• Buro Jansen & Janssen is een onderzoeksburo dat politie, justitie, inlichtingendiensten, de overheid in Nederland en Europa kritisch volgt. Een grond-rechten kollektief dat al 30 jaar publiceert over uitbreiding van repressieve wetgeving, publiek-private samenwerking, bevoegdheden, overheids-optreden en andere staatsaangelegenheden.
    Buro Jansen & Janssen Postbus 10591, 1001EN Amsterdam, 020-6123202/06-34339533, info@burojansen.nl.
    Steun Buro Jansen & Janssen. Word donateur, NL56 INGB 0000 6039 04 ten name van Stichting Res Publica, Postbus 11556, 1001 GN Amsterdam.
  • Publicaties

  • Europa

  • Politieklachten

  • Georganiseerde criminaliteit: Moeilijk te meten

    De legitimatie voor de oprichting van Europol, en andere vormen van politiële en justitiële samenwerking, ligt in de bedreiging van de georganiseerde, grensoverschrijdende criminaliteit. Vanaf het einde van de jaren tachtig wordt deze trom steeds veelvuldiger beroerd. Nu bestaat er geen Europese definitie van georganiseerde criminaliteit. Ook in wetenschappelijke kringen worden er verschillende definities gehanteerd.

    Daarnaast is het een cruciale vraag hoe érg het nu eigenlijk precies is gesteld met de georganiseerde criminaliteit. De ingrepen in persoonlijke vrijheden en rechten, de ontbrekende democratische en juridische controle op Europol, het wordt uiteindelijk allemaal gelegitimeerd en geaccepteerd onder verwijzing naar de enorme bedreigingen van de georganiseerde criminaliteit. Er wordt weliswaar door politici veel en hard geroepen dat de georganiseerde criminaliteit een omnipotente bedreiging vormt voor alles dat ons lief is, maar daarmee is het nog niet wáár. Ook is daarmee de vraag niet beantwoordt of de all-out attack die men tegen het fenomeen wenst te lanceren, de beste en geeigende manier is. Om maar niet te spreken over het rijtje burgerrechten dat en passent sneuvelt. Bovendien blijkt keer op keer dat een oprekking van de bevoegdheden naar méér doet smaken. Onlangs pleitten de politiechefs ervoor om de bevoegdheden die ze zich in het kader van de strijd tegen de georganiseerde, of ‘zware’ criminaliteit hadden verworven, uit te breiden naar allerlei andere vormen van criminaliteit.

    Dankzij het werk van de Commissie van Traa is er in Nederland relatief veel bekend over de georganiseerde criminaliteit. Maar ook hier blijft men het oneens over de preciese aard van de georganiseerde misdaad. Zijn het de strak geleide, hiërarchische organisaties, onderverdeeld in divisies, die hun tentakels in onder- en bovenwereld hebben? Of zijn de Nederlandse Godfathers meer van het type huisvaders, die achter een bordje bloemkool en bal gehakt met wat maatjes een hasj-transport in elkaar flansen? En waar zou de Nederlandse georganiseerde criminaliteit zijn, als ze niet jarenlang de deskundige hulp hadden gekregen van overijverige IRT-beambten en groei-infiltranten, die desnoods zélf een cocaïne-lijn naar Colombia opzette als Nederlandse criminele crème de la crème daar niet in slaagde?
    Het laatste Nederlandse wetenschappelijke rapport over de georganiseerde criminaliteit werd in februari 1999 aangeboden aan minister van Justitie Korthals. Volgens dit rapport blijkt dat misdaadgroepen als flexibele netwerken zijn georganiseerd en minder ‘etnisch homogeen’ dan verwacht. Er bestaan geen echte leiders, wel ‘hoofdpersonen die veelvuldig opduiken.’ Het rapport ging vergezeld van de aanbeveling vooral de internationale politiesamenwerking te versterken. Want, zo bleek uit het rapport, de misdadigers zochten niet de confrontatie met de overheid, maar pakten hun biezen als de grond te heet werd onder de voeten. Dat is weer een ander verhaal dan eerdere versies, die deden geloven dat de Nederlandse misdaadwereld frontaal het Nederlandse justitie- en politieapparaat achter de broek zat. De conclusies vertonen echter een bepaalde hardnekkigheid: meer onderzoek, meer bevoegdheden, meer samenwerking, meer informatie-uitwisseling.

    Buitenlandse origine

    En hoe erg is het nu eigenlijk gesteld met de georganiseerde criminaliteit in Europa? Sinds 1993 worden er door de European Drug Unit ‘situatieverslagen’ opgesteld waarin een staalkaart wordt gepresenteerd van de criminele activiteiten in de Europese Unie. Deze verslagen zijn uiterst vertrouwelijk. In eerste instantie mochten zelfs de Tweede Kamerleden de rapporten niet inzien. Het strenge openbaarheidsregiem dat in Europa van toepassing is, stond volgens de ministers Dijkstal en Sorgdrager toezending van vertrouwelijke informatie aan de Kamer in de weg. Later besloten de ministers de situatieverslagen alsnog vertrouwelijk aan de Kamer toe te zenden. Alleen de fractiespecialisten mogen de stukken inzien.
    Twee van die geheime stukken zijn uitgelekt. Wie denkt daarmee een spannnend kijkje in de keuken van de Europese misdaadsyndicaten te krijgen, komt bedrogen uit. De Lidstaten blijken geen flauw idee te hebben of, en in welke mate ze te maken hebben met georganiseerde criminaliteit. Het situatieverslag over 1995 (1) wekt eerder de indruk dat het eigenlijk wel meevalt. In Denemarken bijvoorbeeld is er ‘geen duidelijke definitie van georganiseerde criminaliteit.’ In Finland is ‘het verschijnsel minimaal.’ Frankrijk vult de tabellen van het verslag in ‘met een schatting.’ In Griekenland bestaat ‘slechts een klein gedeelte van de criminaliteit uit georganiseerde misdaad.’ In Ierland is ‘de georganiseerde misdaad een versnipperde gelegenheidscriminaliteit.’ Ook in Luxemburg ‘blijft het moeilijk schatten.’ Zweden kent ‘weinig volgroeide criminele organisaties met vaste leden’ en de Engelsen stellen hoopvol dat ‘wanneer het rapportenformulier over het hele land gebruikt wordt het mogelijk moet zijn een duidelijker beeld te krijgen.’
    Uit de gegevens die wel beschikbaar zijn, blijkt dat de Lidstaten vooral gespitst zijn op de herkomst van de criminelen. ‘Bij de georganiseerde criminaliteit zijn overwegend niet-Belgen betrokken’ schrijft de Belgische delegatie. Volgens Zweden ‘bestaan de meeste criminele groeperingen uit buitenlanders.’ Hetgeen tot een stellige eindconlusie leidt: ‘De buitenlandse origine van verdachten en criminele groeperingen is het belangrijkste kenmerk van de georganiseerde criminaliteit zoals die zich in de Europese Unie voordoet.’

    Minister Sorgdrager erkende in de Kamer dat de rapportage enigszins aan de magere kant was. Maar dat wil niet zeggen, redeneerde de bewindsvrouw, dat het wel meevalt met de georganiseerde criminaliteit. Het probleem is eerder dat veel Lidstaten niet in staat zijn goede misdaadanalyses te maken en dat er geen gezamenlijke definitie is van ‘georganiseerde criminaliteit’. De vraag die dan blijft hangen is: hoe kunnen de Europese landen er dan toch al jarenlang zo van overtuigd zijn dat de georganiseerde criminaliteit het Avondland op het randje van de afgrond heeft gebracht? Moet er niet een onsje meer bewijs zijn voordat men democratische en juridische controlemogelijkheden terzijde schuift?
    Nederland drong er bij de andere Lidstaten op aan om de kwaliteit van de rapportages te verhogen. De instelling van nationale contactpunten zou er toe moeten bijdragen dat er meer duidelijkheid en eenduidigheid in de aangeleverde gegevens ontstond.
    Minister Sorgdrager deed dat ook uit een welbegrepen eigenbelang. Nederland beschikt dankzij het werk van de commissie van Traa over relatief veel gegevens over de criminaliteit. Die gegevens bracht Nederland dan ook keurig in. Met als onbedoeld gevolg dat Nederlander uit de rapportage te voorschijn kwam als onbetwiste koploper op het gebied van drugs en georganiseerde criminaliteit. “Nederland heeft zo goed meegewerkt dat het vervolgens de hoogste plaats innam op het gebied van de georganiseerde misdaad in Europa” klaagde de minister in maart 1996 in de Kamer. “Dit speelt ons voortdurend parten. Dat geldt ook voor de gegevens over drugs. Van dat imago kom je heel slecht weer af.” (2)
    De inspanningen van de Nederlandse minister hebben echter weinig effect gesorteerd. Het geheime situatieverslag over 1996 (3) is van eenzelfde magere kwaliteit. ‘Georganiseerde criminaliteit is moeilijk meetbaar’ stelt het rapport. ‘Derhalve kunnen inhoud en draagwijdte van dit verschijnsel niet precies worden vastgesteld en hebben statistische gegevens maar een beperkte waarde.’ Ook het grensoverschrijdend karakter van de criminaliteit ­ hetgeen de legitimatie is om de Europese handen in elkaar te slaan ­ valt volgens de rapporteurs niet vast te stellen. ‘Een groot percentage van de leden van de georganiseerde criminele groepen die in de EU actief zijn, wordt gevormd door EU-onderdanen. De meeste nationale bijdragen verschaffen echter te weinig gegevens om een duidelijke kijk te krijgen op de inter-Europese bewegingen van criminele groepen.’
    Ondanks de grote aandacht die ook in dit rapport uitgaat naar de herkomst van criminelen, wordt toegegeven dat men hier eigenlijk niets zinnigs over kan zeggen: ‘Het levert een zeer onduidelijk beeld op van de georganiseerde groepen in termen van etnische samenstelling en geografische herkomst.’ Toch staat dat ferme conclusies niet in de weg. ‘Alle lidstaten zijn zich bewust van de bedreiging die van de georganiseerde criminaliteit uitgaat.’

    Heel gevoelig

    Of de nieuwe situatieverslagen van een betere kwaliteit zijn is onbekend; tot nu toe zijn ze niet boven tafel gekomen. De magere inhoud van de rapporten in combinatie met de geheimhouding werpt vragen op. Tijdens het debat over het Europol-verdrag bevestigde minister Sorgdrager nog eens dat de situatieverslagen echt zwaar geheim zijn. “Wij zitten nog wel met de geheimhouding van dit soort stukken. Men is in de JBZ-raad altijd erg terughoudend met het verstrekken van informatie, hoewel men langzamerhand wel heeft geaccepteerd dat Nederland vrij open met de stukken omgaat. Er zijn echter nog altijd stukken waarop in Europa het predikaat vertrouwelijk wordt gezet, terwijl wij in Nederland hierover anders kunnen denken. Wij moeten dus nog zien hoe wij in de praktijk ermee moeten omgaan. Ik ben wel van zins zo open mogelijk ermee om te gaan. Wanneer dit op een of andere manier niet kan, zal ik stukken vertrouwelijk ter kennisneming aan het parlement zenden. Wij doen dit wel meer, zoals de Kamer volgende week zal merken als wij over de agenda van de JBZ-raad spreken. De stukken over het beeld van de georganiseerde criminaliteit zijn niet openbaar; deze krijgt de Kamer in het algemeen vertrouwelijk ter kennisneming.”
    Sorgdrager bevestigde tevens, dat de situatieverslagen die de Kamer kreeg en krijgt, volledig waren; er was geen informatie uitgehaald: “Dat hebben wij tot nu toe niet meegemaakt. Ook als het om echt gevoelige dingen gaat, zoals dat beeld van de georganiseerde criminaliteit, waarmee men echt heel terughoudend is, wordt er niets uit gestript.” (4)

    In feite stelde het Kamerlid De Graaf (D66), gepokt en gemazeld door zijn lidmaatschap van de commissie van Traa, precies de goede vragen tijdens de behandeling van de voorstellen van de High Level Group on organised crime: “De centrale vraag is of de goede weg wordt gevolgd. Bestrijding van de georganiseerde misdaad is een politiek nummer van de eerste orde zowel in ons land als in andere landen. De les uit de parlementaire enquette zou toch moeten zijn, dat we eerst inzicht moeten krijgen in de aard van de problematiek en de aard van de georganiseerde misdaad voordat er daadwerkelijke maatrgelen worden bedacht en toegepast kunnen worden? Waarom is er geen analyse in het rapport? Als die analyse er niet is waarom wordt er dan nu al een hele rits maatregelen aanbevolen? Als die analyse er wel is, zou ik die eerst willen zien en bespreken.”(5)
    Die analyse is er niet, bevestigde Sorgdrager. Ze liet doorschemeren dat de maatregelen die de High Level Group – onder Nederlands voorzitterschap – voorstelde, onder zware politieke druk tot stand waren gekomen. “Er zijn krachten in Europa die veel verder willen gaan dan in dit stuk is voorgesteld. We moesten daarom proberen daar een beetje aan tegemoet te komen.” (6)
    Zo gaat dat dus in Europa.

    Noten

    1. Document 10555/2/96 Rev 2 ENFOPOL 155

    2. Kamerstukken 23 490 nr. 45, 14 maart 1996

    3. Document 12447/1/97 Rev 1 ENFOPOL 219

    4. Parlementaire behandeling Europol-Verdrag, 27 november 1997

    5. Kamerstukken 23 490 nr. 71, 17 april 1997

    6. Kamerstukken 23 490 nr. 71, 17 april 1997