In de tweede helft van de jaren tachtig is de belangstelling voor de bestrijding van georganiseerde criminaliteit toegenomen. Noot In dit kader ontstond de gedachte om permanente opsporingscapaciteit vrij te maken ter bestrijding van dit type criminaliteit. Gezien het feit dat de criminele activiteiten zich veelal uitstrekten over grote delen van Nederland en het buitenland werd besloten tot de oprichting van interregionale opsporingsteams. Aanvankelijk werd gesproken van interregionale recherche-teams (IRT's); vanaf 1994 van kernteams. Het zijn er thans zes, te weten Noord-Oost-Nederland, Randstad-Noord en Midden, Zuid, Rotterdam, Haaglanden en Amsterdam. Er is een landelijk team (LRT) in oprichting.
Van de kernteams wordt een prominente rol verwacht bij de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit. De commissie heeft derhalve van het begin af aan veel aandacht besteed aan het functioneren en de organisatie van deze zes kernteams en het landelijk team in oprichting. Relevante documenten zijn opgevraagd en bestudeerd. Met vele betrokkenen zijn gesprekken gevoerd. De bevindigen van de commissie terzake de kernteams komen in deze paragraaf aan de orde.
In convenanten, afgesloten tussen de ministers van Justitie en Binnenlandse zaken en de regio's zijn de doelen en de structuur van de kernteams vastgelegd. De convenanten geven de volgende omschrijving van de doelen en taken van de kernteams:-ontmanteling van criminele organisaties die bovenregionaal dan wel (inter)nationaal actief zijn,-berechting van de in criminele organisaties werkzaam zijnde verdachten,-ontneming van het financieel voordeel dat deze organisaties wederrechtelijk hebben verkregen,-inventarisatie van preventieve mogelijkheden om verdere groei van deze criminele organisaties in aantal en omvang te voorkomen, -vergaring van informatie over ontwikkelingen op het gebied van de georganiseerde criminaliteit die op korte danwel lange termijn de rechtsorde in Nederland ernstig kunnen schaden. Elke politieregio dient n procent van de sterkte beschikbaar te stellen aan de kernteams. Dit gebeurt niet altijd. Zo weigert de politieregio Zeeland te participeren in het kernteam Rotterdam. Aan elk van deze teams neemt een aantal aangrenzende politieregio's deel.
Elk kernteam is gezags- en beheersmatig ondergebracht bij n bepaalde driehoek (korpsbeheerder, korpschef en hoofdofficier van justitie). Noot Aan de oprichting van de kernteams ligt de verwachting ten grondslag dat speciale politieteams een effectief middel vormen in de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit. Deze teams zouden als herkenbare eenheden ingebed moeten worden in de regiostructuren. Dit om de continuteit en kwaliteit van het grootschalig onderzoek te waarborgen. De toegevoegde waarde van de kernteams staat echter ter discussie. Sommigen menen dat de afzonderlijke bovenregionale kernteams inhoudelijk geen enkele meerwaarde hebben voor de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit. Anderen menen dat verdergaande centralisatie noodzakelijk is. In het evaluatierapport van de kernteams Noot laat ook het ministerie van Justitie zich kritisch uit over de tot dan toe geconstateerde inhoudelijke meerwaarde van de kernteams. De kernteams zijn zowel organisatorisch als inhoudelijk niet wat de ministeries zich ervan hadden voorgesteld. De aanbevelingen van de commissie Wierenga blijken slechts gedeeltelijk overgenomen. Er bestaat met name veel kritiek op de wijze waarop de prioriteitenstelling binnen de kernteams plaatsvindt. Dit kan te wijten zijn aan opstartproblemen. Immers de huidige kernteams bestaan pas sinds 1994:
Variatie organisatie en het LRT
Er bestaat een grote variatie in de organisatie van de kernteams. Soms zijn zij onderdeel van de regionale recherche, soms functioneren zij als een volkomen afgescheiden organisatie. Bij de kernteams in Amsterdam Noot en Rotterdam is de vraag gewettigd of er wel sprake is van een apart kernteam of dat zij veelal een gewoon onderdeel vormen van de regionale politie-organisatie.
Het voorgaande geldt niet voor Amsterdam en Rotterdam. In Amsterdam staat buiten kijf dat de (op zich wel
decentrale) CID van het kernteam werkt onder verantwoordelijkheid van de RCID. De Rotterdamse regionale
recherche dienst heeft een eigen CID, die moet worden onderscheiden van de Regionale CID. De eerste heeft
acht runners; de laatste heeft geen eigen runners. In het Rotterdamse model is geen plaats voor een CID voor
het kernteam.
De meeste kernteams beschikken over een eigen OT. De randstedelijke kernteams kunnen hier niet over
beschikken, zodat zij moeten putten uit de OT-capaciteit van de regio. Hierover zijn afspraken gemaakt.
Het landelijk rechercheteam (LRT) is begin 1996 nog niet operationeel. Noot Het zal zijn activiteiten onder de
verantwoordelijkheid van het landelijk OM-bureau gaan ontplooien. De taken van het LRT zullen zich
concentreren op het verrichten van omvangrijke en complexe onderzoeken naar georganiseerde criminaliteit
waarvoor specialistische kennis en expertise op het gebied van financile recherchemethodieken noodzakelijk
is (MOT-meldingen, EG-fraude, Pluk Ze), onderzoeksactiviteiten van internationaal belang die voortvloeien uit
buitenlandse rechtshulpverzoeken en zaken van nationaal belang die onvoldoende binding hebben met
regionale belangen.
Het LRT zal kunnen beschikken over eigen observatie- en infiltratiecapaciteit en over een nauw aan de bestaande structuren gekoppelde CID-ondersteuning. De verhouding tot de kernteams en de regionale recherche moet in de praktijk nog uitkristalliseren. Binnen de regio's wordt op de oprichting van het LRT met terughoudendheid gereageerd.
De zes kernteams zijn op dit moment in totaal bezig met een twintigtal opsporingsonderzoeken. Het aantal per kernteam varieert van n tot zes onderzoeken. Het gaat daarbij doorgaans om onderzoeken naar criminele organisaties in de betrokken regio's of die banden hebben met de regio. Dit kan onderzoek betreffen naar groeperingen die als hoog georganiseerd te kwalificeren zijn, maar dit is niet altijd het geval. De overgrote meerderheid van deze zaken betreft criminele organisaties die zich bezighouden met de handel in verdovende middelen. In veel zaken spelen internationale connecties een rol. Uit de aard der zaak zijn deze onderzoeken langlopend. Omdat het veel tijd kost een goede informatiepositie op te bouwen, wordt voor een dergelijk onderzoek als minimum twee jaar aangehouden. Enkele zijn al drie jaar of langer gaande. Deze langdurige kernteamonderzoeken hebben dikwijls gevolgen voor andere onderzoeken. Het komt voor dat minder belangrijke personen kunnen worden gearresteerd, waarbij het kernteam deze gevallen wegtipt aan regionale teams. Sommige van die onderzoeken kennen talrijke deelonderzoeken. Er zijn ook dwarsverbanden tussen de verschillende kernteamonderzoeken.
De prioriteiten in aan te pakken zaken door de kernteams worden in principe landelijk door het Cordinerend beleidsoverleg (CBO) en de Vergadering van procureurs-generaal vastgesteld. De invloed van de regio's zit in de aanlevering via de RCID en de NCID van informatie betreffende criminele groeperingen. Gesteld kan worden dat de bevoegdheid van het College van procureurs-generaal om als bevoegd gezag in hoogste instantie, op advies van het CBO, de prioriteiten te stellen, weliswaar formeel bestaat, maar praktisch volledig overschaduwd wordt door het informatiemonopolie van de politie. Artikel vier van de kernteamconvenanten, die door de politieministers zijn opgesteld, is hier ook debet aan. Het bepaalt dat de kernteams worden belast met onderzoeken die door de verantwoordelijke hoofdofficier en korpsbeheerder zijn vastgesteld en waarmee is ingestemd door de Vergadering van procureurs-generaal. In de praktijk komt de prioriteitenstelling voort uit de regionale gedachte.
Kernteam-onderzoeken zijn per definitie grote onderzoeken. Derhalve wordt gebruik gemaakt van alle beschikbare opsporingsmethoden waaronder bijvoorbeeld observatie, burger- en politile infiltratie en het runnen van informanten. De betekenis van een informant bij kernteamonderzoeken is van het grootste belang, omdat doorgaans geprobeerd wordt ook de grote vis te vangen.
Indien in een crimineel netwerk de taken zo zijn verdeeld dat een hoofdpersoon zich slechts bezighoudt met het witwassen van met drugs verdiend geld, een andere met de inkoop van drugs en een derde met de logistiek om de drugs te importeren en aan de man te brengen, kan het lastig zijn bijvoorbeeld de financile man te binden aan de rest van de organisatie. Zeker als de betrokkenen behoedzaam opereren is informatie van een goed geplaatste informant of infiltrant welhaast onontbeerlijk, al was het maar om een bankrekeningnummer door te geven van waaruit kan worden doorgerechercheerd.
Het aantal actief gerunde informanten varieert per kernteam van twee tot twintig. Sommige kernteams runnen slechts enkele informanten die echter veel relevante informatie leveren. In hoofdstuk 3 zijn enkele bijzondere gevallen van het runnen van informanten door kernteams aangegeven. Gecontroleerde aflevering en het doorlaten van partijen verdovende middelen komen voor bij de kernteams. Noot Politile infiltratie wordt door kernteams frequent ingezet.
De kernteams worden tevens geacht onderzoek te doen naar specifieke aandachtsvelden, de zogenaamde fenomeenonderzoeken. Noot Zo doet het kernteam Haaglanden bijvoorbeeld onderzoek naar ontwikkelingen in Zuid-Amerika en het kernteam Rotterdam naar EG-fraude.
Financile informatie-inwinning is voor het onderzoek van de kernteams vanzelfsprekend erg belangrijk gezien hun taakstelling en het feit dat de geldstroom immers dikwijls naar de top van de organisatie en naar relevante personen in de bovenwereld leidt. Bij het financieel rechercheren door de kernteams gaat het niet zozeer om de buitgerichte opsporing zoals verricht door de BFO's, alswel om de dadergerichte opsporing. Daarbij kan enerzijds geprobeerd worden aan te tonen wat de betrokkene legaal verdient om vervolgens de door hem gedane uitgaven hiermee te vergelijken. Anderzijds kan men zich concentreren op de uitgaven ten behoeve van een goederen(inclusief drugs-)levering. Daartoe wordt het papieren spoor onderzocht dat bijvoorbeeld tot stand komt bij de aanschaf van een boot. Het is in beide gevallen van belang de relevante bankrekeningen te kennen. Van alle uitgaven en inkomsten van dat rekeningnummer worden de opmerkelijke uitgaven geselecteerd. Dit vergt specifieke financile kennis. Hiertoe participeren in het kernteam ambtenaren van de FIOD, het BFO en CRI-accountants.
Beheer
De kernteams zijn beheers- en gezagsmatig ondergebracht bij bepaalde regio's en parketten. Het beheer van
het LRT berust bij de ministeries van Justitie en van Binnenlandse Zaken, de landelijke hoofdofficier van
justitie en de korpschef KLPD. Noot Formeel ligt de beheersverantwoordelijkheid van de kernteams bij de
korpsbeheerder van de regio waar het team is gevestigd, zo is bijvoorbeeld de burgemeester van Haarlem
beheerder van het kernteam Randstad Noord en Midden. Toch achten de korpsen die aan de kernteams
personeel leveren, zich hiermee nog niet ontslagen van alle verantwoordelijkheden. Als gevolg daarvan heeft
bijvoorbeeld de kernteamchef van het kernteam Noord-Oost-Nederland zo nu en dan - en soms intensief - te
maken met negen korpsbeheerders en negen korpschefs. Of de korpsbeheerder daarmee tevens sturing en
controle moet uitoefenen op de in te zetten opsporingsmethoden, is onderwerp van discussie. De commissie
constateert dat de korpsbeheerders zich op dit moment niet of nauwelijks bezighouden met de
opsporingsmethoden die door de kernteams worden gehanteerd. Het is de vraag of dat ook past bij de
verantwoordelijkheid van de korpsbeheerders. De rol van de beheersdriehoek van het kernteam is nog niet
uitgekristalliseerd.
Gezag
Het gezag berust bij de hoofdofficier van justitie die in praktijk een kernteam-officier van justitie aanwijst. Bij sommige kernteams bestaat een onduidelijke verhouding tussen de kernteam-officier van justitie en de CID-officier van justitie. Doorgaans is de kernteam-officier van justitie tevens CID-officier van justitie voor het kernteam. Bij andere kernteams zijn deze functies meer gescheiden. Van een uniforme verdeling van de gezagsbevoegdheden en -verantwoordelijkheden over de kernteams is geen sprake. De landelijke hoofdofficier van justitie is verantwoordelijk voor de gezagsuitoefening over het LRT (inclusief de CID). Kernteam-officieren van justitie zijn over het algemeen zeer betrokken bij het werk van de kernteams. Deze officieren zijn verscheidene dagen per week fysiek aanwezig bij het kernteam. Zij vallen niet bepaald op door terughoudendheid en vereenzelvigen zich nogal met de politie. Vanwege de politieke, bestuurlijke en justitile gevoeligheid van de activiteiten van de kernteams is de sturing en controle intensief.
Cordinerend rechters-commissarissen
Binnen de rechterlijke macht werd in 1994 in de aanpak van de georganiseerde criminaliteit aanleiding gezien
het instituut van cordinerend rechter-commissaris (CRC) in te voeren. Met de instelling van kernteams die
immers over de arrondissementsgrenzen werken, werden kernteam-officieren aangesteld. Daaruit werd de
conclusie getrokken dat ook een CRC op zijn plaats zou zijn. In de loop van 1995 zijn in de arrondissementen
waar een kernteam is gevestigd rechters, in de rang van vice-president, aangesteld met de bedoeling de
cordinatie van de rechterlijke betrokkenheid bij een kernteam op zich te nemen. dat wil niet zeggen dat de
CRC alle kernteamzaken behandelt. Hij dient te cordineren in zaken die door andere rechters-commissarissen
worden afgedaan. Er zijn zes kernteams en daarom ook zes cordinerend rechters-commissarissen. De
strafvorderlijke taakverdeling behoeft met hun aanstelling niet te worden aangepast. Het OM leidt en
cordineert de opsporing en daar ligt de verantwoordelijkheid voor de onderzoekskeuzes; de rechter toetst. De
rechters-commissarisen behouden hun eigen bevoegdheid tijdens het gerechtelijk vooronderzoek. Door zijn
overzicht over lopende kernteamzaken kan de CRC afstemming tussen de diverse onderzoeken realiseren.
Er zijn zes kernteams en derhalve ook zes CRC's. Een punt van discussie is de rol van de CRC tijdens het
vooronderzoek. Juist omdat deze voorfase voor de kernteams zeer belangrijk is, is door n van de CRC's de
mogelijkheid geopperd dat de CRC zich daarmee zal moeten bezighouden. Noot Op dit moment spelen de
CRC's echter geen enkele rol bij de beoordeling van opsporingsmethoden die centraal staan in dit onderzoek.
De kernteams hebben geen expliciete wettelijke basis. De beheers- en gezagslijnen zijn vastgelegd in convenanten tussen de regio's en de ministeries. Daarbij wordt aansluiting gezocht bij de bestaande structuren. De taken en bevoegdheden van de kernteams zijn afgeleid van de bestaande wettelijke regelgeving. De commissie is van oordeel dat de taken en de bevoegdheden van de kernteams in een regeling op basis van de wet moeten worden vastgelegd.
De bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de verschillende betrokken functionarissen vormen aanleiding tot verwarring. De commissie is van oordeel dat indien daadwerkelijk een bovenregionale meerwaarde wordt nagestreefd het noodzakelijk is de kernteams een positie te geven waardoor zij als afzonderlijk te identificeren eenheden kunnen functioneren.
De commissie constateert dat de kernteams werkelijk alle methoden hanteren die in dit onderzoek centraal staan. De bestrijding van de criminele organisaties waarop de kernteams zich richten, noodzaakt volgens betrokkenen tot het gebruik van al deze methoden. De kernteams maken onder andere gebruik van burgerinfiltranten, inkijkoperaties, gecontroleerde afleveringen en doorlatingen. Vooral in de Randstad zijn daarmee ervaringen opgedaan. In hoofdstuk 3 heeft de commissie aangetoond dat deze ervaringen niet altijd positief waren. Over het algemeen is bij de inzet van deze methoden sprake van een deugdelijke administratie en verslaglegging van deze methoden. Het OM is nagenoeg steeds op de hoogte van deze methoden en heeft daaraan tevens toestemming verbonden. Het gaat bij de kernteams om een systematisch gebruik van deze methoden.
De commissie is van oordeel dat de prioriteitenstelling van de te onderzoeken zaken verbetering behoeft. Er
bestaat een kloof tussen de beslissingen van het College van procureurs-generaal en de feitelijk door de
kernteams uitgevoerde onderzoeken. Daarnaast is de commissie van oordeel dat de prioriteitenstelling van
onderzoeken op basis van tellingen van criminele organisaties ontoereikend is. Een meer uitgebreid kwalitatief
en kwantitatief onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit in Nederland is noodzakelijk om tot een meer
verantwoorde keuze van de te onderzoeken zaken te kunnen komen. De commissie is van oordeel dat de
kernteams zich op dit moment primair richten op de opsporing van drugdelicten. De commissie acht het
wenselijk dat de kernteams zich tevens bezig gaan houden met andere vormen van georganiseerde
criminaliteit. Bij de prioriteitenstelling moet tevens gestreefd worden naar afstemming tussen nationale
prioriteiten en interregionale wensen en mogelijkheden.
De commissie constateert dat de sturing en controle van de methoden die door de kernteams worden gebruikt
intensiever is dan bij regionale recherche-eenheden en CID-en. Dit heeft te maken met de politieke,
maatschappelijke, justitile en bestuurlijke gevoeligheden van de activiteiten van deze kernteams. Het OM zit
er bovenop.
De sturing en controle door de korpsbeheerders is nog niet uitgekristalliseerd. De commissie is van oordeel dat de beheersverantwoordelijkheid van de korpsbeheerder hem ertoe dwingt beter te participeren in de besluitvorming over de onderzoeken en de te hanteren methoden. Van een verantwoordelijkheid op afstand kan naar het oordeel van de commissie geen sprake zijn. In het verleden is meermalen aangetoond dat het gebruik van opsporingsmethoden directe beheersconsequenties heeft. De commissie is daarnaast van oordeel dat de rechters-commissarissen een belangrijke taak moeten hebben bij de beoordeling van de in te zetten methoden. De commissie acht het gewenst dat de rechters-commissarissen vooraf de in te zetten methoden toetsen. In hoofdstuk 9 geeft de commissie aan hoe zij deze rechterlijke toetsing vorm wil geven. De toegevoegde waarde van de kernteams is nog onvoldoende uitgekristalliseerd. De commissie is van oordeel dat indien kernteams daadwerkelijk als afzonderlijke eenheden kunnen functioneren en de prioriteitenstelling een betere basis krijgt, een inhoudelijke meerwaarde kan worden bereikt. Op dit moment is in veel gevallen sprake van kernteams die primair regionale belangen vertegenwoordigen. De commissie acht dat in tegenspraak met de doelstelling van de kernteams. Indien de kernteams er niet in slagen bovenregionale opsporing te bewerkstelligen is de betekenis van de kernteams gering.
De kernteams en het LRT moeten naar het oordeel van de commissie de tijd krijgen te bewijzen dat zij daadwerkelijk een toegevoegde waarde hebben ten opzichte van de regionale eenheden. De taken van het LRT zijn diffuus en de meerwaarde van dit team moet nog blijken. De commissie is echter wel van mening dat indien in 2000 nog niet expliciet is aangetoond dat de kernteams en het LRT een inhoudelijke betekenis hebben, besloten moet worden tot een andere organisatie van de opsporing.