Het advies van mr J.K. Franx Noot
Aan mr J.K. Franx werden onder meer de volgende vragen voorgelegd:- Hoe ver gaat het verschoningsrecht van politieambtenaren werkzaam bij de criminele inlichtingendiensten in het licht van de bevoegdheden van de commissie op basis van de Wet op de Parlementaire Enqute?
Parlementaire Enqute?In zijn advies van 22 februari 1995 aan de commissie verwijst Franx veelvuldig naar - Wat dient te worden verstaan onder het belang van de staat in het kader van artikel 21 van de Wet op de een eerder advies aan de Werkgroep vooronderzoek opsporingsmethoden. Noot Franx stelt dat het verschoningsrecht van politie-ambtenaren, werkzaam bij de criminele inlichtingendiensten, wordt geregeld in artikel 20, tweede en derde lid, van de Wet op de Parlementaire Enqute. Aan artikel 19 van de Wet op de Parlementaire Enqute Noot kan een CID-ambtenaar geen verschoningsrecht ontlenen, omdat in het algemeen toch zal moeten worden aangenomen dat (al dan niet als vertrouwelijk bestempelde) relevante informatie hun uitsluitend bij de uitoefening van hun opsporingstaak is toevertrouwd, en niet in een vertrouwensfunctie als die waarop artikel 19 het oog heeft. Een weigering van een CID-functionaris om vragen van de commissie te beantwoorden zal zijns inziens slechts kunnen worden gebaseerd op het belang van de staat, zoals bronbescherming in verband met opsporingsbelangen, en niet op het verschoningsrecht van artikel 19. Volgens Franx is het in algemene zin niet goed te zeggen wat het belang van de staat inhoudt. Wel lijkt het hem aannemelijk dat het begrip het belang van de staat een enger begrip is dan het algemeen belang, dat ziet op belangen van de gemeenschap, ook zonder direct verband met een staatsorgaan. In zijn ogen is wat te zeggen voor de zienswijze dat het belang van de privacybescherming onder het belang van de staat valt, wanneer het gaat om de effectuering van het inlichtingenrecht van artikel 68 van de Grondwet. Dit zou wel ertoe kunnen leiden dat elk door het recht beschermd individueel (priv)belang onder het belang van de staat kan worden gebracht, hetgeen niet de bedoeling kan zijn. Zelf acht hij het goed verdedigbaar dat privacybescherming niet een belang van de staat is, maar een individueel belang. Vervolgens stelt hij:
Bij een inquisitoir, op waarheidsvinding gericht instrument als de parlementaire enqute geldt dat mijns inziens nog sterker. Daar komt bij dat de Wet op de Parlementaire Enqute de mogelijkheid kent van besloten vergaderingen en van een geheimhoudingsplicht ten aanzien van aan de onderzoekscommissie ter inzage verstrekte bescheiden. Voor zover echter het (ook in het besloten overleg) onthullen van persoonlijke gegevens ertoe leiden dat de preventie of de opsporing en berechting van ernstige strafbare feiten wordt gefrustreerd, kan - over die band - het belang van de staat in het geding zijn. Denkbaar is dat belangrijke informanten en getuigen zich ook door de mogelijkheid van een zeer beperkte openbaring van tot hun persoon of hun materile en immaterile belangen herleidbare gegevens laten afschrikken om verder medewerking aan de bestrijding van zware criminaliteit te verlenen.
In het advies van 20 oktober 1994 gaat Franx in op een van de manieren waarop de enqutecommissie met een beroep op het belang van de staat, toegespitst op voorkoming en de bestrijding van zware criminaliteit zou kunnen omgaan:
Het niet-openbaar worden van (in het verleden gebezigde) opsporingmethoden behoeft, naar mijn mening, niet
zonder verdere toelichting te worden aanvaard als een belang van de Staat. Het belang van de Staat lijkt in
het onderhavige geval te bestaan uit voorkoming en bestrijding van zware criminaliteit. Dat belang kan
meebrengen dat de gebezigde opsporingsmethoden niet althans niet volledig en tot in concrete details
openbaar gemaakt worden. Een probleem kan hierbij zijn dat op dit punt feitelijk al het een en ander in de pers
en in andere publiciteitsmedia openbaar gemaakt is. (...) In het licht van die al bestaande publiciteit lijkt het
weinig reel de opsporingsmethodes als geheel te brengen onder het verschoningsrecht van artikel 20, tweede
lid. Een parlementaire enqutecommissie mag mijns inziens vragen naar de bekende weg, maar zij zal met de -
dus al bekende - antwoorden niet meteen tevreden zijn. Het komt mij voor dat vragen met een verifirende
strekking beantwoord zullen moeten worden. Het probleem onstaat zodra de vragen zich gaan toespitsen op
details, op beweegredenen en op andere kwesties die tot nu toe inderdaad geheim zijn. (...) De maatstaf
voor het in artikel 20, tweede lid bedoelde verschoningsrecht zal bij iedere afzonderlijke vraag telkens moeten
zijn of beantwoording daarvan de preventie en de bestrijding van de hier bedoelde zware criminaliteit in
gevaar kan brengen.
Franx adviseert dan ook in het licht van het vorenstaande om de te ondervragen personen of de om het
verstrekken van inzage in bescheiden te verzoeken personen steeds met doelgerichte, concrete vragen te
confronteren en bij een beroep op het belang van de staat een precieze, aan de betrokken vraag gerelateerde,
motivering daarvan te verlangen.
Het overleg tussen de commissie en de bewindslieden resulteerde in afspraken over de behandeling van gevoelige informatie en over de inzage van criminele inlichtingen door de onderzoeksgroep-Fijnaut, die in opdracht van en onder verantwoordelijkheid van de commissie onderzoek verrichtte naar de aard, ernst en omvang van de georganiseerde criminaliteit. De afspraken gaven nadere invulling aan het recht van de commissie kennis te nemen van alle bescheiden die zij relevant achtte voor de vervulling van haar taak, conform artikel 3 van de Wet op de Parlementaire Enqute.
De commissie heeft zich in die afspraken verplicht criminele inlichtingen, waaronder gegevens uit de registers van de criminele inlichtingendiensten, vertrouwelijk te behandelen om geen afbreuk te doen aan aan de belangen van de opsporing van strafbare feiten en privacy. Wanneer de commissie gegevens opvroeg die volgens de verstrekker herleidbaar zijn tot de persoon van informanten of waarvan verstrekking tot levensbedreigende situaties konden leiden, konden deze gegevens worden geanonimiseerd of gecodeerd door de verstrekker, dat wil zeggen dat zij niet herleidbaar waren tot de identiteit van de bron van de criminele inlichtingen. De commissie, in de persoon van haar voorzitter of bij diens ontstentenis de ondervoorzitter, kon alle gegevens die ter kennis kwamen van de commissie, haar medewerkers of de onderzoeksgroep-Fijnaut verifiren door kennisname van niet-geanonimiseerde en niet-gecodeerde gegevens. Vergelijkbare afspraken zijn gemaakt tussen de commissie en de minister van Binnenlandse Zaken over de wijze waarop de Binnenlandse veiligheidsdienst medewerking aan de commissie zou verlenen. De commissie is van oordeel dat, gezien de aard van de te onderzoeken materie, met de afspraken recht is gedaan aan zowel het belang van bronbescherming als aan haar bevoegdheden. De afspraken, alsmede de toelichting daarop, zijn als kamerstuk gedrukt. Noot Naar aanleiding van de gemaakte afspraken werd in het gebouw van de Binnenlandse veiligheidsdienst een voorlichtingsbijeenkomst georganiseerd voor de hoofdofficieren van justitie, de korpschefs en recherchechefs. Namens de commissie waren twee stafleden aanwezig. Na het maken van de afspraken bleek dat de commissie over alle door haar gewenste gegevens kon beschikken.
Tot mei 1995 heeft de commissie zich voornamelijk bezig gehouden met het verzamelen en bestuderen van documenten en het interviewen van personen die direct of indirect zijn betrokken bij de opsporing. In de tweede helft van maart 1995 werden de eerste tussenrapportages van de verschillende deelonderzoeken in de commissie besproken. De tussenrapportages bestonden uit twee onderdelen. Het eerste onderdeel bevatte onder meer de belangrijkste inhoudelijke bevindingen en aandachtspunten. Het tweede onderdeel bevatte onder meer suggesties voor te verzamelen informatie of te interviewen personen, voor de door de commissie te horen personen en voor verbeteringen van de onderzoeksmethode/organisatie. Deze tussenbalans leidde tot het besluit de onderzoeken naar de criminele inlichtingendiensten, de tactische recherche en de kernteams alsmede de thema-onderzoeken financieel rechercheren, het methodenonderzoek (observatie, infiltratie, informanten, informatie), het casusonderzoek strafzaken georganiseerde criminaliteit te verdiepen. Vervolgens stelden de griffier en de inhoudelijk secretaris op basis van interviews, documentatie van de aangeschreven organisaties, literatuur en gesprekken met de staf een lijst van voorlopige bevindingen van de organisatie-onderzoeken en van de methoden samen, waarin de inhoudelijke stand van zaken werd weergegeven. De lijst vormde voor de commissie en haar staf een middel om vast te stellen welke onderdelen nog nader moesten worden onderzocht, over welke onderwerpen voldoende informatie was verzameld en welke thema's in de gesprekken en verhoren aan de orde moesten komen.
In de maanden juni, juli, augustus en begin september bereikte het voorbereidend onderzoek met de
gesprekken een hoogtepunt.
Tegelijkertijd met deze gesprekken werd in juni de eerste versie van de concept-rapportages van de
deelonderzoeken in de commissie besproken. Deze discussie leidde tot aanvullingen, verdere uitwerking,
nadere detaillering. In bepaalde gevallen moest aanvullend onderzoek worden verricht.
In het kader van het onderzoek inzake internationale aspecten van opsporingsmethoden en
informatie-uitwisseling brachten leden van de commissie vergezeld door leden van de staf werkbezoeken aan
Brussel en aan Londen. Het lid Koekkoek, vergezeld van twee stafleden, bezocht Brussel, waar werd gesproken
met vertegenwoordigers van de Gerechtelijke politie, de Rijkswacht en de nationaal magistraat (landelijk
functionaris van het Belgische openbaar ministerie). Het lid De Graaf, ook vergezeld van twee stafleden, bracht
een bezoek aan Londen. Daar werden gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van de Crown prosecution
service (het Britse Openbaar Ministerie), het Home Office, de Metropolitan police (New scotland yard), de South
eastern regional crime squad, de National criminal intelligence service en de City of London police.
Onderwerpen die tijdens beide buitenlandse werkbezoeken aan de orde kwamen, waren: de aard, omvang en
ernst van de georganiseerde criminaliteit; opsporingsmethoden in het algemeen; undercover-operaties; het
gebruik van informanten; observatie; de internationale samenwerking, in het bijzonder met Nederland; de
organisatie van en de controle op de opsporing.
Eind augustus 1995 was de tweede versie van de concept-rapportages gereed voor behandeling door de commissie, evenals de tussenrapportage van de onderzoeksgroep Fijnaut. De concept-rapportages, de tussenrapportage en de gesprekken vormden de basis voor een lijst van bevindingen, op grond waarvan de selectie van de te horen personen werd gemaakt. Eind november 1995 werd de derde versie ter bespreking aan de commissie voorgelegd.