10.6 Organisatie van de opsporing

10.6.1 Organisatie algemeen

A. Algemene conclusies

De commissie trekt op grond van haar onderzoek een vijftal hoofdconclusies over de organisatie, sturing en controle van de opsporing. Zij werkt die in het navolgende uit:
I. De kwaliteit van de opsporingsdiensten bij de politie laat vooralsnog te wensen over voor zover het betreft de organisatorische vormgeving, de onderlinge samenwerking en verstandhouding, het toezicht vanuit de politieleiding en de betrokkenheid van de verantwoordelijke gezagsdragers. II. De taken en bevoegdheden van de bijzondere opsporingsdiensten en hun samenwerking met de politie bij de bestrijding van de zware en georganiseerde criminaliteit vergen heroverweging en een nadere wettelijke normering.

III. Het openbaar ministerie is in de onderzochte periode niet in staat gebleken effectief en als eenheid zijn gezag over de opsporing van georganiseerde criminaliteit te laten gelden. Het heeft daartoe onvoldoende initiatieven genomen en daartoe evenmin de volledige medewerking van de politie gekregen. IV. Het ministerie van Justitie en, in verband met de beheersverantwoordelijkheid, het ministerie van Binnenlandse Zaken hebben zich in de afgelopen jaren onvoldoende rekenschap gegeven van de belangen die zijn gemoeid met een rechtsstatelijk verantwoorde en gecontroleerde opsporing. V. De Kamer heeft haar controlerende en medewetgevende taak met betrekking tot een rechtsstatelijk verantwoorde en gecontroleerde opsporing onvoldoende uitgeoefend.

B. Normering organisatie

De commissie is tijdens haar onderzoek tot de conclusie gekomen dat de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de vele organisaties anders afgebakend moeten worden. Er zijn zo veel organisaties op het terrein van de opsporing actief dat zij elkaar met enige regelmaat overlappen en met elkaar wedijveren. Dat leidt tot een ineffectieve en inefficinte opsporing. Een duidelijke afbakening van bevoegdheden en verantwoordelijkheden kan bijdragen aan een betere opsporing.

C. Vertrouwelijk en openbaar

Een groot deel van de problematiek komt voort uit de wens van politie en justitie om een deel van de opsporing vertrouwelijk te houden. Het was voor niemand goed dat anderen wisten wat daar precies gebeurde. De opsporing zou in gevaar komen als iedereen op de hoogte was van de precieze werkwijzen van deze diensten. De identiteit van informanten moest te allen tijde beschermd worden. Als het ging om methoden die openbaar te verantwoorden waren, kon de tactische recherche dat gewoon doen. Als het ging om methoden die buiten het zicht van de rechter gehouden moesten worden, diende de CID die uit te voeren. De commissie is van oordeel dat juist deze neiging tot vertrouwelijkheid en geheimzinnigheid schade heeft toegebracht aan de opsporing. Verschillende opsporingsonderzoeken mislukten doordat rechters oordeelden dat informatie onrechtmatig was verzameld of doordat rechters meenden onvoldoende ingelicht te zijn. De commissie is van oordeel dat alle relevante informatie toetsbaar moet zijn.

D. Specialisme en integratie


De opsporing van strafbare feiten, zeker op het terrein van de georganiseerde criminaliteit, is het werk van specialisten. Verschillende afzonderlijke eenheden zijn bezig met onderdelen van de opsporing. Hoewel tot voordeel strekt dat steeds meer kennis en vaardigheid beschikbaar komen op een specifiek onderdeel van de opsporing, is het nadelig dat steeds minder overzicht bestaat over de beschikbare informatie en dat de sturing en controle steeds moeizamer zullen zijn. De cordinatiekosten bij al deze specialismen lopen hoog op. In sommige gevallen was geen sprake meer van effectieve samenwerking maar van tegenwerking. De commissie is van oordeel dat gestreefd moet worden naar integratie van de verschillende specialismen in n recherche. De commissie is van oordeel dat de verschillende taken bij de verzameling en bewerking van informatie ten behoeve van de opsporing van strafbare feiten meer gebundeld kunnen worden. Daarbij mag naar het oordeel van de commissie geen sprake zijn van afgescheiden delen van organisaties. De commissie meent dat integratie van de verschillende specialistische onderdelen binnen de opsporing nodig is. Op die manier kunnen de effectiviteit en efficintie van de opsporing worden vergroot.

E. Sturing en controle

De commissie constateert dat de sturing van en controle op opsporingsorganisaties en inlichtingendiensten door het OM tekortschieten. Hoewel moet worden gedifferentieerd naar de afzonderlijke organisaties, is naar het oordeel van de commissie het OM te afstandelijk. Het OM geeft te weinig sturing en controleert te weinig de opsparings activiteiten en de daarbij gebruikte methoden. Dit gebrek aan sturing en controle is deels te wijten aan het OM, aangezien de leden ervan onvoldoende hebben gevraagd en hebben willen weten. Deels is het gebrek aan sturing en controle te wijten aan de politie en de andere opsporingsorganisaties aangezien zij onder het mom van vertrouwelijkheid en het beschermen van de identiteit van informanten geen sturing en controle toelieten.

De commissie is van oordeel dat de beschreven organisaties recht hebben op een meer intensieve sturing en controle door het gezag. De commissie is tevens van oordeel dat de samenleving recht heeft op een dergelijke intensieve controle en sturing door het gezag. Het gezag over de opsporing moet niet bevreesd zijn, zijn bevoegdheden daadwerkelijk uit te oefenen. Het gezag moet durven gezag te zijn. De commissie is van oordeel dat het OM het gezag over de opsporing moet blijven behouden. In het Nederlandse stelsel van strafvordering is het niet mogelijk en niet wenselijk een andere organisatie aan te wijzen die deze taak op zich moet nemen. Het OM beschikt in potentie over de middelen en kennis om deze taak te kunnen uitvoeren. Dat neemt niet weg dat de commissie van oordeel is dat, ook hiertoe, binnen het OM veel moet veranderen.

10.6.2 Criminele inlichtingendiensten

A. Rol CID

Het werk van de criminele inlichtingendiensten bestaat uit het systematisch en gericht inwinnen van gegevens over ernstige criminaliteit. De CID-en richten zich op inlichtingenwerk; de bewijsvoering is een zaak voor de tactische recherche. Het is niet de bedoeling dat dit werk op de zitting aan de orde komt. De CID heeft een belangrijke rol bij de beslissing welke zaken worden aangepakt en hoe de tactische recherche gestuurd wordt. Belangrijke aspecten van het CID-werk zijn niet terug te vinden in de CID-regeling 1995. De termen CID-matig en CID-status staan voor geheim opereren en de mogelijkheid om kennis te nemen van informatie van de CID-en of een CID in eigen beheer te hebben. Deze termen zijn uiterst verwarrend.

B. Wettelijke basis

De CID heeft geen specifieke wettelijke basis. De commissie wil de CID geen aparte status binnen de politieorganisatie geven. De specifieke taken en bevoegdheden van de CID moeten wel expliciet wettelijk genormeerd worden.

C. Variatie CID

Er bestaan grote verschillen tussen de verschillende CID-en wat betreft het gebruik van methoden, de beoordeling van inlichtingen en de sturing van informanten. De diversiteit van organisatievormen van de CID-en is naar het oordeel van de commissie te groot. De bevoegdheden van CID-chefs en -rechercheurs zijn onduidelijk; per korps zijn de richtlijnen voor het runnen van informanten verschillend.

D. Gegevensverwerking

Gegevens worden op allerlei manieren vastgelegd. In sommige gevallen ontbreekt vastlegging van gegevens. De informantenregisters zijn onderling zeer verschillend. Gebruikte methoden worden niet weergegeven in de verslaglegging.

Het opnemen van personen in de CID registers als CID-subject geschiedt niet volgens duidelijke regels en is slechts afhankelijk van de individuele CID-rechercheur. Indien een grijze-veld-subject binnen zes maanden nogmaals onderwerp van criminele informatie is, wordt hij bijna automatisch als CID-subject ingeschreven. CID-informatie blijkt in de praktijk vaak een ongeregelde ratjetoe aan informatie. Er vindt, goede uitzonderingen daargelaten, te weinig analyse plaats van verkregen informatie. Het aantal van 70.000 ingeschreven CID-subjecten en grijze-veld-subjecten doet vermoeden dat veel personen ten onrechte staan ingeschreven. Als contacten komen natuurlijk ook niet-CID-subjecten voor, die even lang als het CID-subject in de registers blijven.

E. Kennis CID

De aandacht van de CID geldt in overwegende mate het klassieke criminele milieu met de nadruk op Nederlandse netwerken. De expertise voor milieu- en financile criminaliteit ontbreekt vaak. De informatie gaat van tips van wijkagenten over graffiti-spuiters tot informatie over grote criminelen. De huidige open verzameling van informatie voorziet te weinig in de behoefte van de tactische recherche en leidt er toe dat de CID-en vaak beschikken over informatie die niet van belang is voor een goede prioriteitenstelling en voor onderzoeken.

F. CID onderdeel recherche

De CID moet een gentegreerd onderdeel zijn van de recherche. De recherchechef in de korpsen moet volledig op de hoogte te zijn van de organisatie en het functioneren van de CID. De scheiding tussen tactische recherche en CID levert meer nadelen dan voordelen op. Veelal is er sprake van spanning tussen CID en tactische recherche, waardoor de informatie-uitwisseling en onderzoeken in gevaar komen. De commissie is tegenstander van embargo-teams en van het veelvuldig opslaan van de zogenoemde supergeheime 00-informatie.

G. Samenwerking CID-en

De samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de CID-en laat te wensen over. De NCID en de ARI's spelen tot nog toe slechts een bescheiden rol in het bewerkstelligen van cordinatie tussen de CID-en.

H. Sturing en controle

De commissie acht de sturing van en de controle op de CID-en volstrekt onvoldoende. Van enige sturing en controle door korpschef, OM en korpsbeheerder is de commissie weinig gebleken. Dit heeft de commissie kunnen constateren in Haarlem, Rotterdam, Gooi en Vechtstreek, Utrecht, Twente en Dordrecht. In de regio Brabant-Zuid-Oost was sprake van een compleet versnipperde CID.

In de CID-Kennemerland heeft CID-chef Langendoen zijn taak op volstrekt onverantwoorde wijze uitgeoefend. Hoofdofficier De Beaufort heeft zijn gezag, zeker na de IRT-affaire, onvoldoende uitgeoefend. CID-officier Kuitert heeft zich onvoldoende op de hoogte gesteld van de activiteiten van de CID-Kennemerland. Korpschef Straver, plaatsvervangend korpschef Van den Berg en recherchechef Menckhorst hebben in ieder geval na de opheffing van het IRT achterwege gelaten zich daadwerkelijk te vergewissen van de activiteiten van CID-chef Langendoen. Zij hebben onvoldoende leiding gegeven. Korpsbeheerder Schmitz is als korpsbeheerder betrokken geweest bij het verstrekken van valse identiteiten ten behoeve van medewerkers van de CID-Kennemerland. Zij had naar het oordeel van de commissie navraag moeten doen naar het gebruik ervan. De CID-Gooi en Vechtstreek is in een onmogelijke positie gekomen door het gebrek aan vertrouwen tussen OM en CID, mede blijkend uit het opnemen door CID-chef Van der Putten van telefoongesprekken met leden van het openbaar ministerie.

Het OM in Dordrecht en Almelo, in verband met het Export-team, heeft te weinig leiding gegeven aan de CID-en. Ook de leiding van de CID-en in Dordrecht en Enschede is tekort geschoten. De korpsleiding, CID-chef, Dros, en CID-officier, Van der Molen-Maessen in Utrecht hebben te weinig leiding
gegeven aan en gezag uitgeoefend over de CID. Dit is onder meer gebleken in de zaak Henk R. Het OM is in deze voorbeelden tekort geschoten. De CID-en hebben te veel als autonome organisaties geoperereerd. Zij hebben hiervoor ook te veel ruimte gekregen van het openbaar ministerie, de korpsbeheerder en de korpsleiding.

Dit alles heeft naar het inzicht van de commissie de CID-en in een deels zelf getrokken vacuum gebracht, wat in hoge mate leidde tot een onverantwoorde autonomie van handelen. De commissie is er van overtuigd dat dit geldt voor vele CID-en en niet alleen voor de CID-en van Kennemerland en Gooi en Vechtstreek, waar de gevolgen van deze onverantwoorde autonomie flagrant zichtbaar zijn geworden.

10.6.3 Tactische recherche

A. Taak

De tactische recheche doet onderzoek ten behoeve van mogelijke vervolging van strafbare feiten. Zij is gerienteerd op het aanleveren van bewijsmateriaal in concrete strafzaken. Alles wat zij doet wordt vermeld in processen-verbaal ten behoeve van de terechtzitting.

Wil de tactische recherche bepaald onderzoek niet ter beoordeling van de rechter voorleggen, dan maakt zij gebruik van zogenaamde CID-trajecten. Die komen ook veelvuldig tijdens het tactisch onderzoek voor.

B. Methoden

De tactische recherche hanteert vooral methoden die in het openbaar verantwoord kunnen worden. Dat betekent niet dat alle relevante opsporingshandelingen ook vastgelegd worden in processen-verbaal. Soms worden zij vermeld in journaals. In enkele gevallen zijn op verzoek van de rechter achteraf methoden-processen-verbaal vervaardigd. De voorwaarden waaronder die methoden worden ingezet, alsmede de sturing en controle zorgen in het algemeen niet voor problemen.

C. Openbaar ministerie

Het openbaar ministerie is in de praktijk te afhankelijk van de recherche om te kunnen beslissen over aan te vangen onderzoeken. In de praktijk heeft de recherche een volledige negatieve controle over het openbaar ministerie. De vrijheid van het OM om te beslissen welke strafzaken moeten worden opgespoord, wordt naar het oordeel van de commissie te veel beperkt. De sturing en controle door zaaksofficieren van gestarte onderzoeken verloopt beter dan bij het CID-werk.

D. Korpsleiding en korpsbeheerders

Korpschefs en korpsbeheerders hebben weinig van doen met specifieke onderzoeken, met uitzondering van zeer grote zaken. De commissie meent dat korpsbeheerders een eigen verantwoordelijkheid hebben ten aanzien van de inzet van opsporingsmethoden.

10.6.4 Ondersteunende eenheden

A. Ondersteunende eenheden

De CID en de tactische recherche maken gebruik van eenheden die speciaal, vaak geheim, werk verrichten. Het zijn de observatieteams (OT), de arrestatieteams (AT), de bureaus financile ondersteuning (BFO), de secties technische ondersteuning (STO), de politile infiltratieteams (PIT) en de Dienst technisch operationele ondersteuning (DTOO) van het KLPD.

B. Taken en bevoegdheden

De taakomschrijving van deze diensten dient nauwkeurig krachtens de wet te worden vastgelegd. Zij dienen onderdeel van de recherche te zijn. De taken en bevoegdheden van deze diensten zijn zeer verscheiden en onduidelijk. Zij werken soms onder supervisie van de CID en soms onder die van de tactische recherche. Veel van hun werkzaamheden vinden plaats ten behoeve van de CID.

De bevoegdheid tot het inzetten van deze diensten moet duidelijker geregeld worden. De controle op deze diensten (met uitzondering van het BFO) geschiedt in het algemeen door de CID-chef en door het openbaar
ministerie via de CID-chef.

C. Vastlegging methoden

De vastlegging van gebruikte methoden is vaak gebrekkig. De commissie is gebleken dat moeilijk terug te vinden is hoe methoden zijn ingezet en onder wiens verantwoordelijkheid. De gebrekkige administratie maakt een adequate sturing en controle nagenoeg onmogelijk.

D. Sturing en controle OM

Controle en sturing door het openbaar ministerie is afwezig of wordt op te grote afstand uitgeoefend. Binnen de ondersteunende eenheden bestaat verschil van opvatting of toestemming van het openbaar ministerie voor het toepassen van vormen van observatie of gebruik van technische middelen noodzakelijk is. De geheimhouding van de methoden verkleint de mogelijkheden tot sturing en controle voor het OM.

E. Observatieteams

De capaciteit van 22 OT's bij de regionale politiekorpsen is veelal onvoldoende om bepaalde personen frequent te volgen. De prioriteiten van OT's worden in de praktijk geheel binnen de politie bepaald. Er worden nog nauwelijks meldingen aan het landelijk informatiepunt observaties (LIPO) gedaan.

F. Arrestatieteams

Arrestatieteams blijken veelvuldig inkijkoperaties te hebben uitgevoerd zonder daarover te rapporteren. Deze activiteiten behoren niet tot de omschreven taken van de AT's.

G. Dienst technisch operationele ondersteuning

De DTOO, die onder meer peilbakens aanbrengt en inkijkoperaties uitvoert, heeft geen verantwoordelijke officier van justitie. Sturing en controle vinden niet plaats door de officier die diensten van de DTOO vraagt. De DTOO is ook toegerust om direct afluisteren mogelijk te maken. De DTOO heeft zelfstandig voorwaarden geformuleerd waaronder bepaalde methoden kunnen worden ingezet.

H. Politile infiltratie

De politile infiltratieteams worden landelijk gecordineerd door de Afdeling nationale cordinatie politile infiltratie, een dienst van de CRI. Het gezag berust echter bij de plaatselijke officier van justitie. Voorzover de commissie kan nagaan worden de activiteiten van PIT's nauwkeurig geregistreerd en is er een intensieve sturing en controle van de kant van het openbaar ministerie. De commissie is van oordeel dat de teams uitgebreid moeten worden.

G. Bureaus financile ondersteuning

De expertise van de BFO's laat te wensen over. Een duidelijke regeling voor samenwerking met de FIOD ontbreekt.

10.6.5 Kernteams

A. Wettelijke basis en bevoegdheden

De kernteams hebben geen expliciete wettelijke basis. De taken en bevoegdheden van kernteams dienen op basis van de geregeld te worden. Het gezag en het beheer over kernteams worden nu vastgelegd in convenanten tussen de regionale politiekorpsen en de ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken. Het Landelijk rechercheteam is onderdeel van het Korps landelijke politiediensten en staat onder het gezag en medebeheer van de minister van Justitie.

De kernteams blijken een wat gewrongen en moeizame constructie te zijn. Dit hangt samen met de aard van het politiebestel in Nederland, dat uitgaat van een voornamelijk gedecentraliseerde politieorganisatie,
waarbinnen geen ruimte is voor een zwaar opgetuigde, executieve centrale politiedienst. Interregionale samenwerking dient als basis voor de vorming van politie-eenheden die geacht worden onderzoek te doen van bovenregionale, landelijke en zelfs internationale aard. Het is de commissie echter gebleken dat het karakter van interregionale samenwerking, met de onduidelijke vormgeving via convenanten tot complicaties leidt in het functioneren van kernteams.

B. Organisatie en samenwerking

De samenwerking tussen regiokorpsen blijkt in de praktijk in de kernteams, met uitzondering van het kernteam Noord-Oost-Nederland, niet goed uit de verf te komen. Het zwaartepunt van de kernteams ligt in de regio waar de driehoek gezag en beheer uitoefent. De kernteams Rotterdam, Haaglanden en Amsterdam worden beschouwd als een extra eenheid van de tactische recherche. Het kernteam Randstad Noord en Midden is in de eerste plaats een voortzetting van het IRT onder gezag van de driehoek in Haarlem. Als nasleep van de IRT-affaire bestaan moeizame verhoudingen tussen het kernteam Amsterdam en het kernteam Randstad Noord en Midden. De CID van het Kernteam Randstad Noord en Midden opereert volstrekt los van de CID-Kennemerland, althans na het aantreden van de nieuwe CID-chef.

C. Keuze onderzoeken

De procureurs-generaal en de ministeries hebben te weinig invloed op de keuze van de onderzoeken die bij de kernteams worden uitgevoerd. In feite is de beslissing van de verantwoordelijke officier en korpschef in de driehoek doorslaggevend. Korpsbeheerders houden zich niet of nauwelijks bezig met de keuze van onderzoeken. Bij de prioriteitenstelling moeten nationale prioriteiten en interregionale wensen en mogelijkheden op elkaar afgestemd worden.

D. Werkwijze en controle

De commissie heeft geconstateerd dat de professionaliteit van de werkmethodieken, administratie en verantwoording bij kernteams in het algemeen goed is. Kernteams maken gebruik van alle onderzochte methoden. Het openbaar ministerie is op de hoogte en onderhoudt intensief contact met de kernteams. Fenomeenonderzoek wordt niet of nauwelijks uitgevoerd, met uitzondering van de onderzoeken Oost-Europa en Turkije in het kernteam Noord-Oost-Nederland.

De sturing van en controle op de kernteams zijn intensiever dan die bij CID-en en regionale rechercheteams. De verhouding tussen kernteamofficieren en zaaksofficieren is echter niet duidelijk.

E. Korpsbeheerders

De beheersverantwoordelijkheid van de korpsbeheerders ten aanzien van de kernteams zou hen moeten dwingen tot beoordeling van in te zetten methoden. Het is de commissie gebleken dat, hoewel de verantwoordelijkheid voor de kernteams in handen ligt van een aantal regionale driehoeken, de korpsbeheerders tot op heden nagenoeg onkundig zijn gebleven van belangrijke opsporingsmethoden. Nu de toepassing van bijzondere opsporingsmethoden veelal een directe verbinding heeft met beheersverantwoordelijkheden, kan de korpsbeheerder, onder meer met het oog op de integriteit, vaardigheden, rechtspositie en veiligheid, niet volstaan met het verwijzen naar het jusititeel gezag.

F. Toegevoegde waarde

De toegevoegde waarde van kernteams is moeilijk aan te geven. Op dit moment geven regionale belangen vaak de doorslag bij de keuze van onderzoeken. De spanning tussen regionale belangen en landelijk gezag werkt verwarrend. Het LRT verandert daaraan vooralsnog weinig vanwege zijn diffuse taakstelling. De commissie is van oordeel dat indien kernteams daadwerkelijk als afzonderlijke eenheden kunnen functioneren en de prioriteitenstelling een betere basis krijgt, zij inhoudelijk meerwaarde kunnen hebben. De kernteams en het LRT moeten naar het oordeel van de commissie de tijd krijgen te bewijzen dat zij daadwerkelijk een toegevoegde waarde hebben ten opzichte van de regionale eenheden.

10.6.6 Bijzondere opsporingsdienten

A. Bevoegdheden


Een nadere omschrijving van de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van bijzondere opsporingsdiensten is noodzakelijk. De sturing van en de controle op de opsporing door het openbaar ministerie verdienen verbetering. Er bestaat grote afstand tussen het openbaar ministerie en de bijzondere opsporingsdiensten. De beheerders van de opsporingsdiensten blijken zich in de praktijk nauwelijks of helemaal niet met opsporingsmethoden bezig te houden.

B. Methoden

Nagenoeg alle bijzondere opsporingsdiensten hebben enigerlei bemoeienis met de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit. Bijzondere opsporingsdiensten hebben ook gebruik gemaakt en maken nog gebruik van informanten. Verschillende bijzondere opsporingsdiensten runnen meerdere informanten. De chauffeur M., beschreven in hoofdstuk 3, wordt door de commissie beschouwd als FIOD-informant. De controle ten opzichte van deze informant was volstrekt onvoldoende. De activiteiten van FIOD-medewerker De Jongh bleken onverantwoord. Dat moet zowel de leiding van de FIOD als de toenmalige teamleider Teeven en het toenmalige hoofd douanerecherche Tjalkens van de FIOD worden aangerekend.

C. CID

In de praktijk maken opsporingsdiensten zoals de ECD, AID en DRZ gebruik van een soort eigen CID, die niet geregeld is. De commissie acht de onduidelijkheden rond de CID-status van bijzondere opsporingsdiensten ongewenst. Bijzondere opsporingsdiensten kunnen naar het oordeel van de commissie niet zelfstandig CID-activiteiten ontplooien maar in specifieke zaken wel gebruik maken van CID-informatie.

D. Gegevensuitwisseling

De moeilijkheden bij gegevensuitwisseling tussen politie en bijzondere opsporingsdiensten zijn naar het oordeel van de commissie eerder te wijten aan de spanningsverhouding tussen de bijzondere opsporingsdiensten en de politie dan aan leemten in de wetgeving.

D. Koninklijke marechaussee (Kmar)

De Koninklijke marechaussee (Kmar) werkt op Schiphol feitelijk als een gewone politiedienst. Zij heeft een eigen CID en maakt gebruik van alle opsporingsmethoden. De Koninklijke marechaussee heeft een eigen observatieteam.

E. Rijksrecherche

Bij het onderzoek naar mogelijke strafbare feiten heeft de Rijksrecherche in bijzondere gevallen toegang tot CID-gegevens van de politiekorpsen. De Rijksrecherche heeft zelf informanten gerund.

10.6.7 Binnenlandse veiligheidsdienst

A. Georganiseerde criminaliteit

De BVD houdt zich niet intensief bezig met het verschijnsel georganiseerde criminaliteit. BVD-onderzoek komt sporadisch voor, en wel indien georganiseerde criminaliteit een gevaar voor de democratische rechtsorde of de integriteit van het bestuur zou opleveren. Dat is juist. De taak van de BVD dient binnen de democratische staat zo beperkt mogelijk gehouden te worden. Volgens de interne onderzoeken van de BVD is er geen sprake van aantasting van de integriteit van het bestuur.

B. Politie - BVD

Het grensvlak tussen politie en BVD verdient nadere normering. De BVD dient geen politietaken uit te voeren. In het verleden heeft de BVD oneigenlijke politietaken uitgevoerd. In de praktijk blijkt ook vermenging van de activiteiten van de regionale politieke inlichtingendiensten (RID-en) en de CID. Die vermenging is onwenselijk. Binnen de Centrale toetsingscommissie is geopperd de BVD onderzoek te laten doen naar lekken van vertrouwelijke informatie naar journalisten. Dergelijk onderzoek acht de commissie geen taak voor de BVD.

C. Gebruik BVD-informatie

Het gebruik van BVD-informatie ten behoeve van de opsporing dient beter geregeld te worden. De basis van artikel 22, derde lid van de Wet inlichtingen- en veiligheidsdiensten is gebrekkig.

D. BVD-officier

De landelijke BVD-officier van justitie kan nauwelijks daadwerkelijk controle uitoefenen op de rechtmatigheid van de informatie die per ambtsbericht door de BVD wordt verstrekt.

E. Methoden

Ook het gebruik van bijzondere methoden, die de BVD hanteert, dient in de wet genormeerd te worden. Die normering is er, met uitzondering van telefoontaps en direct afluisteren, nu niet.

10.6.8 Openbaar ministerie

A. Omvang OM

Het openbaar ministerie is veel kleiner dan iedereen denkt. Er zijn slechts ongeveer 440 officieren van justitie in Nederland. Dat is, gezien de gebleken gezagscrisis bij de toepassing van opsporingsmethoden, een te gering aantal. In vergelijking met de politieke roep om meer blauw op straat zijn het openbaar ministerie en de zittende magistratuur te kort gekomen.

B. Organisatie OM

Het openbaar ministerie kan worden getypeerd als een verzameling van functionarissen die behalve de wet voornamelijk de eigen individuele verantwoordelijkheid en het non-interventiebeginsel als leidraad hebben. Van organisatorische en inhoudelijke uniformiteit in en tussen de parketten is de commissie weinig gebleken. Op het terrein van de bestrijding van de zware en georganiseerde criminaliteit vertoont de organisatie van het openbaar ministerie vele mankementen. Bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn onvoldoende helder afgebakend en per parket zeer verschillend. Zo wijst de commissie op de uiteenlopende invulling van de functie van CID-officier en die van kernteamofficier.

De verhouding tussen de verschillende lagen binnen het openbaar ministerie geeft aanleiding tot veel onnodige discussie. Inhoudelijke richtlijnen over de gezagsuitoefening over de politie bij de opsporing zijn er niet; richtlijnen over opsporingsmethoden zijn nagenoeg afwezig. Het openbaar ministerie is weliswaar een organisatie van juridisch hoogwaardige professionals, maar geen professionele organisatie. Met de in gang gezette veranderingen kan het OM naar het oordeel van de commissie wel een professionele organisatie worden. Inhoudelijke afstemming en eenheid over de taakopvattingen zijn daarbij echter onontbeerlijk. Het kan volgens de commissie niet de bedoeling zijn dat elke officier van justitie zijn eigen taakopvatting kiest en daardoor het gezag van het openbaar ministerie als geheel benvloedt. De commissie heeft hiervan teveel voorbeelden gezien. Het is tot op heden teveel aan elke individuele officier overgelaten of hij als crimefighter of als afstandelijke toetser het gezag over de opsporing uitoefent. Evenzeer acht de commissie het niet verantwoord voor de positie van het openbaar ministerie dat individuele leden hiervan hun eigen kaders en normen ontwikkelen, die slechts beperkt worden getoetst door de rechter.

C. Gezag OM

Het openbaar ministerie heeft geen praktische bemoeienis met opsporing in gewone strafzaken. Tussen het openbaar ministerie en de politie heerst het vertrouwensbeginsel, waarbij feitelijke sturing en controle ongebruikelijk zijn. Het openbaar ministerie is bij de keuze van onderzoeken te sterk afhankelijk van de politie en bijzondere opsporingsdiensten. Het openbaar ministerie staat onder negatieve controle van de politie. Volgens de commissie dient het openbaar ministerie hier ook zijn gezag uit te oefenen. Het OM zal moeten doorvragen. Veel leden van het openbaar ministerie werden verrast door het feit dat zij verantwoordelijk waren voor methoden waarvan zij nauwelijks beseften dat ze plaats konden vinden. Ook bij de gezagsuitoefening door het OM wreekt zich het gebrek aan eenheid. Er bestaat verschil van opvatting of de officier van justitie als super-rechercheur bovenop de zaak zit dan wel op grote afstand stuurt.

D. Prioriteitenstelling

De commissie meent dat de greep van het OM op de prioriteitstelling en de selectie van de onderzoeken zwak is. Niet alleen is het OM volledig afhankelijk van de aanlevering van informatie door de politie, maar ook de omslachtige procedures om tot een keuze te komen werken in zijn nadeel. In veel commissies die zich hiermee bezig houden, voert de politie de boventoon. De regionale belangen, waaraan hoofdofficieren zich committeren, bemoeilijken bovendien bij de kernteamonderzoeken een heldere keuze op grond van een landelijke prioriteitstelling. Het CBO is daar tot nu toe niet in geslaagd. De commissie heeft de indruk dat niet het OM, maar feitelijk veelal de politie de beslissingen neemt. Dit verstevigt het gezag van de het OM niet en zal dus moeten veranderen. Het OM zal, op basis van gedegen inzicht en na advies van de politie zelf de prioriteiten moeten stellen, ook als die afwijken van de adviezen.

E. CTC

De Centrale toetsingscommissie heeft in haar eerste jaar van bestaan een belangrijke rol gespeeld in de intercollegiale toetsing. In enige belangrijke gevallen blijken de voorwaarden die de CTC stelt, echter niet opgevolgd te worden of te kunnen worden. Dit geldt in het bijzonder de voorwaarde dat burgerinfiltranten criminele gelden niet mogen behouden. De CTC heeft geen wettelijke basis om het gebruik van methoden rechtmatig te verklaren.

F. Gebrek aan gezag

Het openbaar ministerie is tekort geschoten in zijn gezag, in zijn sturende en controlerende taak ten aanzien van opsporingsmethoden. Het is te weinig als eenheid opgetreden. Officieren van justitie hebben hun gezag onvoldoende doen gelden. In en tussen ressorten en parketten blijken grote verschillen te bestaan over de te hanteren opsporingsmethoden. Vooral in het ressort Amsterdam is dit duidelijk naar voren gekomen. Voor het takenpakket van kernteam-officieren, CID-officieren en zwacri-officieren ontbreken landelijke richtlijnen. De grootste moeilijkheden zijn niet zozeer ontstaan door de verschillen tussen rekkelijken en preciezen alswel door het optreden van autonomen voor wie slechts de missie van criminaliteitsbestrijding leek te tellen.

Het gebrek aan sturing en controle van de opsporing en de opsporingsmethoden is een element van de gezagscrisis die tussen het OM en de politie is ontstaan. Deze gezagscrisis is vooral in het ressort Amsterdam manifest geworden, maar is ook in andere delen van het land aanwezig. De ondergeschiktheid van de politie aan het OM wordt niet vanzelfsprekend ervaren. De commissie heeft teveel voorbeelden aangetroffen waarin politiefunctionarissen het OM niet of pas achteraf informeerden. Er is een sfeer van verzelfstandiging ontstaan. De commissie meent dat de wijze waarop de korpschefs zich in de afgelopen jaren naar buiten manifesteerden, daaraan mede debet is. Wil de gezagscrisis worden bezworen, dan zal dit van het OM kracht vragen, en van de politie de bereidheid daadwerkelijk in ondergeschiktheid aan het bevoegd gezag te werken.

G. Verantwoordelijken openbaar ministerie

De kritiek van de commissie geldt het openbaar ministerie van boven naar beneden, maar in het bijzonder de Vergadering van procureurs-generaal. Deze vergadering heeft zich, ook na het uitbarsten van de IRT-affaire, niet inhoudelijk met de praktijk van het gebruik van opsporingsmethoden bezig gehouden. Te vaak zijn belangrijke beleidsbeslissingen feitelijk overgelaten aan commissies die op ad-hoc basis zijn samengesteld, zoals de werkgroep-De Wit. Naar het oordeel van de commissie heeft de Vergadering van procureurs-generaal na de IRT-affaire haar verantwoordelijkheid niet adequaat uitgeoefend, onafhankelijk van de commissie-Wierenga en haar conclusie over de Delta-methode. Zij had de implicaties van de ontstane situatie na het verschijnen van het rapport-Wierenga en de sterk verstoorde verhoudingen tussen de betrokkenen nooit onbesproken mogen laten. De procureurs-generaal hadden zich nader moeten informeren. Dit geldt in het bijzonder voor procureur-generaal Gonsalves als portefeuillehouder zware, gorganiseerde criminaliteit. De situatie is verbeterd na de omvorming van de Vergadering van procueurs-generaal in een College van procureurs-generaal

Veel (hoofd)officieren van justitie hebben hun gezag evenmin op de juiste wijze uitgeoefend. Dat oordeel kan natuurlijk slechts de door de commissie onderzochte situaties gelden. De commissie heeft niet alle officieren van justitie in Nederland in het onderzoek betrokken.

In de voorgaande paragrafen heeft de commissie haar oordeel daarover uitgesproken. In het geval van de
Delta-methode heeft dat geleid tot voor de overheid onmogelijke situaties waarin politie en justitie de sturing, zoals nu blijkt, op onaanvaardbare wijze zijn kwijtgeraakt.

10.6.9 Rechters-commissarissen en zittende magistratuur

A. Toerusting rechters-commissarissen

De rechters-commissarissen zijn zo mogelijk nog slechter toegerust voor een goede taakuitoefening dan het openbaar ministerie.

B. Methoden

De rechters-commissarissen beoordelen tot op heden slechts die opsporingsmethoden waar zij volgens de wet bij betrokken zijn. Andere methoden worden nauwelijks getoetst.
Een aanzienlijk deel van de rechters-commissarissen betwijfelt of nadere bemoeienis met de toetsing van andere methoden is aangewezen.

C. Toetsing

De vereiste toestemming voor dwangmiddelen wordt op aanvraag van de officier van justitie bijna in alle gevallen verleend. Daaraan kan wel informele discussie en eventueel een informele afwijzing van het gebruik van een dwangmiddel door de rechter-commissaris voorafgaan. Het is een fictie dat rechters-commissarissen toezicht hebben op het precieze gebruik en de vernietiging van gegevens uit telecommunicatietaps. De rechter-commissaris is niet of nauwelijks op de hoogte van het parallelle opsporingsonderzoek.

D. Cordinerend rechter-commissaris

De functie van de cordinerend rechter-commissaris is nauwelijks vormgegeven. Hij heeft geen direkte bemoeienis met toegepaste methoden binnen de kernteams. Zonder nadere regelgeving is de meerwaarde van deze functionaris beperkt.

E. Zittende magistratuur

Het inzicht van de zittende magistratuur in het gebruik van opsporingsmethoden is over het algemeen gering. Te vaak heeft de rechter een te passieve rol gespeeld bij de beoordeling van gebruikte opsporingsmethoden. CID-operaties zijn nauwelijks door de rechter beoordeeld.

De Hoge Raad heeft, zo is de indruk van de commissie, in zijn jurisprudentie de praktische weg gekozen om de opsporing niet te veel in de wielen te rijden. Hij heeft somtijds gered wat er te redden was, door veelvuldig gebruik te maken van de algemene taak- en bevoegdheidsbepalingen voor politie en openbaar ministerie. Een duidelijk antwoord op de vraag wat de proactieve fase van de opsporing is geeft de jurisprudentie niet.

10.6.10 Korpsleiding en korpsbeheerders

A. Korpsleiding

Het overgrote deel van de korpschefs heeft geen recherche-ervaring. Bij de reorganisatie van de politie is relatief weinig aandacht besteed aan de opbouw van de recherche. Tot voor kort was de korpsleiding te weinig op de hoogte van opsporing en recherche.

De verhouding tussen het openbaar ministerie en de korpsleiding is gecompliceerd. De korpsleiding heeft er soms moeite mee het gezag van het openbaar ministerie te aanvaarden. Dat is in ieder geval gebleken in Amsterdam en Utrecht. Korpschefs hebben de afgelopen jaren er te weinig blijk van gegeven zich te realiseren dat zij onder het gezag van het OM en het beheer van de korpsbeheerder staan. Zij hebben geen onafhankelijke bevoegdheden en zijn geen zelfstandige regisseurs van het veiligheidsbeleid. Daarbij moet worden aangetekend dat korpsbeheerders en ministers de politiechefs te zeer de vrije hand hebben gelaten. In Utrecht en vooral Haarlem heeft de korpsleiding verzuimd op de juiste momenten leiding te geven. De korpsleiding in Utrecht had de gebleken feilen bij het functioneren van de CID (inkijkoperaties) direkt aan het OM moeten melden. De korpschef had eerder ertoe kunnen bijdragen om de schade na zijn corruptiebeschuldigingen te herstellen.
De korpsleiding in Amsterdam had na het verschijnen van het rapport van de commissie-Wierenga meer inspanningen kunnen plegen om te trachten de IRT-strijdbijl te begraven en hernieuwd samen te werken met de andere regio's in het ressort.

B. Korpsbeheerders

Korpsbeheerders dragen medeverantwoordelijkheid voor het gebruik van opsporingsmethoden door het politiepersoneel. Zij zijn voorts ten volle verantwoordelijk voor de inrichting en kwaliteit van recherche-afdelingen, zoals CID-en en kernteams, en voor het beheer van alle polieregisters. De korpsbeheerders zijn zich dat niet of onvoldoende bewust geweest. Zij zijn op dit punt te terughoudend gebleken. Het is wenselijk dat korpsbeheerders op de hoogte zijn van de inzet van vergaande opsporingsmethoden en bij beslissingen hierover betrokken zijn. De commissie meent dat de korpsbeheerders van Haarlem, Amsterdam en Utrecht meer hadden kunnen doen om de verhoudingen na de IRT-affaire te herstellen; de korpsbeheerders van Rotterdam en Den Haag bleken niet op de hoogte te zijn (gesteld) van ingrijpende trajecten binnen hun regiokorpsen.

C. Democratische controle

De democratische controle op het werk van de politiekorpsen is, wat betreft de opsporing en het onderzoek van georganiseerde criminaliteit, bijkans volledig afwezig.
Het is de commissie niet gebleken dat deze onderwerpen grondig aan de orde komen in de regionale colleges en de betrokken gemeenteraden.

10.6.11 Ministeries

A. Minister van Justitie

Het ministerie van Justitie heeft zich te weinig gelegen laten liggen aan het gebruik van bijzondere opsporingsmethoden.
De minister van Justitie, Hirsch Ballin, blijkt nauwelijks tot niet op de hoogte te zijn geweest van het feitelijk gebruik van bijzondere opsporingsmethoden. Ook na de IRT-affaire was het doorlaten van harddrugs hem onbekend. Dat was een onverantwoorde situatie. Weliswaar wenste hij als gevolg van de IRT-affaire een centrale toetsingscommissie, maar hij zag geen aanleiding verder door te vragen naar het doorlaten van drugs. Hij had binnen het departement en het openbaar ministerie navraag moeten doen of de Delta-methode werkelijk was gestopt. Minister Kosto heeft het doorlaten van 9000 kg softdrugs goedgekeurd. De minister van Justitie, Sorgdrager, nam op de dag van haar aantreden de verantwoordelijkheid voor de afkoop van een IRT-informant voor het exorbitante bedrag van 2 miljoen gulden. Tevoren hebben ministers zich niet met het uitbetalen van tipgelden bemoeid.

Mede naar aanleiding van inkijkoperaties en het debat over het rapport van de werkgroep Opsporing gezocht heeft zij in december 1994 de doorlichtingsactie van bijzondere opsporingsmethoden ingang gezet. Van de Beverzaak in Rotterdam vernam zij pas na de publiciteit daarover. De zaak van de door het OM te maken vormfout om een informant vrijuit te laten gaan is door de commissie aan de minister gemeld. Zij droeg hiervan geen kennis terwijl de procureur-generaal te Arnhem wel op de hoogte was.

B. Ambtenaren ministerie van Justitie

Noch hoofdofficieren noch de procureurs-generaal hebben voor, tijdens of na de IRT-affaire het ministerie ingelicht over bijzondere ontwikkelingen. De ambtelijke top had de minister beter moeten informeren. Naar aanleiding van de verhoren van Suyver en Wooldrik meent de commissie dat dat oordeel vooral geldt voor de opeenvolgende secretarissen-generaal, directeuren-generaal Politie en Criminaliteitsbestrijding en directeuren politie.

De informatieverstrekking heeft pas vorm gekregen door de rapportages van de Centrale toetsingscommissie. Het is onverantwoord geweest dat na het uitbreken van de IRT-affaire geen actiever beleid is gevoerd om beter genformeerd te geraken. Het oordeel van de commissie-Wierenga over de Delta-methode zal daar zeker debet aan zijn. Het openbaar ministerie is te terughoudend geweest bij het inlichten van het ministerie, waardoor de politieke verantwoordelijkheid voor de toepassing van bijzondere opsporingsmethoden niet ten volle kon werken.

C. Regeling tipgeld

De regeling van het ministerie van Justitie over de uitkering van tipgelden aan informanten (waaronder infiltranten) voldoet niet. Naar het oordeel van de commissie had het ministerie de regeling eerder moeten aanpassen en uitbreiden. De rechtskracht ervan is onduidelijk evenals de regeling zelf. Zij schept geen duidelijke kaders voor de begeleiding van informanten en de voorwaarden die aan hen worden gesteld. De commissie acht het onjuist dat veelal het oordeel van een enkele ambtenaar op het departement doorslaggevend is voor de hoogte van de uitkering. De commissie heeft in haar onderzoek ook geen duidelijke lijn hierin kunnen ontdekken. Binnen het ministerie bestaat bovendien geen duidelijkheid wanneer beslissingen terzake aan de ambtelijke top of de minister moeten worden voorgelegd.

D. Wetgeving

In de voorbereiding van wetgeving heeft geen evenwicht bestaan tussen de uitbreiding van bevoegdheden en dwangmiddelen aan de ene kant en normering van de opsporingsmethoden aan de andere kant. Te laat is het ministerie tot de overtuiging gekomen dat wetgeving geboden was.

E. Kernteams

De sturing van de kernteams is onvoldoende tot stand gekomen.

F. Sorgdrager - Blok

De commissie heeft geen redenen te twijfelen aan de nadere uitleg van hoofdofficier van justitie Blok en minister Sorgdrager. Hoofdofficier Blok blijft erbij Sorgdrager gezegd te hebben: Ik moet wennen aan dit soort grote partijen. Minister Sorgdrager blijft bij haar eerdere verklaring deze zinsnede niet gehoord te hebben en nooit gedacht te hebben aan doorlaten van cocane. Daarmee heeft zij dit dus niet geweten.

G. Binnenlandse Zaken

Naar het oordeel van de commissie draagt het ministerie van Binnenlandse Zaken medeverantwoordelijkheid voor het bepalen van de kaders waarbinnen de politie opsporingsmethoden toepast. Deze verantwoordelijkheid manifesteert zich meer op afstand. Dit neemt niet weg dat het ministerie van Binnenlandse Zaken voldoende mogelijkheden heeft zijn beheersverantwoordelijkheid te doen gelden. Dit is onvoldoende gebeurd.

H. Binnenlandse Zaken en Justitie

Hoewel er in het algemeen genoeg signalen zijn van tegenstrevende belangen van beide ministeries op het terein van de politie die de voortgang van beleid kunnen belemmeren, heeft de commissie de indruk dat de samenwerking bij de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit relatief weinig problemen veroorzaakte. De commissie meent echter dat in de nabije toekomst de vraag onder ogen moet worden gezien of integratie van de verschillende verantwoordelijkheden en bevoegdheden in n hand niet wenselijk is.

10.6.12 De Tweede Kamer

A. Wetgeving

In de Tweede Kamer heeft de nadruk gelegen op wetgeving ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit. De organisatie van de opsporing is slechts op enkele onderdelen aan de orde geweest. Bij de behandeling van de Politiewet is er niet over gesproken. Het functioneren van de CID en de richtlijn infiltratie zijn in het geheel niet door de Kamer besproken. Kamerleden blijken zich niet ervan bewust te zijn geweest hoe de opsporing in de praktijk werkt. Verschillende fracties hebben zich wel bij gelegenheid de vraag gesteld of wetgeving terzake van proactief politiehandelen niet geboden was. De bijzondere commissie van onderzoek in de zaak Bosio heeft de Kamer aanbevolen de regering te vragen de Kamer nader te informeren over de positie van informanten en de reikwijdte van hun bescherming. Naar de mening van de commissie heeft de Kamer verzuimd met de regering een principieel debat te voeren over de ontwikkelingen van de opsporing, zeker als dit wordt vergeleken met het grote aantal wetsontwerpen om bevoegdheden uit te breiden die ze wel heeft afgehandeld.

B. Controle

Ook in de debatten rond de IRT-affaire heeft de Kamer niet adequaat controle uitgeoefend ten aanzien van de gebruikte opsporingsmethode. Zij is in de controle van opsporingsmethoden in het algemeen tekortgeschoten.

C. Commissie voor de Inlichtingen en veiligheidsdiensten

De commissie meent dat het niet op de weg van de commissie Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten ligt geheime informatie van de regering terzake te behandelen. De commissie is tegenstander van een geheime commissie die in de toekomst bijzondere opsporingsmethoden zou dienen te toetsen.


vorige         volgende         inhoudsopgave en zoeken