding. De opleiding vindt hoofdzakelijk plaats in de praktijk. Aan het einde van het derde
opleidingsjaar dient de rechterlijk ambtenaar in opleiding (raio) te kiezen voor de staande dan wel de zittende
magistratuur. Ongeveer 40% van de raio's kiest thans voor de staande magistratuur.
Een andere weg is toetreding tot het OM buiten de RAIO-opleiding om. Vereiste is dat de jurist buiten de
rechterlijke macht minimaal zes jaar maatschappelijke- en praktijkervaring heeft opgedaan. Voorts dient de
kandidaat aan dezelfde vereisten te voldoen als de raio.
Er zijn geen specifieke functie-eisen voor officieren van justitie belast met de bestrijding van georganiseerde criminaliteit (onder wie in dit verband ook de met de criminele inlichtingen belaste officieren van justitie worden bedoeld) geformuleerd. Deze zijn wel in voorbereiding. Ook plaatsvervangend en substituut officieren van justitie worden op dit terrein ingezet, soms zelfs raio's aan het einde van hun stageperiode. De gedachte leeft dat op dit terrein wel enige ervaring vereist is. Stressbestendigheid, beslisvaardigheid, collegiale samenwerking en goede samenwerking met de politie zijn belangrijke factoren bij het vervullen van de functie van officier van justitie belast met de bestrijding van zware criminaliteit. Gezegd wordt dat dit werk slechts voor een beperkte periode verricht kan worden in verband met de zware emotionele belasting. In de praktijk wordt inderdaad doorgaans na enige tijd wel gerouleerd. Een speciale opleiding voor de ZwaCri-officier van justitie bestaat niet. Er zijn wel voor de functie relevante cursussen: de cursus georganiseerde criminaliteit, alsmede Pluk ze- en fraude-cursussen. Het staat de individuele officier van justitie vrij daaraan al dan niet deel te nemen. In de praktijk wordt wel beluisterd dat een dwingender kader wenselijk zou zijn.