Door georganiseerd te werken zijn mensen in staat grote prestaties te leveren. Georganiseerd staat voor doelgerichte samenhandeling en rationele arbeidsdeling. Het is niet overdreven om te stellen dat het huidige peil van welvaart zonder de inbreng van informele en formele organisaties nooit zou zijn bereikt. Het begrip georganiseerde criminaliteit drukt treffend de ongerijmdheid uit dat deze functionele samenwerkingsvorm tegelijkertijd ook bedreigend kan zijn voor de samenleving. De samenleving wordt met haar eigen wapens bestreden.
In deze zin is de betekenis van het begrip georganiseerde criminaliteit helder. Maar het is echter erg
dubbelzinnig wanneer het onderworpen wordt aan een empirische analyse. Want wat betekent georganiseerde
criminaliteit eigenlijk? In de voorgaande paragraaf is reeds naar voren gekomen dat het begrip bijzonder
rekbaar is. Sommigen definiren het begrip zo eng dat alleen de misdadige activiteiten van syndicaten er
onder worden begrepen. Het bekendste voorbeeld hiervan is de definitie van de Amerikaanse Task Force on
Organized Crime (1967) die de georganiseerde criminaliteit beschreef als een hechte hirarchische organisatie
van Italiaanse origine, die in feite een staat in de staat is gaan vormen. Blijkens deze definitie wordt
georganiseerde criminaliteit gelijkgesteld aan de mafia. Anderen hanteren een veel ruimere definitie. Een
voorbeeld hiervan is de eerder genoemde Duitse BKA-definitie, die zeer uiteenlopende criminele groepen en
misdrijven tot de georganiseerde criminaliteit rekent, zoals belastingfraudes door wettige bedrijven,
terroristische acties van politieke bewegingen en de handel in uitheemse diersoorten of drugs. Een dergelijke
definitie die zo veel verscheidenheid aan criminaliteit met zulke uiteenlopende maatschappelijke impact
omspant, is naar onze mening onbruikbaar voor zowel de wetenschappelijke analyse van georganiseerde
criminaliteit als voor de juridische normering van opsporingsmethoden in de strijd tegen deze criminaliteit.
In deze paragraaf wordt hierom een begripsomschrijving van georganiseerde criminaliteit ontwikkeld die aan
de ene kant veel meer criminele groepen omvat dan alleen de mafia, maar aan de andere kant specifiek is en
zodoende een goed onderscheidend vermogen heeft. Het is deze definitie die ten grondslag ligt aan het
onderhavige onderzoek.
Het begrip georganiseerde criminaliteit geeft, wanneer het letterlijk wordt opgevat, een kwalificatie aan de gepleegde strafbare feiten; het is criminaliteit die georganiseerd wordt gepleegd. In sommige definities wordt op deze insteek voortgeborduurd door de aard van de criminaliteit en de pleegwijze centraal te stellen. Vele andere definities bevatten een mixture van de kenmerkende eigenschappen van daders en misdaden. Bij het overzien van het slagveld van de definitiestrijd kan echter ook worden overwogen of het niet zinvoller zou zijn georganiseerde criminaliteit te definiren in termen van de functies die zij vervult. Een aantal auteurs heeft hiervoor gepleit. Dat is hiervoor al voor Nederland aangegeven, bij de bespreking van de opvattingen van Bovenkerk. Maar ook in het buitenland zijn er onderzoekers, zoals Bersten, die de voorkeur geven aan deze benadering. Zijn voorstel is om uit te gaan van de illegale functies die door de georganiseerde criminaliteit worden vervuld om de economie en de samenleving als geheel draaiende te houden. Volgens Bersten zou georganiseerde criminaliteit dan gedefinieerd kunnen worden als the field of transactions materially connected to market in illegal goods and services (1990, p. 55). In de eerste plaats kan hierbij worden gedacht aan het voorzien in maatschappelijke behoeften aan illegale goederen en diensten, zoals drugs of illegale gokspelen. In de tweede plaats aan het inspelen op belangen die door de overheid (politie, bestuur) onvoldoende worden behartigd. Voorbeelden hiervan zijn protectie in de horeca, koppelbazerij in de tuinbouw en malafiditeit in de chemische afvalverwerking. Deze wijze van definiring doet weliswaar recht aan de maatschappelijke inbedding van de georganiseerde criminaliteit, maar overdrijft de functionele aspecten ervan. Immers ook al voorziet georganiseerde criminaliteit in bepaalde behoeften, tegelijkertijd veroorzaakt zij ook schade. Illegaliteit in de chemische afvalverwerking is misschien op de korte termijn een oplossing voor afvalproducenten, op de langere termijn bezien blokkeert het illegale optreden van afvalverwerkers een gezonde marktontwikkeling op dit terrein. Bovendien is er naast de functionele georganiseerde criminaliteit, ook veel criminaliteit die overwegend parasitair of disfunctioneel is, zoals afpersing, subsidiefraude en gedwongen protectie.
Op grond van deze overwegingen zijn wij tot de conclusie gekomen dat het beter is om de functies van de georganiseerde criminaliteit niet als het object van de definitie te kiezen. Dit betekent uiteraard niet dat er geen aandacht zou zijn voor haar functies. Een onderzoek, dat vertrekt vanuit de daders of de daden zal op een gegeven moment onherroepelijk tot de vraag leiden welke behoeften en belangen met de illegale activiteiten worden gediend. En, zoals in de voorgaande paragraaf ook is onderstreept, zal uit een analyse van georganiseerde criminaliteit die vertrekt vanuit deze behoeften en belangen zonder twijfel de vraag voortkomen welke de groepen zijn die met hun criminele activiteiten hierop inspelen. Wij hebben er bij de definitie van georganiseerde criminaliteit dus voor gekozen om de daders centraal te stellen. Niet de aard van het misdrijf is bepalend; niet alle handel in drugs is per definitie georganiseerde criminaliteit. Georganiseerde criminaliteit onderscheidt zich van andere vormen van criminaliteit in de opstelling van de plegers. Zij zijn in een aantal opzichten bereid en in staat verder te gaan dan andere misdrijfplegers. Dit onderscheid zal in onze definitie tot uitdrukking worden gebracht.
Zoals gesteld brengt het begrip georganiseerde criminaliteit de dreiging van het verschijnsel voor de samenleving goed onder woorden. Het op georganiseerde wijze plegen van misdrijven impliceert een zekere mate van doelgerichtheid, regelmaat, rationaliteit in gedragkeuzes, arbeidsdeling en duurzaamheid. Dit brengt onvermijdelijk met zich mee dat de misdrijven stelselmatig worden gepleegd, met oplopende schade voor de samenleving.
Gewoonlijk wordt georganiseerde criminaliteit overwegend geassocieerd met de levering van illegale goederen en diensten op zwarte markten (prostitutie, drugs, gokken en dergelijke). Even belangrijk zijn echter die vormen van georganiseerde criminaliteit waarbij illegale activiteiten worden ontplooid om in legale bedrijfstakken geld te verdienen (afpersing, fraude). En tenslotte mag niet uit het oog worden verloren dat groepen zich ook nog aan andere vormen van criminaliteit kunnen schuldig maken, zoals kidnapping of subsidiefraude.
De verschijningsvormen van de gepleegde misdrijven en de schade kunnen dus uiteenlopen. En zodoende
kunnen ook de economische en financile machtsposities die de plegers van de betrokken misdrijven eventueel
weten op te bouwen, aanzienlijk variren. Maar de kern en de dreiging van de georganiseerde criminaliteit
bestaat uit iets anders dan de aard van de criminaliteit en de omvang van de teweeggebrachte schade. Dit kan
als volgt worden toegelicht. In het geval van georganiseerd sociaal handelen ontstaan intern
verdichtingen en afgrenzingen naar buiten. Naarmate een samenwerkingsverband tussen misdrijfplegers
hechter is, is het beter in staat de invloed van formele sociale controle (politie, fiscus, lokaal bestuur) te
neutraliseren. Meer nog dan de schade die georganiseerde criminaliteit teweegbrengt, is dit vermogen om zich
effectief teweer te stellen, wat in het ultieme geval kan leiden tot de vorming van een staatje binnen de
staat, bedreigend voor het democratisch gehalte van de samenleving. Plegers van georganiseerde criminaliteit
onderscheiden zich op dit punt van andere misdrijfplegers. Zij zijn bereid en in staat om hun positie met
verregaande middelen te verdedigen, waarbij het gebruik van geweld tegenover personen uit eigen kring of
tegen politie en justitie, het meest in het oog springt.
Hierom kan onze definitie van georganiseerde criminaliteit het best als volgt worden geformuleerd. Er is sprake van georganiseerde criminaliteit indien groepen die primair gericht zijn op illegaal gewin systematisch misdaden plegen met ernstige gevolgen voor de samenleving, en in staat zijn deze misdaden op betrekkelijk effectieve wijze af te schermen, in het bijzonder door de bereidheid te tonen fysiek geweld te gebruiken of personen door middel van corruptie uit te schakelen.
Deze definitie bestaat dus uit drie belangrijke onderdelen: a) groepen, primair gericht op illegaal gewin, b) systematisch misdaden plegen met ernstige gevolgen voor de samenleving, c) in staat zich op betrekkelijk effectieve wijze af te schermen. Hoewel deze drie onderdelen in het geval van georganiseerde criminaliteit onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden, worden zij hieronder afzonderlijk toegelicht. Per onderdeel van de definitie zal worden aangegeven welke vormen van criminaliteit als gevolg van deze definitie hier niet tot de georganiseerde criminaliteit worden gerekend.
a. Groepen, primair gericht op illegaal gewin
Een belangrijk verschil met de definitie van georganiseerde criminaliteit die door de Task Force on Organized Crime (1967) werd gehanteerd, is dat in deze definitie weinig eisen worden gesteld aan de omvang of de aard van de samenwerkingsverbanden. Deze behoeven niet de hirarchische structuur en de uitgebalanceerde taakverdeling te hebben die vaak aan mafiasyndicaten worden toegeschreven. Tot groepen rekenen wij ook de knooppunten in sociale netwerken waartussen een rudimentaire taakverdeling bestaat. In het deelrapport over de rol van autochtone groepen worden deze cliques genoemd. Zoals in dit deelrapport wordt aangetoond, kunnen de samenwerkingspatronen binnen dergelijke cliques en tussen deze cliques en de grotere netwerken van personen met wie incidenteel wordt samengewerkt, sterk uiteenlopen. In het ene geval is de groep enkelvoudig, in het andere geval meervoudig samengesteld. In enkelvoudig samengestelde groepen is de samenwerking geconcentreerd rond bijvoorbeeld de exploitatie van n drugslijn, waarbij de leider zich intensief met planning, uitvoering en controle bemoeit. Bij het andere type werken de betrokkenen naast elkaar aan verschillende projecten en stuurt de baas op afstand aan. In de analyses van autochtone en allochtone groepen komen ook de verschillen in de cohesie van de groepen tot uitdrukking. In sommige gevallen berust de samenwerking op een zakelijke grondslag. In veel andere gevallen is familiale, etnische of sociale verwantschap de belangrijke basis waarop samenwerking en groepscohesie berusten. Hoewel de definitie veel variteit in groepen toestaat, bevat de extensie van dit definitie-onderdeel (primair gericht op illegaal gewin) evenwel een belangrijke inperking.
In de eerste plaats worden door het benadrukken van gewin politiek genspireerde misdrijven of misdrijven die uitsluitend worden begaan om politieke macht te verwerven, uitgesloten. Dergelijke politieke misdrijven zijn van een volstrekt ander karakter en kaliber dan misdrijven die uit winststreven worden gepleegd. Deze constatering is op zichzelf al voldoende reden om beide typen misdrijven definitorisch te onderscheiden. Bovendien wordt op deze wijze expliciet gemaakt dat georganiseerde criminaliteit in enkele opzichten overeenkomsten vertoont met gewone commercile organisaties. Weliswaar met enige overdrijving, maar kernachtig formuleert Potter dit als volgt: Organized crime is simply entrepeneurial activity that happens to be illegal (1994, p. 124).
In de tweede plaats ligt in de definitie de beperking besloten tot groepen die primair (met het oog) op het
illegale optreden zijn (op)gericht. Het georganiseerde handelen, de organisatie, is instrumenteel voor het op
illegale wijze verwerven van vermogen. Dit ligt anders bij organisatiecriminaliteit, waarvan sprake is als
leden van een op zich legale organisatie misdrijven plegen in het kader van de uitoefening van hun reguliere
taken (Van de Bunt, 1992). Een voorbeeld hiervan is het plegen van valsheid in geschrifte om ten behoeve van
de winstmarges meer woningbouwsubsidie te verkrijgen. Plat gezegd komt het er op neer dat hier drugsbendes
worden onderscheiden van in se legale ondernemingen die illegaal bijklussen. Hiervoor is een goede reden
aan te voeren. Wat Potter zojuist namelijk losjes omschreef als de ondernemersactiviteit die happens to be
illegal, heeft een grote doorwerking op de wijze waarop criminele samenwerkingsverbanden zijn ingericht.
Vanwege het illegale karakter van het produkt, de dienst, en de bijbehorende activiteiten, is ook het bestaan
van de groep als geheel illegaal. Alles is als het ware doortrokken van deze illegaliteit: niemand heeft een
rechtspositie, er kan geen reclame worden gemaakt, conflicten kunnen niet via de rechter worden uitgevochten.
Kortom: wat behoort tot de gewone facetten van het zakenleven, is onbestaanbaar in het leven van criminele
ondernemers. Dezen zullen bij het aangaan, uitvoeren en controleren van hun zakelijke transacties op andere
wijze te werk moeten gaan dan legale ondernemers. Zij zullen met de handicap van de illegaliteit moeten
zien te overleven, en niet in de laatste plaats dienen te voorkomen dat zij in het vaarwater van politie en
justitie verzeild raken. Vanwege deze verschillen in handelwijzen is het van groot belang georganiseerde
criminaliteit te onderscheiden van organisatiecriminaliteit. Hoe groot dit onderscheid analytisch ook is, in de
praktijk komen er op een aantal gebieden natuurlijk grensgevallen voor. Een voorbeeld hiervan leveren enkele
zaken op van malafide afvalverwerkers die weliswaar als ondernemers een bonafide verleden hadden, maar
gaandeweg meer naar de illegaliteit zijn afgegleden. In het rapport over fraude en witwassen wordt aan de
hand van een casus een andere variant vermeld, namelijk van een bonafide onderneming, waarbinnen zich
een harde kern van illegaal ondernemerschap bevond.
Het uitsluiten van organisatiecriminaliteit impliceert niet dat er geen aandacht zou zijn voor misdaden die typerend zijn voor de white collar-wereld. De insteek op de activiteiten van daders brengt met zich dat op voorhand geen enkele vorm van criminaliteit wordt uitgesloten. Ook beleggingsfraude of belastingfraude kan georganiseerde criminaliteit zijn, indien de plegers, de werkwijzen en de gevolgen van deze delicten voldoen aan de elementen van onze definitie. Het nu te behandelen tweede onderdeel van de definitie heeft betrekking op deze gevolgen.
b. Systematisch misdrijven plegen met ernstige gevolgen voor de samenleving
Ernstige misdrijven hebben niet zonder meer ernstige gevolgen voor de samenleving. Dit geldt evenzo voor systematisch gepleegde misdrijven. Een incidentele ontvoering, het exploiteren van een kleine hashlijn of systematisch gepleegde fietsendiefstallen worden, met andere woorden, niet tot de georganiseerde criminaliteit gerekend. Uiteraard is deze afgrenzing arbitrair en subjectief; wanneer kan van ernstige gevolgen worden gesproken? Wij hebben er vanaf gezien om deze ondergrens te specificeren. Met dit onderdeel van de definitie wordt alleen onderstreept dat georganiseerde criminaliteit zich niet slechts tegen personen keert, maar ook floreert ten koste van markten of de samenleving als geheel. Uiteraard worden door georganiseerde criminaliteit belangen van concrete personen en organisaties ernstig geschaad. Maar in veel gevallen hebben sommige categorien van personen of organisaties ook baat bij het optreden van criminele organisaties op bepaalde markten. Dit geldt bijvoorbeeld voor drugverslaafden of bedrijven die bereid zijn elektronica onder de marktprijs te verkopen (BTW-fraude). Voor alle genoemde gevallen geldt echter dat de markt of de samenleving als geheel slachtoffer is. Grootschalige BTW-fraude kan een markt geheel ontwrichten, waardoor een sanering plaatvindt waarbij alleen de malafide ondernemers overleven. Drugshandel creert naast een volksgezondheidsprobleem vooral een economisch probleem; misdaadgeld wordt in de legale economie gesluisd, hetgeen tot ongewenste prijsopdrijvingen of ongewenste machtsconcentraties kan leiden.
In de kern gezegd staat georganiseerde criminaliteit voor een ongebreideld streven naar materieel gewin. Bij de realisering van dit streven wordt ten aanzien van tegenstanders en slachtoffers dan ook geen respect opgebracht voor fundamentele menselijke waarden. Typisch voor georganiseerde criminaliteit is dan ook dat degenen die haar bedrijven, gedurig in staat n bereid zijn geweld en intimidatie toe te passen op lastige concurrenten in de markten waarop zij actief zijn. In het deelrapport over de situatie in Amsterdam worden enkele gevallen van vrouwenhandel beschreven waarin de genadeloze exploitatie van anderen ten behoeve van het eigen materieel gewin pregnant naar voren komt.
Uiteraard geldt dit onderdeel van de definitie niet exclusief voor georganiseerde criminaliteit. Er zijn ook andere vormen van criminaliteit, bijvoorbeeld organisatiecriminaliteit, die ernstige gevolgen voor de samenleving hebben. Het verschil evenwel is dat in het geval van georganiseerde criminaliteit de drie elementen gelijktijdig aanwezig zijn: illegaal gewin, ernstige gevolgen en afscherming.
c. In staat zich op betrekkelijk effectieve wijze af te schermen
Georganiseerde criminaliteit vervult onder bepaalde omstandigheden functies voor personen en zelfs binnen
branches. In het deelrapport over fraude en witwassen wordt een onderscheid gemaakt tussen parasitaire en
symbiotische fraudes. Deze laatste vorm van fraude geeft, zo blijkt, aan criminele groepen een zekere mate
van bescherming. Deze groepen zijn door hun relaties met het reguliere bedrijfsleven in staat om zich op
betrekkelijk effectieve wijze af te schermen van politie en justitie. Op deze wijze kan de positie van de
georganiseerde criminaliteit in verregaande mate worden geconsolideerd. In zijn schets van de georganiseerde
criminaliteit in de bouwwereld in New York, maakt Anechiarico duidelijk dat de georganiseerde criminaliteit
haar positie daar in de gegeven omstandigheden niet met behulp van steekpenningen, laat staan door de
toepassing van geweld, maar dankzij haar functie weet te bestendigen. De georganiseerde criminaliteit staat
daar borg voor de effectieve regulering van marktverhoudingen (1991, p. 98). Maar deze rol van betrekkelijk
vreedzame regulator mag niet verhullen dat georganiseerde criminaliteit slechts bestaat bij de gratie van de
afwezigheid van effectief overheidsgezag. Op het moment dat de overheid of het bedrijfsleven zelf het
verloren terrein weer zou willen heroveren, zal de regulator zich van een grimmiger kant laten zien.
Wat voor het optreden van georganiseerde criminaliteit in branches geldt, geldt ook voor de regulering van de
interne verhoudingen in criminele groepen. Loyaal en bestendig lidmaatschap loont; de individuele leden
delen mee in de winsten en hun families worden in geval van detentie goed verzorgd. Maar ook deze zorg
mag niet verhullen dat aan het lidmaatschap ook plichten zijn verbonden, die op straffe van zware sancties niet
mogen worden verzaakt.
Wanneer, met andere woorden, de positie van de groep van buitenaf of van binnenuit in gevaar wordt gebracht, manifesteert zich een eigenschap die altijd al latent aanwezig was, namelijk de bereidheid om geweld of corruptie te gebruiken om de eigen belangen te verdedigen. In de wetenschappelijk literatuur over georganiseerde criminaliteit worden deze eigenschappen dikwijls als typerend en onderscheidend gezien ten opzichte van andere vormen van criminaliteit (Fijnaut 1990, p. 90). Abadinsky stelt in zijn boek over de verschillen en overeenkomsten tussen professionele misdaad en georganiseerde criminaliteit dat professionals steunen op hun deskundigheid, terwijl het succes van georganiseerde misdadigers bovenal afhankelijk is van hun bereidheid en vermogen om andere personen te intimideren en zonodig fysiek geweld tegen hen te gebruiken (1983, p. 166).
In talrijke definities van georganiseerde criminaliteit wordt uitsluitend gesproken van de aanwezigheid van intern gerichte dreiging met of toepassing van geweld. Een recent Brits rapport over georganiseerde criminaliteit noemt bijvoorbeeld als kenmerk van georganiseerde criminaliteit: involving some form of internal discipline amongst the group, including use of violence and intimidation (Home Affairs Committee, 1995, p.(x). Deze dreiging met geweld tegen de eigen leden staat echter vaak in het teken van beveiliging van de groep tegen het optreden van politie en justitie. Zo beschouwd is intern geweld slechts een verschijningsvorm van een algemener kenmerk van georganiseerde criminaliteit, namelijk de bereidheid en het vermogen om verregaande methoden toe te passen om illegale activiteiten af te schermen tegen de overheid. Sommige van deze methoden richten zich tegen de eigen leden, andere richten zich meer rechtstreeks tegen de overheid. In het scala van deze methoden (voortaan: contrastrategien) moet onderscheid gemaakt worden tussen defensieve en offensieve contrastrategien. Defensieve contrastrategien hebben betrekking op de wijzen waarop groepen hun illegale optreden proberen te verheimelijken tegenover concurrenten en de overheid. De maatregelen die hiertoe worden getroffen variren van de voortdurende wisseling van auto's om mogelijke politile observatie te bemoeilijken tot het intimideren van getuigen of vermeende informanten. In feite maakt elke geroutineerde misdrijfpleger in meer of mindere mate gebruik van een of meer van dergelijke afschermingsmethoden. Kenmerkend voor de georganiseerde criminaliteit is de bereidheid (en het vermogen) om offensieve contrastrategien tegen de overheid te gebruiken. Het gaat er hier niet langer om het eigen optreden te verheimelijken tegenover de overheid, maar om het overheidsoptreden zelf actief te bestrijden. Hierbij kan ook een aantal vormen worden onderscheiden. In de eerste plaats kan worden gepoogd de effectiviteit van de overheid te ondermijnen door functionarissen uit te schakelen door middel van corruptie of door intimidatie dan wel toepassing van geweld. In de tweede plaats kunnen invloedrijke derden (naast vrije-beroepsbeoefenaars kunnen dit bijvoorbeeld wetenschapsbeoefenaren, bestuurders, en dergelijke zijn) worden gebruikt om tegenwicht te bieden tegen mogelijk overheidsoptreden. In het deelrapport over fraude en witwassen wordt een voorbeeld gegeven van een hoogleraar die gunstige informatie verstrekt over de handelwijzen van een bevriende hoofdverdachte in een criminele groepering. Tenslotte kunnen onderdelen van de overheid als gevolg van de inschakeling van de media opzettelijk in diskrediet worden gebracht. Hiervan worden enkele voorbeelden beschreven en wel in het rapport over de situatie in Amsterdam. Zoals eerder al is gesteld schuilt in dit vermogen van de georganiseerde criminaliteit om zich effectief te verweren tegen de overheid uiteindelijk de grootste bedreiging voor de democratie en de rechtsstaat. In haar meest extreme vorm kan georganiseerde criminaliteit zo succesvol zijn in het uitschakelen van het overheidsgezag dat zij in feite een staat in de staat vormt.