Ook voor Nederland geldt dat de geschiedenis van de discussie over de definitie van georganiseerde criminaliteit nog moet worden geschreven. Links en rechts is er wel een aanzet gegeven, maar het verhaal is nog verre van volledig (Beetstra et al., 1994). Zeker wanneer men in een analyse van die geschiedenis een koppeling wil aanbrengen tussen de definitie van georganiseerde criminaliteit en het beleid dat in functie van een definitie is gevoerd, valt er veel voor te zeggen in de onderhavige geschiedenis een cesuur aan te brengen in het najaar van 1990, en meer bepaald in de maand oktober van dat jaar, toen in Den Haag de Dutch American Conference on Organized Crime plaatsvond. Onder invloed van deze conferentie werd weliswaar niet direct de officile definitie van georganiseerde criminaliteit bijgesteld, maar werd wel het beleid ingrijpend aangepast. Terwijl voordien de bestrijding van georganiseerde criminaliteit vanuit een repressief, strafrechtelijk, perspectief was opgebouwd, werd vanaf dat moment erkend dat er ook behoefte was aan preventief - bestuurlijke maatregelen om het probleem te beheersen. De bijdragen van de leden van New York State Organized Crime Task Force aan de genoemde conferentie lieten immers zien dat een eenzijdig repressieve aanpak op den duur niet voldoende effect kan sorteren (Fijnaut en Jacobs, 1991).
Het lijdt geen twijfel dat in de loop van de jaren zeventig het beeld van de zware criminaliteit, zeker in de ogen van politie en justitie, ingrijpend veranderde. De analyse die in het kader van dit onderzoeksproject is gemaakt van de situatie in Amsterdam, laat hierover ook geen misverstand bestaan. Waar de ontvoering van Caransa (1977) en de overvallen van de Denkers, een groep afkomstig uit de Kinkerbuurt in die stad, wezen op een aanzienlijke verharding van de beroepscriminaliteit, daar gaven de ontwikkelingen in de internationale drugshandel, in de organisatie van (il)legale gokspelen en in de vrouwenhandel voedsel aan de gedachte dat ook in Nederland de georganiseerde criminaliteit grotere proporties aan het aannemen was. Het is evenwel de Rotterdamse commissaris van politie Blaauw (1974) geweest die als eerste heeft geprobeerd de confrontatie met dit groeiend probleem onder woorden te brengen. Deze beweerde in 1974 dat georganiseerde misdaad naar Amerikaans model (in de vorm van de cosa nostra, CF) in Nederland niet bestaat, maar dat hierom niet mocht worden ontkend dat er wel professionele criminele organisaties of benden actief waren, met name in de drugshandel, de (vracht)autodiefstallen, de overvallen en afpersingen, en de illegale jeneverstokerijen. Het feit dat deze georganiseerde criminaliteit voorkwam, weet Blaauw aan de onmacht van de politie. En dus lag het voor de hand in welke richting binnenlands naar een oplossing van het probleem moest worden gezocht: uitbouw van de operationele recherche (met inlichtingendiensten, observatieteams, etc.), strakkere landelijke cordinatie van de opsporingsonderzoeken, bijscholing van het recherchepersoneel, en verdergaande inschakeling van de douane en de koninklijke marechaussee. Uit latere analyses van de ontwikkeling van het Nederlandse politie-apparaat, is gebleken dat dit programma ook metterdaad is uitgevoerd (Nuijten-Edelbroek, 1985; Fijnaut, 1985a).
Rondom 1980 bleek - in de discussie over de toepassing van infiltratie als methode om georganiseerde
criminaliteit te bestrijden - dat vooraanstaande recherchechefs als Blaauw hun visie op de aard, omvang en
ontwikkeling van de georganiseerde criminaliteit in Nederland hadden bijgesteld. Nu bracht Blaauw naar voren
(1980) dat ook in Nederland de georganiseerde criminaliteit, en speciaal de handel in verdovende middelen,
aan het opschuiven was in Amerikaanse richting: deze handel is een vorm van georganiseerde criminaliteit
die zo langzamerhand te vergelijken is met de Amerikaanse Mafia-structuur. Waarom hij in de loop der jaren
zijn visie op het probleem had bijgesteld, gaf Blaauw niet met zoveel woorden aan. Maar blijkens het
betrokken artikel was hij gaandeweg steeds meer onder de indruk geraakt van de grote hoeveelheden drugs die
ook via Nederland werden verhandeld, van de steeds meer geraffineerde methoden die belangrijke
buitenlandse en binnenlandse drugshandelaren gebruikten om hun waren op de (Nederlandse) markt te
brengen, en van de importante hoeveelheden geld die in de internationale drugshandel werden verdiend. Zijn
Amsterdamse collega Sietsma (1980) ging in deze discussie niet zover in op het probleem van de
georganiseerde criminaliteit als Blaauw deed, maar uit zijn bewoordingen viel op te maken dat hij diens
mening deelde dat de drugshandel in Nederland voor een deel in handen van misdaadsyndicaten was
gevallen. Voor Blaauw was het hoe dan ook hoog tijd om nu de tegenaanval in te zetten en niet te wachten
totdat de tegenstander al zoveel terreinwinst heeft geboekt dat hij nauwelijks meer terug te dringen is. Dit
hield voor hem opnieuw een heel pakket maatregelen in, varirend van de aanscherping van de Opiumwet en
de financile aanpak van drugshandelaren tot de strakkere regionale aansturing van de opsporingsonderzoeken
en opbouw van een landelijk gegevensbestand omtrent de drugshandel. Zoals deze opsomming laat zien,
beantwoorden de maatregelen in kwestie helemaal aan zijn gewijzigde visie op wat in Nederland de
georganiseerde criminaliteit is. Deze bestaat niet langer uit een samenstel van min of meer professionele
bendes die illegale activiteiten ontplooien, maar wordt gevormd door misdaadsyndicaten die het hebben
hebben gemunt op illegale beheersing van delen van de samenleving.
Men kan niet zeggen dat deze politile visie op de evolutie van de georganiseerde criminaliteit in Nederland en op het beleid dat ter bestrijding ervan zou moeten worden gevoerd, veel weerklank kreeg. Sterker: noch in de media, noch in de wetenschap werd zij opgepakt. De maatschappelijke discussie bleef als het ware steken op het punt van de infiltratie, zijnde ook op dat moment de meest omstreden methode om tegen de internationale drugshandel in het geweer te komen. Ook van de kant van de criminologie kwam er zo direct helemaal geen respons. Georganiseerde criminaliteit bleef voor veel criminologen toen nog vooral een buitenlands fenomeen, ondanks de signalen dat zij ook in eigen land verder tot ontwikkeling zou kunnen komen (o.a. Fijnaut, 1984, 1985b). Alleen het WODC-onderzoek naar diverse vormen van sociale fraude, bijvoorbeeld in de sfeer van de bouwnijverheid, raakte aan de problemen die door Blaauw waren opgeworpen (Berghuis en Paulides, 1983; Berghuis, Van Duyne en Essers, 1985). In dit onderzoek werd immers ook gesignaleerd dat een aantal traditionele beroepsmisdadigers landelijke netwerken in de financieel-economische sfeer aan het formeren was die soms wel iets weg hadden van misdaadsyndicaten.
In het beleidsplan Samenleving en criminaliteit dat de toenmalige minister van Justitie, F. Korthals Altes, in 1985 presenteerde, werd niet alleen gewezen op de problematiek van de sterk stijgende kleine criminaliteit maar werd ook onomwonden gesteld dat Nederland lang goeddeels gevrijwaard was gebleven van het probleem van de georganiseerde criminaliteit, maar dat nu ook in eigen land een grootschalige en in de samenleving gewortelde onderwereld dreigde te ontstaan. Deze criminaliteit viel niet helemaal te scheiden van andere vormen van zware criminaliteit, zoals grote bankfraudes en ernstige milieudelicten, maar hiervan te onderscheiden was zij wel: de handel in verdovende middelen vervulde een spilfunctie binnen de georganiseerde criminaliteit, maar ook het illegale gokken, de prostitutie, de wapenhandel, de koppelbazerij en de BV-fraude speelden een belangrijke rol. In dit plan werden dus - zonder theoretische omwegen - de georganiseerde criminaliteit waarover Blaauw en Sietsma spraken, en de fraude waarnaar Berghuis c.s. onderzoek hadden gedaan, op n noemer gebracht. Hoe al deze criminaliteit precies moest worden gedefinieerd, werd buiten evenwel beschouwing gelaten. Abrupt werd in het plan gesteld dat de bestrijding van deze (vormen van) georganiseerde criminaliteit - anders dan in het geval van de zogenaamde kleine criminaliteit - exclusief een taak van politie en justitie is. En dus werd - helemaal in de geest van Blaauw's ideen - een vrij omvangrijk arsenaal aan op repressie afgestemde middelen voorgesteld om het grote gevaar te keren (Fijnaut, 1988; Korthals Altes, 1989).
Het was - merkwaardig genoeg - de toepassing van de misdaadanalyse die keer op keer aantoonde hoe wankel
de theoretische en empirische basis van het gevoerde beleid was. Binnen de werkgroep-Gonsalves, die in 1987
werd gevormd om te bepalen langs welke weg en onder wiens verantwoordelijkheid de organisatie van politie
en justitie zou worden aangepast met het oog op een meer effectieve bestrijding van de georganiseerde
criminaliteit, was men het erover eens geworden dat deze criminaliteit de volgende kenmerken vertoont:
omvangrijke fraude- en milieuzaken, omvangrijke invoer en handel in narcotica, georganiseerde overvallen);
- intrinsiek ernstige vormen van criminaliteit met een wettelijke navenante strafbedreiging (voorbeelden:
meerdere plaatsen gepleegd;
- samenhang tussen de gepleegde feiten, al dan niet op verschillende strafrechtelijke terreinen liggend en op
kenmerken.
- de daders of dadergroepen gaan veelal planmatig te werk; de organisatiestructuur vertoont vaak hirarchische
In de praktijk bleek deze omschrijving echter moeilijk te hanteren en was de begripsverwarring groot. Volgens
de projectgroep misdaadanalyse die in januari 1988 werd opgericht - met vertegenwoordigers van de
korpsen Amsterdam, Utrecht, Den Haag en Rotterdam, het korps rijkspolitie en de CRI - om een landelijk,
kwantitatief overzicht te geven van criminele groeperingen, was het noodzakelijk om een onderscheid te maken
tussen groepscriminaliteit en georganiseerde criminaliteit (Slort, 1988). Ideaaltypisch gesproken ging het bij
groepscriminaliteit om een groep criminelen die zich over een bepaalde periode beroepsmatig en
professioneel bezighoudt met het plegen van een bepaald delict. Zulk een groep kent wel een taakverdeling
maar niet noodzakelijkerwijze een hirarchische structuur, zij heeft geen intern sanctiesysteem en haar
voortbestaan is afhankelijk van een of meer kernleden. Haar doel is geldelijk gewin en zij kan dit behalen
zonder met andere groepen te moeten concurreren, laat staan een economische monopoliepositie te moeten
nastreven. Een dergelijke groep wordt verder gekenmerkt door de volgende punten: zij pleegt in beginsel maar
n delictsoort, de gelden die dit oplevert worden door haar slechts aangewend voor de financiering van een
royale levensstijl en van nieuwe gelijksoortige delicten, en zij poogt haar misdaden zo professioneel mogelijk
uit te voeren. Wat de levensduur van zulk een groep betreft: zij opereert op middellange (ongeveer n jaar) of
lange termijn. In het geval van georganiseerde criminaliteit doelde de werkgroep op een criminele groepering
die meerdere delicten pleegt, hirarchisch is opgebouwd, een intern sanctiesysteem kent en blijft voortbestaan,
ook als er n of meer kernleden wegvallen. Het doel van een groepering als deze is niet slechts geldelijk
gewin, maar economische macht, en uiteindelijk een monopoliepositie in een bepaalde markt, waarbij strijd
met concurrerende groeperingen kan worden geleverd ofwel (stilzwijgende) afspraken met hen kunnen worden
gemaakt. De middelen waarvan een dergelijke groepering zich bedient, zijn intimidatie en geweld (naar
binnen en naar buiten) en corruptie, maar daarnaast ook infiltratie in het bedrijfsleven om dekmantels voor de
eigen illegale activiteiten te kunnen maken, en het verwerven van invloed op politici om hun besluitvorming te
kunnen benvloeden. Tenslotte is een criminele groepering in de sfeer van de georganiseerde criminaliteit
altijd op lange termijn - een groot aantal jaren - actief.
Deze definities zijn ook metterdaad gehanteerd bij de opmaak van de eerste landelijke analyse van georganiseerde criminaliteit en interregionale groepscriminaliteit, met dien verstande dat nu opeens groepscriminaliteit en georganiseerde criminaliteit niet meer als twee tegengestelde vormen van zware criminaliteit werden beschouwd, maar als twee vormen van zware criminaliteit die in elkaar's verlengde liggen (Georganiseerde criminaliteit etc., 1988). Immers, midden in deze analyse werd bepaald dat aan een groep het label van georganiseerde criminaliteit kan worden gehangen wanneer zij aan vijf criteria voldoet (hierarchische struktuur, toepassing van sancties, investering van crimineel vermogen in legale activiteiten, intimidatie of corruptie van overheidsfunctionarissen of medewerkers van legale bedrijven, en het begaan van meerdere delicten), en vervolgens werd voor alle in kaart gebrachte groepen/groeperingen (uiteindelijk 189) vastgesteld in welke mate zij aan deze criteria beantwoordden. Uit deze operatie bleek dat er 3 groeperingen aan alle 5 criteria voldeden, 17 aan 4, 18 aan 3, 54 aan 2, 61 aan 1, en 36 aan 0. Maar wat betekende dit nu? Dat er naast de 3 volwaardige georganiseerde-misdaad-groepen 17, 18, 54 respectievelijk 61 groepen waren die, een beetje of een beetje veel, ook tot de georganiseerde criminaliteit moesten worden gerekend, of (juist) niet? In het desbetreffende rapport wordt deze vraag niet beantwoord. En zodoende werd de begripsverwarring die de projectgroep nu juist had willen tegengaan door groepscriminaliteit duidelijk te onderscheiden van georganiseerde criminaliteit, in stand gehouden door haar eigen verwarringstichtende analyse van de verzamelde gegevens.
In de tijd dat aan de hiervoorgenoemde analyse werd gewerkt, startte ook het WODC een empirisch onderzoek
naar georganiseerde criminaliteit in Nederland. De resultaten van dit onderzoek verschenen in 1990 onder de
titel Misdaadondernemingen; ondernemende misdadigers in Nederland (Van Duyne, Kouwenberg en Romeijn,
1990). Deze studie handelt over 19 verdovende-middelen-zaken en 21 gevallen van bedrijfsmatige misdaad.
Zoals dit onderscheid al aangeeft wordt in dit onderzoek kennelijk met een heel ander begrip van
georganiseerde criminaliteit gewerkt dan in de landelijke politie-analyse. Welk begrip dit is, wordt in het
betrokken rapport niet direct en expliciet naar voren gebracht. In het begin van hun rapport geven de
onderzoekers immers aan dat zij geen definitie wensen te geven van wat georganiseerde misdaad is, maar dat
zij zich enkel hebben willen afvragen: Hoe gaan ondernemende misdadigers door middel van
misdaadondernemingen op de voor hen winstgevende markten te werk?. Uit het vervolg van het verhaal kan
echter duidelijk worden opgemaakt dat de onderzoekers impliciet wel degelijk een definitie van georganiseerde
misdaad hanteren, namelijk de wat tautologische definitie dat deze misdaad de misdaad is zoals die wordt
georganiseerd door de ondernemers/ondernemingen die zij hebben onderzocht. Hoe deze misdaad er concreet
uitziet of in welke opzichten zij zich onderscheidt van andere vormen van misdaad, weigeren de onderzoekers
ook in abstracto aan te geven: Wij zullen deze term evenwel als een open soortnaam hanteren, zonder dat er
verder verwezen wordt naar een verschijnsel met een aantal ondubbelzinnig omschreven kenmerken. Deze
open opstelling brengt natuurlijk met zich dat met name in de sector van de bedrijfsmatige misdaad van
alles en nog wat wordt ondergebracht: handel met afvalstoffen, flessentrekkerij, EG-fraude, BTW-fraude,
illegaal gokken, bankovervallen, vervalsingen, etcetera. Zij heeft dus tot gevolg dat de term georganiseerde
misdaad eigenlijk elke betekenis verliest, althans geen enkele specifieke, onderscheidende en dus beperkende
betekenis meer heeft. Alle misdaad die wordt bedreven door misdadige ondernemers, is georganiseerde
misdaad, ongeacht de aard van hun misdaad, ongeacht de aard van hun onderneming. Het enige dat werkelijk
telt, is dat ook de misdaadondernemer met het oog op zijn winsten als een rationele ondernemer te werk
moet gaan, dat wil zeggen dat ook hij vanuit zijn economische nis rekening moet houden met de evolutie
van de criminele markt waarop hij actief is en organisatorisch moet inspelen op deze marktevolutie.
Na het vorenstaande kan het geen verwondering wekken dat op het einde van de jaren tachtig de
begripsverwarring met betrekking tot georganiseerde criminaliteit ten top steeg. Deze criminaliteit kon kennelijk
evengoed betrekking hebben op hirarchisch georganiseerde groeperingen die zich met geweld en corruptie
een weg banen naar duurzame machtsposities in bepaalde economische sectoren als op groepjes gewiekste
flessentrekkers en overvallers die bendegewijze gedurfde acties uitvoeren.
Hiervoor werd reeds meerdere keren aangegeven dat in de jaren zeventig en tachtig Amerika voortdurend een rol heeft gespeeld in de discussie over zowel de definitie als de aard, omvang en ontwikkeling van de georganiseerde criminaliteit, als over (on)wenselijkheden en (on)mogelijkheden bij haar bestrijding. Keer op keer viel het waarnemers echter op dat de vergelijking met Amerika dikwijls nogal mank liep omdat de situatie in dat land te oppervlakkig, te onvolledig of te eenzijdig werd voorgesteld. Vooral om dit probleem te verhelpen werd in 1988-1989 door enkele mensen het initiatief genomen om een aantal leden van de New York State Organized Crime Task Force naar Nederland te halen en hen hier rechtstreeks te laten discussiren met politiemensen, onderzoekers en officieren van justitie. Dit initiatief mondde uit in de Dutch-American Conference on Organized Crime die in oktober 1990 plaatsvond in Den Haag (Fijnaut en Jacobs, 1991). De toenmalige directeur van de Task Force, Goldstock, onderstreepte dat traditioneel de cosa nostra als de harde kern van de georganiseerde criminaliteit wordt beschouwd. Om de functie van de syndicaten van deze criminele groepering te typeren vergeleek hij ze met regeringen: providing services, allocating resources and territories, and settling disputes, zowel in de sfeer van de levering van illegale goederen en diensten, als in die van de illegale activiteiten binnen legale economische branches. Andere medewerkers van de Task Force (Mass, Jacobs) lieten vooral zien wat men zich bij dit laatste moet voorstellen. Aan de hand van analyses van de rol die cosa nostra-families spelen in onder meer de bouwnijverheid en de textielnijverheid, toonden zij aan dat deze syndicaten die functie maar kunnen vervullen omdat zij in zulke nijverheden machtsposities hebben opgebouwd en bereid zijn deze posities met (dreiging met) geweld te verdedigen. Wel voegde Goldstock aan hun uiteenzettingen toe dat er nu syndicaten opdoemen die nog lang niet de positie van de cosa nostra-families hebben bereikt, bijvoorbeeld Chinese tongs, drugs-gangs binnen zwarte minderheidsgroepen, motorbendes en Russische criminele groepen. Impliciet en expliciet gaf hij dus met deze opsomming aan dat ook in de Verenigde Staten de georganiseerde criminaliteit geen monolitisch maar een zr heterogeen verschijnsel is.
De wijze waarop van Nederlandse zijde de georganiseerde criminaliteit in eigen land werd geportretteerd, sloot in zekere zin op deze laatste vaststelling aan. Uit de voordrachten van Van Baarle, Bovenkerk en Van Duyne kon immers worden afgeleid dat volgens hen ook hier deze criminaliteit zeer uiteenlopende gedaanten aanneemt - gaande van hirarchisch gestructureerde criminele groeperingen (Van Baarle), via de penose van Amsterdam (Bovenkerk), tot allerhande oplichters en smokkelaars (Van Duyne). Onbedoeld reproduceerden zij dus met z'n allen de uiterst verwarrende discussie zoals die zich tot dan toe in Nederland over (de definitie van) georganiseerde criminaliteit had ontwikkeld. Maar hoe verschillend deze auteurs de Nederlandse situatie ook typeerden, zij waren het erover eens dat die op wezenlijke punten nog steeds afweek van die in de Verenigde Staten, althans wat de harde kern van de georganiseerde criminaliteit, de cosa nostra, betreft. Geen van hen onderkende hier groeperingen die er in organisatorisch opzicht uitzien als de beruchte families, laat staan dat een van hen de gedachte verdedigde dat criminele groepen hier machtsposities in nijverheden hebben opgebouwd die ook maar in de verte doen denken aan die van de Italiaanse syndicaten in New York. Wel onderstreepte deze en gene dat het niet altijd eenvoudig is om grenzen te trekken tussen illegale activiteiten van criminele groepen en hun legale bedrijvigheid, en dat sommige van deze groepen er wel in slagen zich over langere tijd te handhaven in een bepaalde economische branche.
Niettemin spraken de Amerikaanse ervaringen met de bestrijding van georganiseerde criminaliteit de
deelnemers aan deze conferentie zr aan. Aan de ene kant de ervaring dat de Italiaanse georganiseerde
criminaliteit in de Verenigde Staten haar sterkte niet in de laatste plaats te danken heeft aan de traditionele
zwakte van het repressieve optreden ertegen (Jacobs), en dat, toen er eenmaal - in de jaren tachtig - wel fors
werd opgetreden met de hulp van nieuwe middelen als direct afluisteren en getuigenbescherming, succes niet
uitbleef: de organisatie van een belangrijk aantal families werd grondig gedestabiliseerd (zie ook Jacobs,
1994). Aan de andere kant de ervaring dat via een strafrechtelijke aanpak wel heel wat kan worden bereikt,
maar dat een blijvend succes slechts kan worden verzekerd wanneer deze aanpak wordt gecompleteerd met
een samenstel van preventief-bestuurlijke maatregelen. Het voorbeeld aan de hand waarvan deze nieuwe visie
op de bestrijding van georganiseerde criminaliteit door Thacher II werd uitgedragen, is het voorbeeld van de
inspectie die in 1989-1990 in New York werd opgericht om in elk geval de scholenbouw uit de greep van de
cosa nostra te halen.
Mede onder invloed van de resultaten van deze conferentie besloten de korpschefs van gemeentepolitie te Amsterdam, Den Haag en Rotterdam en het hoofd CRI in het begin van 1991 om zich nader te beraden op de aanpak van de zware/georganiseerde criminaliteit in het randstedelijk gebied van Nederland. Dit beraad mondde in maart 1991 uit in de zogenoemde Randstad-notitie. Uitgangspunt in deze notitie is dat er nog steeds belangrijke verschillen bestaan tussen de georganiseerde criminaliteit in de Verenigde Staten en die in Nederland, maar dat er niettemin van mag worden uitgegaan dat ook in Nederland een deel van de georganiseerde misdaad zich zal ontwikkelen in de richting van criminele organisaties zoals die in de Verenigde Staten en in Itali al langer zijn ingeburgerd. Waakzaamheid is dus geboden, temeer omdat door gebrek aan inzicht in de situatie de neiging bestaat om het probleem van deze misdaad enerzijds te marginaliseren en anderzijds als een overschatting van politie en justitie af te doen. Een van de eerste dingen die zou moeten gebeuren, is dan ook de vergroting van het inzicht in de evolutie van deze misdaad door middel van intensieve strafrechtelijke onderzoeken en wetenschappelijke studies. Maar tezelfdertijd is het nodig om de visie op georganiseerde criminaliteit en haar bestrijding bij te stellen. Ten eerste kan deze criminaliteit niet los worden gezien van de zogenoemde veel-voorkomende criminaliteit (de drugs related crime hangt rechtstreeks samen met de werking van grote criminele organisaties). Dit betekent dat de politile bestrijding van georganiseerde criminaliteit niet alleen een zaak is van de recherche (hoe nodig haar revitalisering ook is) maar ook moet worden ingebed in de basis-politiezorg. Ten tweede is het niet wenselijk dat politie en justitie de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit monopoliseren. Ook het bestuur moet hierbij een belangrijke rol gaan spelen door het treffen van structurele preventieve maatregelen. Met andere woorden: de bestrijding moet integraal en gentegreerd gebeuren. Ten derde werd aangegeven dat om allerhande redenen de betrokkenheid van het openbaar ministerie bij belangrijke strafrechtelijke onderzoeken zou moeten worden vergroot, vooral ook in de orinterings-/aanvangsfase van zulke onderzoeken. De ideen waarop dit initiatief berustte, werden in belangrijke mate overgenomen in het landelijk beleid ten aanzien van georganiseerde criminaliteit zoals dit in 1992 onder druk van de Tweede Kamer werd geformuleerd.
Het kabinet Lubbers-Kok dat in 1989 aantrad, maakte aanvankelijk van de bestrijding van de georganiseerde
criminaliteit gn groot punt. Het beste bewijs hiervan vormt het beleidsplan Recht in beweging waarin dit
onderwerp slechts marginaal aan de orde wordt gesteld (Recht etc., 1990). Er wordt geconstateerd dat mede
dankzij bijzondere financieringsregelingen bovenlokale rechercheteams van de grond zijn gebracht en dat, om
de opsporing van groepscriminaliteit meer armslag te bieden, wetsvoorstellen zullen worden ingediend
betreffende het gebruik van moderne afluisterapparatuur, de strafbaarstelling van voorbereidingshandelingen
en de ontneming van crimineel opgebouwde vermogens. In het parallelle beleidsplan van het openbaar
ministerie, Strafrecht met beleid (1990), wordt wel wat dieper op het probleem ingegaan. Uitgaande van de
gedachte dat criminele organisaties dankzij hun illegaal verworven vermogen binnen een of meer sectoren van
onze maatschappij een blijvende machtspositie kunnen veroveren en haar zodoende ernstig kunnen
ontwrichten, wordt geponeerd dat de rechtsstaat voor de opgave staat deze bedreigende ontwikkeling te keren
met alle middelen die de rechtsstaat ten dienste staan, zowel repressieve (volledige benutting van alle
bestaande strafvorderlijke middelen, ruimere mogelijkheden om communicatie te onderscheppen, meer
opsporingscapaciteit en meer gekwalificeerde recherche) als preventieve (wetgeving tegen fraude).
De Tweede Kamer vond het regeringsbeleid echter niet voldoende en drong er bij de behandeling van de
begroting van het ministerie van Justitie voor 1992 via een motie op aan met een beleidsplan inzake de
aanpak van de georganiseerde criminaliteit te komen. Ter uitvoering van deze motie publiceerden de ministers
van Justitie en Binnenlandse Zaken in september 1992 de nota De georganiseerde criminaliteit in Nederland;
Dreigingsbeeld en plan van aanpak. Zij slaan in dit plan een geheel andere toon aan dan in Recht in
beweging. De grondtoon is nu dat er van de hedendaagse criminele organisaties een dreiging uitgaat voor de
Nederlandse samenleving die vanwege de vergaande economische en morele implicaties zeer ernstig (moet)
worden genomen. Weliswaar voldoen nog slechts enkele organisaties aan alle criteria - verschillende vormen
van criminaliteit, hirarchische verhoudingen, interne sancties, witwassen van crimineel geld, samenwerking
met financile en juridische deskundigen enerzijds en legale bedrijven, waaronder banken, anderzijds,
corruptieve contacten met overheidsfunctionarissen - die gelden voor de bepaling van georganiseerde
criminaliteit, maar er zijn duidelijke aanwijzingen dat organisaties die grosso modo tot dit type behoren ook in
Nederland geen uitzonderlijk verschijnsel meer zijn. Deze organisaties zijn zowel actief in de drugshandel, de
prostitutie, het gokken, en de wapenhandel als in de sfeer van de fraude, bijvoorbeeld olie- en milieu-fraude.
Maar hier blijft het niet bij. Afgezien van de materile en financile schade die deze organisaties aanrichten,
bestaat het gevaar dat zij zich geleidelijk innestelen in de legale bovenwereld, met alle corrumperende
invloeden op de Nederlandse samenleving vandien. Hierbij gaat het niet alleen om de corruptie van
ambtenaren en de erosie van de ethiek in de kring van de vrije beroepen, maar juist ook om de herinvestering
van criminele vermogens in op zichzelf legale sectoren als de bouw, de horeca, de autobranche en de
vuilverwerkingsindustrie, waardoor er een bedreigende symbiose kan ontstaan tussen de wettige bovenwereld
en misdaadondernemers (...) die tot marktontwrichting kan leiden.
De herkomst van dit beeld van de georganiseerde criminaliteit valt vrij gemakkelijk te traceren. In de kern gaat het nog steeds terug op het beeld dat reeds in Samenleving en criminaliteit oppervlakkig werd geschetst en dat later in 1990 door Van Duyne et al. met een open definitie van georganiseerde criminaliteit aan de hand van een aantal voorbeelden werd geconcretiseerd. Binnen deze ruime definitie zit echter als het ware een enge definitie van het probleem van de georganiseerde criminaliteit opgesloten. Eng geformuleerd wordt immers gezegd dat dit probleem uit twee basiscomponenten bestaat: enerzijds de criminele organisaties die voldoen aan de criteria die in 1988 door de projectgroep misdaadanalyse werden geformuleerd om te kunnen spreken van georganiseerde criminaliteit, en anderzijds de machtsposities die zulke organisaties volgens de Organized Crime Task Force van New York kunnen opbouwen in legale sectoren van de economie. En in dergelijke organisaties schuilt - volgens de nota - de grootste dreiging voor onze samenleving. De invloed van de Dutch-American Conference on Organized Crime deed zich evenwel ook gevoelen in de aanpak die werd voorgesteld om de georganiseerde criminaliteit te bestrijden. Immers, onomwonden wordt gesteld dat met strafrechtelijke interventies alln deze criminaliteit niet kan worden teruggedrongen en dat er, net als in de Verenigde Staten - zie het voorbeeld van de bouwnijverheid in New York -, zal moeten worden gekozen voor een gentegreerde bestuurlijke en strafrechtelijke aanpak van bepaalde vormen van georganiseerde criminaliteit. Het zou in dit kader te ver voeren om hier alle maatregelen en voornemens op te sommen die in het beleidsplan aan de orde komen. Een belangrijk deel hiervan slaat op de preventieve bestrijding van georganiseerde criminaliteit: doorlichting van het overheidsbeleid op de (onbedoelde) creatie van gelegenheidsstructuren, analyse van de kwetsbare sectoren van het bedrijfsleven, vergroting van de weerbaarheid van het openbaar bestuur en verhoging van zijn inzet bij het weren van criminele organisaties uit bepaalde diensten- en goederensectoren door middel van de niet-verlening van vergunningen, samenwerking met het bedrijfsleven en de vrije beroepen bij het bepalen van de grenzen voor contacten met criminele organisaties, etcetera. De voorstellen die op het vlak van de strafrechtelijke bestrijding worden gedaan, klinken bekender in de oren: intensivering van het overleg tussen het openbaar ministerie en politie, vorming van bovenlokale rechercheteams, versterking van de informatie-uitwisseling tussen de reguliere en bijzondere politiediensten, vergroting van de deskundigheid bij openbaar ministerie en rechter-commissariaat, uitbreiding internationale samenwerking, enzovoort. In mei 1993 werd er een aparte projectgroep geformeerd die de uitvoering van dit kolossale programma moest bewaken, zoniet zelf ter hand moest nemen (Cordinatiestructuur etc., 1993).
Tot een rustige uitvoering van dit beleid, laat staan een grondige evaluatie ervan, is het niet gekomen. In het
bijzonder het uitbreken van de IRT-affaire en alles wat hierop is gevolgd, heeft dit onmogelijk gemaakt. Wat
natuurlijk niet wil zeggen dat als gevolg hiervan het hele project in duigen is gevallen. Er is verder gebouwd
aan de zes nieuwe interregionale rechercheteams, er worden contacten met het bedrijfsleven gelegd en er zijn
initiatieven genomen in de sfeer van de bestuurlijke preventie, bijvoorbeeld in Amsterdam ter bescherming van
de middelen die zijn gemoeid met de aanleg van de Noord-Zuid-metrolijn. Bovendien is er de afgelopen jaren
ook onderzoeksmatig een en ander gebeurd. Er zijn door politie en justitie, verenigd in het Cordinerend
Beleidsoverleg (CBO), nieuwe landelijke analyses vervaardigd. Onderzoekers hebben geprobeerd min of meer
actuele algemene beelden van de situatie te vervaardigen. Voorts zijn op onderdelen allerhande gevalsstudies
verricht die meer in de diepte laten zien wat (de bestrijding van) georganiseerde criminaliteit voorstelt. Voor
een reconstructie van de discussie over de definitie van georganiseerde criminaliteit is het niet nodig hier al de
bedoelde geschriften de revue te laten passeren. Met het oog hierop volstaat het om alleen die publikaties in
ogenschouw te nemen waarin deze discussie expliciet is gevoerd. Voor het overige moet worden verwezen
maar de deelrapporten: veel van de recente literatuur is daarin verwerkt.
Algemeen gesproken kan worden gezegd dat in de voorbije jaren in de onderhavige discussie niet veel
vooruitgang is geboekt, in die zin dat de verschillen in de definitie van georganiseerde criminaliteit kleiner zijn
geworden of zijn verdwenen. Omdat enerzijds meer onderzoekers belangstelling hebben gekregen voor het
onderwerp en anderzijds politie en justitie meer overtuigd raakten van het nut van wetenschappelijke bijstand,
waren er wel voortdurend mensen die pleitten voor een meer uniforme definitie van het verschijnsel, maar
pogingen om op dit punt een zekere consensus te bereiken, moeten als mislukt worden beschouwd. De
meningen zijn steevast verdeeld gebleven (Van den Eshof en Wiebrens, 1993; Van den Eshof en Vegter, 1994;
Hoogenboom, 1994). Hoezeer de opvattingen nog steeds uiteenlopen kan het beste worden gellustreerd aan
de hand van enkele voorbeelden.
In de landelijke politie-analyses die sedert die van 1988 zijn vervaardigd (in 1991, 1993 en 1995) heeft men grosso modo vastgehouden aan het doel, de onderzoeksmethode en dus ook aan de bijbehorende definitie van georganiseerde criminaliteit zoals die in de analyse van 1988 zijn gehanteerd. Dit wil zeggen dat keer op keer is geprobeerd om middels een enqute bij de politiekorpsen de groepen/groeperingen te inventariseren die zich in meer of mindere mate schuldig maken aan georganiseerde criminaliteit. Dat op deze manier het probleem van die criminaliteit wordt verengd tot het aantal, de activiteiten en de organisatiegraad van de groepen/groeperingen in kwestie, realiseerde men zich wel, maar nam men - zogezegd om niet in een nutteloze definitiestrijd terecht te komen - op de koop toe (Van der Heijden, 1993). De enige belangrijke, hier relevante, verandering die deze landelijke inventarisatie in de afgelopen jaren heeft ondergaan, betreft het aantal criteria. Werden voor de analyse van 1988 slechts 5 criteria gehanteerd om de organisatiegraad van groepen (en dus hun rangorde in de georganiseerde criminaliteit) te bepalen, sedert de analyse van 1991 worden er 8 criteria toegepast. Naast de hiervoor al genoemde vijf ook nog: het gebruik van dekmantelfirma's, de (lange) termijn waarop de criminele activiteiten zich uitstrekken en het gebruik van geweld tegen personen uit het criminele milieu.
Tegenover deze benadering van het probleem stelde Bovenkerk (1992) voor om niet uit te gaan van daders en organisaties maar van de illegale functies die moeten worden vervuld om economie en samenleving draaiende te houden. Deze functies zijn tweerlei: 1) de voorziening in de maatschappelijke behoefte aan illegale goederen en diensten, en 2) de voorziening in een voorlopige oplossing van door de politiek niet goed geregelde of verwaarloosde problemen. Voorbeelden van het eerste zijn er traditioneel te kust en te keur: drugs(handel), (exploitatie van) prostitutie, (verboden) gokspelen. Bij het tweede kan worden gedacht aan bescherming tegen afpersing in de horeca en aan koppelbazerij in de tuinbouw of de (illegale) textielnijverheid. Het voordeel van deze benadering is, volgens Bovenkerk, dat zij het beter mogelijk maakt om bijvoorbeeld georganiseerde criminaliteit te onderscheiden van beroepscriminaliteit (die in vergelijking slechts persoonlijke behoeften vervult). Verder biedt zij een meerbelovend oplossingsperspectief dan de puur strafrechtelijke aanpak van individuele misdadigers of groepen daarvan. Georganiseerde criminaliteit kan alleen maar effectief worden bestreden wanneer de achterliggende behoeften hetzij worden teruggedrongen, hetzij op een andere manier worden vervuld.
De beide benaderingen zijn, zoals in hoofdstuk III nog zal worden uiteengezet, eerder complementair dan onderling strijdig. Dit ligt anders bij de tegenstelling die hiervoor al eerder is gesignaleerd, namelijk die tussen de ruime en de enge definitie van georganiseerde criminaliteit. Immers naarmate de reikwijdte van deze definitie ruimer of enger is, wordt het onderzoeksobject groter of kleiner. Wat dit concreet betekent kan worden gedemonstreerd aan de hand van de meer recente geschriften van Van Duyne en Fijnaut. Waar de eerstgenoemde zich in het hiervoor besproken boek Misdaadondernemingen zich niet wilde inlaten met de definitie-discussie, daar laat hij zich in zijn vervolgrapportage Het spook en de dreiging van de georganiseerde misdaad (1995) wel uit over de definitie die door hem wordt gehanteerd. Dit blijkt de definitie te zijn zoals die door de Duitse politie wordt gehanteerd. Waarom deze definitie en geen andere? Lezing van het rapport geeft de reden duidelijk aan: die dekt het best wat de auteur in zijn vorige boek ook al rekende tot georganiseerde misdaad, zowel dus de handel in verboden drugs als allerhande vormen van fraude (nu ook wel als bedrijfsmatige misdaad betiteld) en de gewone criminaliteit van zware jongens. Wat houdt deze definitie dan in? In de vertaling van Van Duyne: Georganiseerde misdaad is het op winst of op macht gerichte stelselmatig plegen van strafbare feiten, die ieder voor zich of tezamen van aanmerkelijke betekenis zijn, wanneer meer dan twee deelnemers gedurende langere tijd of een onbepaalde tijd met verdeling van arbeid samenwerken, door gebruik te maken van:
a. bedrijfsmatige of daarop gelijkende structuren;
b. geweld of andere voor intimidatie geschikte middelen, of benvloeding van de politiek, media, openbaar
bestuur, justitie of bedrijfsleven.
Het zal duidelijk zijn dat deze definitie een zr ruime omschrijving van georganiseerde criminaliteit omvat, z
ruim dat tal van vormen van criminaliteit die noch in West-Europa nch in Noord-Amerika ooit in verband zijn
gebracht met georganiseerde criminaliteit, nu opeens allemaal onder deze noemer worden gebracht. Allicht
wordt de georganiseerde criminaliteit dan opeens een probleem dat in tal van Duitse, vooral journalistieke
publikaties als gigantisch wordt omschreven (Roth en Frey, 1992; Leyendecker, Rickelman en Bnisch, 1992;
Peters, 1994).
In de schets van de aard en omvang van de georganiseerde criminaliteit in de Lage Landen die Fijnaut heeft
toegevoegd aan (de Nederlandse vertaling van) de Duitse bestseller van Roth en Frey: Die Verbrecher-Holding;
Das vereinte Europa im Griff der Mafia (1992), wordt meer dan eens nadrukkelijk afstand genomen van de
Duitse benadering van het probleem (Fijnaut, 1994). Uitgangspunt van deze situatieschets zijn de vormen van
georganiseerde misdaad die in de beleidsnota van 1992, De georganiseerde criminaliteit in Nederland;
Dreigingsbeeld en plan van aanpak, speciaal worden genoemd: drugshandel, vrouwenhandel, illegaal gokken
en illegale textielnijverheid. Bij hun bespreking wordt telkens weer beklemtoond dat het niet opgaat om ze
zonder onderscheid op de grote hoop van de georganiseerde criminaliteit te gooien. Niet alle drugshandel kan
zomaar als georganiseerde criminaliteit worden betiteld. Zo'n etiket past slechts bij bepaalde groepen,
organisaties, families: die duurzaam van aard zijn, strak worden geleid, een uitgekiende taakverdeling kennen,
grof geweld hanteren tegen interne en externe opponenten, allerlei beschermingsmaatregelen nemen tegen
overheidsoptreden, hun inkomsten investeren, in Nederland of elders, in andere, legale ondernemingen,
etcetera. Zo is het ook met de vrouwenhandel: veel gevallen van vrouwenhandel kunnen onmogelijk onder de
georganiseerde criminaliteit worden gerangschikt, maar er zijn bendes die deze handel op zo'n manier
bedrijven dat er zonder meer wl van georganiseerde criminaliteit kan worden gesproken. En wat de illegale
textielnijverheid betreft wordt opgeworpen dat het nog maar de vraag is of hier sprake is van georganiseerde
criminaliteit. In sommige opzichten heeft de illegaliteit die in deze sector bestaat, wel iets van deze
criminaliteit (de aanwezigheid van een zwarte markt, de betrokkenheid van legale ondernemingen, enzovoort)
maar op beslissende punten wijkt zij toch zeer af van wat als het meest typische van georganiseerde
criminaliteit moet worden gezien, namelijk dat de groepen, organisaties, in kwestie bereid zijn om met
corruptie en geweld een machtspositie in die nijverheid te veroveren respectievelijk te verdedigen.
Hierna zal stap voor stap de definitie van georganiseerde criminaliteit worden ontwikkeld die in het
onderhavige onderzoek is gehanteerd. Het enige dat hier - ter afronding - nog kan worden opgemerkt, is dat na
het voorgaande wel duidelijk is waarom de werkgroep-Van Traa en in haar kielzog de Enqutecommissie
zoveel belang hecht(te) aan de kwestie van de definitie van georganiseerde criminaliteit. Omdat deze
criminaliteit inderdaad zo verschillend wordt gedefinieerd, wordt het probleem dat zij vormt, ook heel
verschillend gesteld, en is het dus verre van eenvoudig om te bepalen hoever de overheid moet kunnnen gaan
om dit probleem aan te pakken. En dit temeer omdat er nog nooit op grond van een welbepaalde definitie
systematisch onderzoek naar de aard en omvang van het probleem is gedaan.