A. Gebrek aan normering
Het staat voor de commissie buiten kijf dat er de afgelopen vijf tien jaar een wildgroei in opsporingsmethoden heeft plaatsgehad. Die methoden zijn slechts ten dele in de wet geregeld. De wetgever heeft er om verschillende redenen van afgezien een aantal opsporingsmethoden nader te normeren. Na veel aandacht voor de kleine criminaliteit (commissie-Roethof) heeft de afgelopen jaren de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit prioriteit gekregen. De vrijheid en de feitelijke mogelijkheden van de opsporingsdiensten werden door wetgeving te weinig aan banden gelegd. Integendeel, politie en justitie moesten extra gereedschap krijgen om effectiever te kunnen optreden. Daartoe werden wetsvoorstellen ingediend zoals het wetsvoorstel Direct afluisteren.
Het ministerie van Justitie vertrouwde erop dat de rechter nieuwe opsporingsmethoden, zoals infiltratie, niet onrechtmatig zou oordelen. Het parlement weersprak deze opvatting nauwelijks. De jurisprudentie achtte de toepassing van bijzondere opsporingsmethoden bijna steeds rechtmatig, vaak onder verwijzing naar de algemene taakstelling van politie en justitie in de artikelen 2 (oud 28) van de Politiewet 1993 en 141 en 142 van het Wetboek van Strafvordering. Opsporingsmethoden werden daardoor in grote mate onderwerp van rechtersrecht.
B. Geheime methoden
Een aantal bijzondere opsporingsmethoden was buiten beperkte kring nauwelijks bekend. Deze methoden waren bedoeld om als zogeheten sturingsinformatie te fungeren voor de recherche. Zij dienden niet tot het strafrechtelijk bewijs en werden niet aan de rechter voorgelegd. Politie en justitie ontwikkelden het gebruik om van deze methoden geen verslag te doen in de processtukken. Ze werden geheim gehouden, mede om de anonimiteit van informanten te verzekeren. Dit is de essentie van de zogenoemde gesloten CID-trajecten. Er werden embargo-teams ingesteld teneinde een nog grotere geheimhouding, ook binnen de politie, te verzekeren.
C. Geen kennis van methoden
Zaaksofficieren van justitie werden niet of onvolledig over deze trajecten ingelicht. Zij dienden immers geen geheimen op de zitting prijs te geven. Ook de CID-officieren van justitie bleken niet op de hoogte van alle gehanteerde methoden. Bij de politie en het openbaar ministerie bestonden geen vaste regels voor het registreren en toetsen van deze opsporingsmethoden. De Vergadering van procureurs-generaal besteedde geen aandacht aan de praktische toepassing van deze methoden.
Rechters-commissarissen waren vaak onkundig van de methoden en zagen over het algemeen voor zichzelf
geen rol weggelegd om de rechtmatigheid te toetsen. De rechter toetste slechts voorzover de verdediging
vragen opwierp. Hij voelde zich niet geroepen om verder te gaan dan de voorgelegde processtukken.
Tot aan het losbarsten van de IRT-affaire interesseerden korpschefs en korpsbeheerders zich nauwelijks voor
opsporingsmethoden en het werk van de criminele inlichtingendiensten.
Het ministerie van Justitie blijkt nauwelijks op de hoogte te zijn geweest van het gebruik van opsporingsmethoden en van het functioneren van de CID-en. Het parlement heeft de organisatie en het functioneren van de CID nooit aan enige controle onderworpen. Datzelfde geldt voor de observatieteams (OT), de secties technische ondersteuning (STO), arrestatieteams (AT) en de Dienst technische ondersteuning van het KLPD (DTOO).
D. Onverantwoord gebrek aan kennis
Het gebrek aan kennis over de methoden en de organisatie van de opsporing zijn mede te verklaren uit het feit dat politie, justitie, bestuur en politiek andere prioriteiten hebben gesteld, zoals de reorganisatie van de politie, de uitbreiding van de cellencapaciteit, het integrale veiligheidsbeleid en de opbouw van kernteams. Niettemin concludeert de commissie dat het gebleken gebrek aan inzicht in en controle en toezicht op de gehanteerde opsporingsmethoden onverantwoord is: onverantwoord uit het oogpunt van de rechtsstaat en onverantwoord uit het oogpunt van behoorlijk bestuur. De overheid is hier tekort geschoten.
A. Geen specifieke wettelijke basis
Veel observatiemethoden ontberen een specifieke wettelijke grondslag. In de jurisprudentie zijn observatiemethoden vaak op basis van artikel 2 Politiewet 1993 en de artikelen 141 en 142 van het Wetboek van Strafvordering rechtmatig geoordeeld.
De commissie acht die basis te smal. Specifieke normering is nodig bij observatie (volgerij), afluisteren, scannen, gebruik van techische hulpmiddelen, inkijkoperaties en het gebruik van door observatie verkregen informatie. Het punt is dat bij observatie sprake kan zijn van een inbreuk op de fundamentele rechten van de burger zonder dat daarvoor een specifieke wettelijke basis bestaat.
B. Onduidelijke bevoegdheden en controle
De bevoegdheden en verantwoordelijkheden van politie- en justitiefunctionarissen zijn onduidelijk gebleken. In sommige gevallen van afluisteren en inkijken in woningen is duidelijk onrechtmatig opgetreden. Het inzetten van methoden is veelal een monopolie van de politie geweest waaraan het openbaar ministerie meestal niet te pas kwam. De commissie acht dit bezwaarlijk en is van oordeel dat het openbaar ministerie onder alle omstandigheden op de hoogte moet zijn van het gebruik; voor bepaalde meer ingrijpende methoden dient een expliciet toestemmingsvereiste te worden geformuleerd. In enkele gevallen zijn officieren van justitie bewust onkundig gelaten van het gebruik van observatiemethoden.
C. Gebrekkige verslaglegging
De verslaglegging van het gebruik van veel observatiemethoden is uiterst gebrekkig en in sommige gevallen afwezig. Goede verslaglegging is onontbeerlijk voor goede en verantwoorde opsporing.
D. Criteria inzet
De commissie betwijfelt of het gebruik van observatiemethoden steeds is afgewogen tegen de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Nagenoeg automatisch worden deze methoden ingezet bij onderzoeken naar criminele organisaties.
E. Schade
De bevindingen van de commissie tonen aan dat de schade van niet of onvoldoende geregelde en
gecontroleerde observatiemethoden groter kan zijn dan hun bijdrage aan de bestrijding van de georganiseerde
criminaliteit. De commissie is wel overtuigd van de noodzaak van het gebruik van observatiemethoden in
verband met een effectieve opsporing.
A. Geen specifieke wettelijke basis
Het runnen van informanten heeft geen specifieke wettelijke grondslag. De politie, justitie en rechterlijke macht hebben het gebruik van informanten volledig geaccepteerd. Binnen politie en justitie leven zeer verschillende opvattingen over geoorloofd gebruik van informanten.
De commissie meent dat een wettelijke basis voor het gebruik maken van informanten noodzakelijk is. De regels zijn nu inadequaat. De rechtsstaat en de integriteit van de opsporing zijn daarmee in het geding.
B. Onduidelijke bevoegdheden
De bevoegdheden en verantwoordelijkheden van politie en justitie bij het runnen van informanten zijn onduidelijk. De speelruimte en vrijheid van CID-rechercheurs om informanten te runnen zijn te groot. Het gebruik van de informanten en de activiteiten die zij ondernemen, hebben zich in veel gevallen onttrokken aan het zicht van de politieleiding, het openbaar ministerie, het bestuur en de ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken. De CID-officier van justitie heeft niet het recht van inzage in alle relevante dossiers en registers.
C. Runnen van informanten
In de praktijk is het volstrekt onduidelijk hoe de CID-en met informanten moeten omgaan en waar de grenzen van de actieve sturing van informanten liggen. Het openbaar ministerie oefent hierbij slechts zeer marginaal gezag uit. Treffend is naar het oordeel van de commissie het feit dat in het ressort Amsterdam binnen het openbaar ministerie zowel tussen de verschillende arrondissementsparketten als binnen een arrondissementsparket zeer verschillende opvattingen leven over het gebruik van informanten. Politiefunctionarissen zijn in verschillende regio's ingeschreven als informant. De commissie acht dat ongewenst.
D. Anonimiteit informanten
De cultuur van geheimhouding is naar het oordeel van de commissie te overheersend. Aan informanten kan geen absolute garantie van anonimiteit gegeven worden. De rechter, eventueel de rechter-commissaris, dient ook het werk van informanten te kunnen toetsen. Alle relevante informatie ten behoeve van de opsporing dient in processen-verbaal te worden vastgelegd. De commissie meent dat in de afgelopen jaren de balans is doorgeslagen naar het beschermen van informanten ten koste van de rechtsstatelijke eisen van openbaarheid en verantwoording. Daarbij heeft zich de paradox voorgedaan dat naarmate de effectiviteit en het belang van de informant voor de politie toeneemt, het moeilijker wordt de informatie daadwerkelijk te gebruiken en te verantwoorden.
E. Tipgelden
De regeling Tip-, toon- en voorkoopgelden, die het betalen van gelden aan informanten regelt, is achterhaald en heeft geen bindende werking voor politiekorpsen. Het afstaan of behouden van criminele winsten is niet geregeld. Afspraken worden niet vastgelegd.
F. Wie runt wie?
Het runnen van informanten is van groot belang voor de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit. Criminele organisaties pogen derhalve ook de rollen om te keren door bewust informanten aan de politie aan te bieden. Dan dreigt de situatie dat de criminelen de politie runnen in plaats van omgekeerd.
G. Deals met criminelen
Deals met criminelen blijken op zeer verschillende gronden gemaakt te worden. De richtlijn Deals met
criminelen is door de praktijk achterhaald.
A. Geen specifieke wettelijke basis
Het gebruik van politie- en burgerinfiltranten komt veelvuldig voor. De juridische grondslag is te vinden in de richtlijn infiltratie van 1991 en de jurisprudentie. Een specifieke wettelijke basis ontbreekt. Gezien de ingrijpende gevolgen die infiltratie voor de grondrechten van burgers kan hebben, en gezien de noodzaak van toetsing en controle is een wettelijke regeling geboden. De commissie wijst het gebruik van de strafrechtelijke noodtoestand als algemene legitimatie voor infiltratie af.
B. Politile infiltratie
Politile infiltratie is tegenwoordig in de praktijk goed gecontroleerd. Het aantal politie-infiltranten in Nederland is zeer bescheiden. Er zijn nu slechts ongeveer 25 inzetbare Nederlandse politie-infiltranten. Langdurige politie-infiltraties komen slechts zelden voor.
Het openbaar ministerie wordt in het algemeen goed genformeerd. De activiteiten van politie-infiltranten worden vastgelegd in processen-verbaal. De commissie acht het hierbij van groot belang dat de rechter de mogelijkheid heeft tot volledige toetsing van het politile infiltratietraject. Het risico van corruptie en afglijden blijft echter groot
Van zogenoemde diepte-infiltratie door politie-ambtenaren, die voor langere tijd deel gaan uitmaken van de
criminele organisatie, is de commissie niet gebleken. .
C. Buitenlandse politie-infiltratie
De commissie heeft niet kunnen nagaan welke activiteiten buitenlandse politie-infiltranten in Nederland precies uitoefenen. Indien zij onder directe controle staan van Nederlandse begeleidingsteams, lijkt er van onregelmatigheden geen sprake te zijn. De identiteit van buitenlandse infiltranten is bij de Nederlandse autoriteiten vaak niet bekend.
D. Frontstores
De commissie concludeert dat met het gebruik van frontstores in Nederland nog weinig ervaring is opgedaan. De commissie meent dat het gebruik hiervan in het kader van politile infiltratie verantwoord kan plaatsvinden, mits dat goed genormeerd, effectief getoetst en voldoende gecontroleerd gebeurt.
E. Informanten en burgerinfiltranten
Het is moeilijk een goed onderscheid te maken tussen informanten en burgerinfiltranten. De laatsten zijn bijna zonder uitzondering crimineel. De risico's van het gebruik van burgerinfiltranten zijn groot voor zover zij onder regie van politie en justitie strafbare feiten plegen. Criminele winsten worden niet afgedragen. Exorbitant hoge tipgelden zijn uitgekeerd.
De sturing en controle blijken vaak uit de aard der zaak gebrekkig. De Delta-methode illustreert de risico's die
verbonden zijn aan burgerinfiltratie.
F. Gecontroleerde aflevering
Gecontroleerde aflevering, waarbij direct inbeslagname volgt, voldoet in het overgrote deel van de gevallen aan de criteria van controleerbaarheid en stuurbaarheid. De effectiviteit van gecontroleerde aflevering waarbij het doel is in de zoveelste hand in beslag te nemen, is minder duidelijk. De omschrijving van het doel van dergelijke afleveringen is vaak te algemeen.
G. Doorlating
De commissie meent dat de term gecontroleerde doorlevering niets anders is dan een eufemisme voor
doorlaten, dat wil zeggen het onder regie van politie en justitie bewust op de markt laten komen van partijen
illegale goederen. De commissie spreekt dan ook steeds van doorlating. De commissie is van oordeel dat de
overheid niet betrokken dient te zijn bij het bewust op de markt brengen van grote partijen verdovende
middelen. De geloofwaardigheid en de effectiviteit van de politie en justitie worden daarmee ondermijnd.
In de ons omringende landen wordt doorlating officieel niet aanvaardbaar geacht. Het is evenwel duidelijk
geworden dat ook het Duitse Bundeskriminalamt gewerkt heeft met doorlatingen en het gebruik van crimineel
geld voor opsporingsdoeleinden. De Amerikaanse Drugs Enforcement Administration heeft gewerkt met het
aanbieden van hard- drugs zonder dat er al kopers voor waren. Dat is als uitlokking te beschouwen.
H. Het Copa-onderzoek
De commissie acht het niet verantwoord dat het OM heeft goedgevonden dat in het Copa-onderzoek grote hoeveelheden cocane welbewust op de markt zijn gebracht. Ook zijn grote hoeveelheden softdrugs doorgelaten. In enkele gevallen heeft dit vele aanhoudingen en veroordelingen tot gevolg gehad. Bij deze zogenoemde Prisma-methode was er wel sprake van interne verslaglegging en waren, in tegenstelling tot de Delta-methode, de betrokken officieren van justitie, Van der Voort en Van de Broek, hoofdofficier van justitie, Blok, en procureur-generaal, Addens, wel op de hoogte van de inhoud van de methode. Deze laatste heeft het echter niet in de Vergadering van procureurs-generaal gebracht. Ook Blok heeft niet eigener beweging minister van justitie Hirsch Ballin ingelicht over het doorlaten van cocane. De commissie is van oordeel dat een dergelijke ingrijpende beslissing aan de minister had moeten worden voorgelegd en in de vergadering van procureurs-generaal aan de orde had moeten komen. In de toenmalige verhoudingen was dit echter niet gebruikelijk. Pas door de instelling van de Centrale toetsingscommissie en de doorlichting zijn deze trajecten aan het licht gekomen.
A. Informatie-inwinning bij derden
Andere informatie-inwinning bij derden, zoals banken en credit-cardmaatschappijen, zonder gebruik te maken van wettelijke dwangmiddelen, kent geen specifieke wettelijke regeling. Zij wordt beheerst door de Wet persoonsregistraties en de Wet politieregisters. Zij kan een inbreuk op de privacy van betrokkenen inhouden. Voor dat geval is een nadere regeling gewenst.
B. Fenomeenonderzoek, misdaadanalyse en financieel rechercheren
Fenomeenonderzoek vindt op weinig gestructureerde wijze plaats. Kernteams doen weinig aan fenomeenonderzoek, met uitzondering van het onderzoek Oost-Europa van het kernteam Noord-Oost Nederland. De toegevoegde waarde is vooralsnog gering. Tegen het gebruik van CID-gegevens in fenomeenonderzoeken bestaat geen bezwaar, mits dit met de nodige waarborgen is omkleed. Het is, gezien de schaarse opsporingscapaciteit van de politie, effectiever fenomeenonderzoek uit te besteden aan deskundigen buiten de politie. In dat geval zal wel speciale toestemming nodig zijn voor het gebruik van CID-gegevens.
Misdaadanalyse dient voorbehouden te blijven aan opsporingsambtenaren. Zij vooronderstelt een opsporingsbelang. Met financieel rechecheren is nog in geringe mate ervaring opgedaan.
C. Informatiehuishouding
De commissie heeft niet kunnen constateren dat privacy-regelgeving daadwerkelijk een belemmering vormt voor het functioneren van politie en justitie. De commissie is van oordeel dat de controle op de vastlegging, uitwisseling en vaststelling van de bruikbaarheid en betrouwbaarheid van CID-informatie moet verbeteren. De officier van justitie dient daarop toezicht te houden.
In de verschillende politieregisters dient te worden vastgelegd hoe de informatie is verzameld. Te allen tijde moet het mogelijk zijn de inhoud van de informatie en de wijze van informatieverwerving achteraf vast te stellen.
D. Bestuurlijke rechtshandhaving
Het vertrouwelijk uitwisselen van criminele informatie tussen politie, justitie en bestuur moet mogelijk zijn, maar
dient aan regels gebonden te worden. Het gebruik maken van criminele informatie ten behoeve van
bestuurlijke rechtshandhaving dient wettelijk geregeld te worden. Nu blijkt deze noodzakelijke
gegevensuitwisseling informeel plaats te vinden en niet toetsbaar te zijn voor de rechter.
E. Internationale uitwisseling
Er bestaat nauwelijks controle op de rechtmatigheid van de uit het buitenland verkregen informatie. Bij het omgaan met uit het buitenland afkomstige informatie wordt gehandeld naar het vertrouwensbeginsel. Vaak wordt de hand gelicht met de regel dat informatie-uitwisseling van CID-gegevens met het buitenland gemeld en gecontroleerd dient te worden bij de CRI. De samenwerking tussen Nederlandse opsporingsdiensten en buitenlandse opsporingsdiensten verdient nadere normering.