Veel bestuurskundigen plaatsen het begin van het milieubeleid van de Nederlandse overheid in het jaar 1970 toen voor het eerst het milieu op de politieke agenda kwam te staan (Van Tatenhove, 1993; Arentsen, Bressers en Klok, 1993; Leroy, 1994). Weliswaar was voor die tijd al sprake van de een of andere vorm van milieubeleid - de Hinderwet gaat terug tot 1875 -, maar dat beleid stond vooral in het teken van het gezondheidsperspectief, de veiligheid en de hygine. De eerste rioleringen werden niet aangelegd om het milieu te sparen, maar om (de verspreiding van) ziektes te voorkomen. Ook waren er al diverse overheidsmaatregelen om de natuur te beschermen, zoals de Vogelwet uit 1912 en de Natuurschoonwet uit 1928. Het zou echter lang duren voordat er meer systematisch aandacht kwam voor het milieu. Grote rampen als die met de supertanker de Torrey Cannion lieten er geen twijfel over bestaan dat ingrijpen nodig was. Ook werden de gevolgen van grote infrastructurele werken op het milieu steeds duidelijker zichtbaar.
De overheid had in de jaren zestig nog schone gedachten over de maakbaarheid van de samenleving en had hoge verwachtingen over dit nieuwe veld van overheidsbeleid. Als eerste milieubeleidsplan verscheen in 1972 De Urgentienota Milieuhygine, het jaar waarin ook het Directoraat-Generaal voor de Milieuhygine werd opgericht. De toonzetting van de nota was alarmerend over de situatie van het milieu, maar kende een optimisme over de aanpak van milieuproblemen door de overheid. Zo werd daarin de rele verwachting uitgesproken dat eind van de jaren tachtig de sanering zou kunnen zijn voltooid. De ontdekking van ernstig vervuilde terreinen als in Lekkerkerk, Gouderak, Volgermeerpolder en Hengelo deed de overheid in snel tempo veel wetten op het gebied van milieu uitvaardigen in het midden van de jaren zeventig. Het beleid van die jaren kan achteraf als gecompartimentaliseerd worden beschouwd: elk probleem kende een eigen analyse en een eigen oplossing. Het gevolg daarvan was dat er allerlei aparte vergunningenstelsels werden ontwikkeld en aparte procedures waarbij de ene keer het college van Burgemeester en Wethouders het voortouw nam en dan weer Gedeputeerde Staten of een ander bevoegd gezag. Het gevolg was wel datvoor de uitvoering en handhaving van de verschillende vergunningenstelsels ... telkens weer ndere bestuurlijke organisaties verantwoordelijk (waren). Door deze versnippering van taken en bevoegdheden werkten diverse bestuurlijke en ambtelijke organisaties langs elkaar heen of zelfs tegen elkaar in, hetgeen leidde tot ondoelmatig beleid (Leroy, 1994, 43).
De behoefte aan integratie en afstemming deed zich voelen en de vele wetgeving sloeg om in deregulering. In het jaar van de Uniseraffaire, 1982, verscheen de Dereguleringsnota DROM. Hierin komt duidelijker het integrale karakter van milieuproblemen naar voren en maakten de naeve bestuurlijke duidelijkheid en overzichtelijkheid plaats voor een visie waarin milieuproblemen complex en diffuus blijken te zijn: het internationale karakter van milieuvraagstukken maakt ze lastig grijpbaar, de technische oplosbaarheid van milieuproblemen valt behoorlijk tegen, in enkele gevallen dreigt zelfs relatieve onomkeerbaarheid; de volksgezondheid is niet langer het exclusieve criterium: aantasting van de ecologische kwaliteit komt daarnaast of daarvoor in de plaats (Leroy, 1994, 45). In datzelfde jaar kwam een organisatiebureau met een rapport waaruit bleek dat van de 320.000 Hinderwetplichtige inrichtingen 15% een niet-toereikende en 60% helemaal geen vergunning had. Een andere commissie (Hellinga) concludeert een jaar later over de Uniser-affaire dat de overheid volkomen gefaald had in haar toezicht op en haar optreden tegen een aantal knoeiers dat afvalolie en ongewenste chemicalin liet verdwijnen in de bodem en het oppervlaktewater. Ondanks deze waarschuwingen bleven controle en handhaving verwaarloosd door de overheid.
Een nieuwe trend in het overheidsdenken werd zichtbaar in de jaren tachtig. Deregulering werd het nieuwe toverwoord om de overheidsbemoeienis terug te dringen. De positieve visie over de maakbaarheid van de samenleving werd verlaten: van verzorgingsstaat naar de calculerende burger. Het was derhalve niet verrassend dat in 1989 in het Nationaal Milieu Plan (NMP) de nieuwe uitgangspunten voor het milieubeleid werden geformuleerd. De vervuiler moest betalen en de vervuiling moest bij de bron worden bestreden. Zelfregulering moest worden versterkt en de overheid zocht naar nieuwe wegen om de externe integratie van het milieubeleid te versterken. Er werden hele precieze operationele kwaliteitseisen geformuleerd en in kengetallen weergegeven Noot . In die zelfregulering werd een bijzondere plaats toegekend aan het doelgroepenbeleid. Werden deze doelgroepen eerst door de overheid nog gezien als een verzameling maatschappelijke actoren die bijdroegen aan de belasting van het milieu, later werd allengs de betekenis verschoven naar partners met wie het milieubeleid moest worden uitgevoerd. De branche-organisaties speelden in die doelgroepen een grote rol. De overheid onderhandelde met deze branche-organisaties als gelijkwaardige partners om de beleidsdoelstellingen te bereiken. Bij deze normstelling op basis van consensus werd nauwelijks gedacht aan de handhavingsproblematiek en de controle. In het Tienjaren Programma Afval 1992-2002 wordt de uitvoering helemaal overgelaten aan het instituut van sturings-NV's, organisaties uit de afvalbranche die een soort makelaarsfunktie in de afvalverwerking vervullen. Op deze sturings-NV's komen wij later terug.