Het milieubeleid is in belangrijke mate een vergunningenbeleid. In Nederland mag een onderneming pas afval verwerken wanneer daarvoor een vergunning is verstrekt. Deze vergunning kan door verschillende bevoegde gezagsdragers worden afgegeven en voor verschillende deelstromen van de afvalketen gelden. Door een stringent vergunningenstelsel meende de overheid de afvalbranche te kunnen reguleren. Achteraf kan worden gesteld dat in dit stelsel het aspect van controle en handhaving onvoldoende tot slecht uit de verf is gekomen:Zeker in de jaren zeventig en tachtig waren de achtereenvolgende regeringen zo gericht op het formuleren van milieubeleid, het maken van wetten en regelingen en het opzetten van een organisatie voor de vergunningverlening, dat van de handhaving niet veel terecht kwam (Aalders, 1994, 290).
De handhaving was - en is, zoals nog zal blijken - het stiefkind van het milieubeleid. Dit heeft te maken met het feit dat het bestuurlijke handhavingsrecht en het strafrechtelijk handhavingsrecht door elkaar lopen of elkaar soms zelfs tegenwerken. De nieuwe, op privaatrechtelijke gronden toegevoegde, handhaving via convenanten heeft de handhaving van milieuwetten en -regels er ook niet bepaald gemakkelijker opgemaakt. Daarnaast bestaat er een gebrekkige cordinatie tussen bevoegde instanties, zijn vergunningverstrekking en handhaving vaak binnen n afdeling van gemeente of provincie verenigd en blijken bij handhavers en toezichthouders de economische belangen in de praktijk niet zelden een adequate handhaving in de weg te staan. Pas in de jaren negentig wordt vanuit de overheid weer wat aandacht geschonken aan een systematische handhaving van milieuwetten. In 1995 zou die handhaving op een adequaat niveau moeten zijn (Aalders, 1994, 305) Noot .
Naast de handhavingsproblematiek, die meer omvat dan hier summier is weergegeven, kan worden gemeld dat de wet- en regelgeving op het gebied van het milieu op zichzelf al voldoende inhoudelijke problemen kent. Het is zeer goed mogelijk gebleken stoffen te omschrijven, maar uiterst moeilijk in wetten wetenschappelijk verantwoorde omschrijvingen van materialen te geven. En slaagt de overheid daarin, dan worden door sommige belanghebbenden direct langdurige juridische procedures gestart waarmee wordt gepoogd die omschrijvingen onderuit te halen. De ingewikkelde en tegenstrijdige jurisprudentie voor het verschijnsel zeefzand is bijvoorbeeld zeer verwarrend voor handhavers Noot . Bestaan over de omschrijvingen van materialen in Nederland al verschillen van mening, in internationaal verband zijn deze verschillen alleen maar groter. Normeringen worden derhalve in nationaal en internationaal verband anders genterpreteerd. Ook dat biedt speelruimte en gelegenheid. Voorts kan worden gemeld dat veel regels op het milieugebied te moeilijk zijn voor de uitvoeringspraktijk. Tegen deze achtergrond gaat de overheid door met het steeds maar stellen van nieuwe regels en wetten om gelijke tred te houden met nieuwe wetenschappelijke inzichten in de gevaren van stoffen. De nieuwe wetten en regels zijn ook nodig omdat telkens nieuwe materialen worden bedacht en geproduceerd in de industrie die uit milieuhyginisch oogpunt aandacht verdienen. Het is tegen deze achtergrond niet verrassend dat de meeste milieuschandalen zijn uitgelopen op veroordelingen op grond van commune delicten als fraude of valsheid in geschrifte.