• Buro Jansen & Janssen is een onderzoeksburo dat politie, justitie, inlichtingendiensten, de overheid in Nederland en Europa kritisch volgt. Een grond-rechten kollektief dat al 30 jaar publiceert over uitbreiding van repressieve wetgeving, publiek-private samenwerking, bevoegdheden, overheids-optreden en andere staatsaangelegenheden.
    Buro Jansen & Janssen Postbus 10591, 1001EN Amsterdam, 020-6123202/06-34339533, info@burojansen.nl.
    Steun Buro Jansen & Janssen. Word donateur, NL56 INGB 0000 6039 04 ten name van Stichting Res Publica, Postbus 11556, 1001 GN Amsterdam.
  • Publicaties

  • Europa

  • Politieklachten

  • De totstandkoming van Europol: Niet fraai, maar het kon nou eenmaal niet anders

    De totstandkoming van Europol Sinds de jaren zeventig wordt in Europa samengewerkt door de nationale politie- en inlichtingendiensten. De samenwerking had een sterk informeel karakter. Met de verdergaande Europese integratie werd deze samenwerking meer geformaliseerd. Onder de naam Trevi kreeg het overleg een regelmatig karakter en werd de invloed van deze samenwerking op het nationale beleid van de Lidstaten groter. De formalisering van de samenwerking leidde er niet toe dat er meer openbaarheid of democratische controle tot stand kwam. De samenwerking was intergouvernementeel: een onderlinge zaak van de regeringen, waar nationale parlementen niets over te zeggen hebben.
    Met de ondertekening van het Verdrag van Maastricht (december 1991) werd een belangrijke stap gezet om de Europese samenwerking op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken te intensiveren. In het Verdrag van Maastricht verklaarden de Europese regeringsleiders politie- en justitiezaken tot een kwestie van ‘gezamenlijk belang.’ De samenwerking kreeg een officieel plekje binnen de structuren van de Europese Unie. De Europese Raad voor Justitie en Binnenlandse Zaken (JBZ-Raad) werd het orgaan waarin de samenwerking haar beslag kreeg.
    Toch bleef de samenwerking een vreemde eend in de Europese bijt. De instituten van de Europese Unie, zoals de Europese Commissie, het Europese Parlement en het Europese Hof van Justitie, kregen geen zeggenschap over de politie- en justitiesamenwerking, omdat de samenwerking intergouvernementeel bleef.


    Ook de nationale parlementen staan buiten spel bij bij intergouvernementele samenwerking. Op afspraken tussen regeringen hebben zij geen invloed. Alleen als het uitmondt in een verdrag, kan een nationaal parlement zijn zegje doen. Maar dit is een beperkte invloed: een parlement kan een verdrag alleen in zijn geheel aannemen of verwerpen. Het kan een verdrag niet amenderen of veranderen. De JBZ-Raad, kortom, valt niet echt als een proeftuin der democratie te karakteriseren.
    Het Nederlands Parlement vond de volstrekt marginale rol die het toebedeeld kreeg in JBZ-zaken wel erg mager. Het had al de ervaring van de verdragen van Schengen achter de rug, waarbij voor de Nederlandse praktijk ingrijpende beslissingen tot stand kwamen, zonder dat het parlement daar enige invloed op had kunnen uitoefenen. Als voldongen feiten werden de vruchten van de intergouvernementele samenwerking op het bordje van het Parlement gekieperd: slikken of stikken.
    Om toch enige grip te kunnen houden op de Europese beleidsontwikkeling, bedong het Nederlands Parlement in de Goedkeuringswet van het Verdrag van Maastricht een zogenaamd instemmingsrecht: voordat de Nederlandse regering in de JBZ-Raad haar goedkeuring hecht aan besluiten die Nederland juridisch binden, moet het dat besluit aan de Kamer voorleggen.
    Formeel had de Kamer daarmee een beetje grip op de beleidsontwikkeling. In de JBZ-pijler wordt met unanimiteit besloten. Op het moment dat de Nederlandse Kamer tegen de regering zegt: U mag met dit besluit niet instemmen, spreek het veto maar uit, dan wordt de Europese besluitvorming geblokkeerd.

    Praktisch stelt het allemaal veel minder voor. Als een minister weigert een veto uit te spreken, dus de uitspraak van de Kamer naast zich neerlegd, kan de minister naar huis worden gestuurd. Maar de JBZ-Raad zelf kan noch door een nationaal parlement, noch door het Europees Parlement naar huis worden gestuurd. Bovendien valt in het Nederlandse Parlement het woord ‘veto’ doorgaans alleen te beluisteren als de portomennee in het geding is. Voor het overige wordt de kaart volledig op Europese integratie gezet. ‘Spelbreker’ zijn in het proces van Europese eenwording is het Nederlandse Parlement niet echt op het lijf geschreven.
    De controlerende en sturende functie van de Kamer wordt extra bemoeilijkt door de grote mate van geheimhouding die op vele JBZ-zaken rust. Soms gaat dat letterlijk om de stukken waarover beslist wordt. Maar de notulen van de JBZ-vergaderingen en van al haar werkgroepen zijn ook geheim en worden niet aan de Kamer gezonden. De mededeling van de Nederlandse regering: ‘We hadden het zelf liever ook heel anders gezien, maar het was helaas een kwestie van veertien tegen een’, kan in feite nooit echt gecontroleerd worden.

    Tenslotte is de mogelijkheid tot controle en beïnvloeding een vrijwel onbegonnen taak, omdat de besluitvorming nogal chaotisch verloopt. Officieel moet de Kamer twee weken van te voren alle stukken krijgen van een JBZ-vergadering. Deze afspraak wordt vrijwel nooit nagekomen. Regelmatig komt het voor, tot op de dag van vandaag, dat er de avond voor een Algemeen Overleg een stapel van een paar honderd bladzijden wordt afgeleverd. En vaak zijn de stukken dan niet in het Nederlands, betreft het verouderde versies, of zijn stukken net weer van de agenda afgevoerd – of juist opgevoerd.
    Of de Kamerleden dat nog even willen lezen, bestuderen, er een mening over willen vormen en er hun goedkeuring aan willen hechten. Zoals Leoni Sipkes (GroenLinks) het eens verwoordde: “Er is een aantal stukken bij van dien aard, dat zulke stukken in het geval de voorstellen normale Nederlandse regelgeving zouden behelzen, een aantal rondes zou moeten doorlopen, zoals een bespreking met deskundigen en plenaire behandeling, tewijl wij hier nu een aantal van dergelijke belangrijke besluiten in twee uur moeten nemen. Dat is iets dat mij blijvend zorgen baart.” (1)

    Herenakkoord

    Binnen deze intergouvernementele structuren ligt de kiem van Europol. In het Verdrag van Maastricht duikt Europol voor het eerst op. Onder sterke Duitse druk wordt de oprichting aangekondigd van een “organisatie op Unie-niveau voor de uitwisseling van informatie binnen een Europese politiedienst (artikel K1.9 VEU) De regeringsleiders oordeelden dat voor een dergelijke organisatie een verdragrechterlijke basis nodig was. Aangezien het duidelijk was dat die niet op een achternamiddag in elkaar geknutseld kon worden, werd ook besloten om vast een voorloper van Europol in het leven te roepen.
    Het was een typisch Europees compromis. Over de vorm en inhoud van Europol bestonden tegenstellingen tussen de Lidstaten. Daarom werd Duitsland, dat het liefst ter plekke een Europese FBI had willen oprichten, afgeremd. Om toch aan Duitsland tegemoet te komen, werd ingestemd met de oprichting van een voorloper van Europol.

    Deze European Drug Unit (EDU) werd officieel opgericht tijdens de JBZ-vergadering van 2 juni 1993 in Kopenhagen. Dit besluit bestond uit een zogenaamd Ministerial Agreement, een soort herenakkoord, waarin werd vastgelegd wat de EDU ging doen. De EDU wordt hierin omschreven als een “niet-operationeel team voor de uitwisseling en de analyse van informatie, verband houdend met illegale drugshandel, de daarbij betrokken criminele organisaties en de daarmee samenhangende activiteiten in het kader van het witwassen van zwart geld, die twee of meer Lid-staten raken.” Het gaat vooral om uitwisseling van informatie tussen de Lidstaten, met inbegrip van persoonsgegevens, om drugsonderzoeken te ondersteunen. Daarnaast kreeg de EDU de specifieke taak om rapporten en analyses op te stellen over de drugscriminaliteit in de Europese Unie ­ de term georganiseerde criminaliteit was toen nog niet in zwang. (2)

    Concreet gebeurt dit door verbindingsambtenaren in een gebouw bijelkaar te zetten, die ieder toegang hebben tot hun nationale informatiesystemen. De Italiaanse verbindingsambtenaar kan aan zijn Duitse collega vragen of die toevallig informatie heeft over X. De Duitse opsporingsambtenaar kijkt in zijn computer, en als X inderdaad bekend is, worden de gegevens aan de Italiaanse verbindingsambtenaar doorgegeven.
    Over de taken die het toekomstige Europol kreeg bestond in grote lijnen wel overeenstemming tussen de Europese landen:

    • het actief verzamelen van informatie;
    • het plegen van operationele en strategische analyse van gegevens;
    • de verstrekking van informatie aan lidstaten, zowel in het algemeen als ten aanzien van concrete opsporingsonderzoeken en zowel op verzoek als op eigen initiatief
    • het vormen van een expertise-centrum inzake methoden, technieken en instrumenten; een coördinerende c.q. adviserende taak in concrete opsporingsonderzoeken.

    In een brief aan de Kamer schreef de regering dat in het verdrag ook vastgelegd zou worden hoe de controle op Europol vorm kreeg. De regering meldde erg te hechten aan een goede democratische en juridische inbedding. Ook werd aangekondigd dat Europol in een later stadium, als het eenmaal opgericht was, nog meer vormen van criminaliteit in haar pakket kreeg. Volgens welke procedure een dergelijke uitbreiding van taken en werkterreinen plaats zou vinden, kwam in het verdrag te staan. (3)

    De rug recht

    Het Nederlandse Parlement ging morrend akkoord met de oprichting van de EDU. Het ontbreken van democratische en juridische controle op de EDU werd als een groot gemis gezien. Maar de regering verzekerde de Kamer dat deze situatie slechts van korte duur zou zijn. In 1994 moest het Europol-verdrag rond zijn en daarin zou de controle wél geregeld zijn. Even geduld dus.
    De Kamer vroeg zich ook af hoe het invloed kon hebben op de inhoud van het Europol-verdrag. Bij het sluiten van verdragen geldt de regel: de regering onderhandelt en sluit het verdrag, de Kamer ratificeert. De Kamer kan een verdrag niet inhoudelijk veranderen. De regering beloofde de Kamer regelmatig, en zonodig vertrouwelijk, te ‘informeren’ over het verloop van de onderhandelingen. De regering kon zo tijdens de onderhandelingen rekening houden met de opvattingen en wensen van het parlement. Want formeel was de Kamer natuurlijk in staat om een streep door het verdrag te zetten.
    In 1994 slepen de onderhandelingen over het Europol-verdrag zich voort. Volgens de regering waren er op zes punten grote obstakels:

      • Krijgt Europol ook een taak in de bestrijding van terrorisme?
      • Welke databestanden legt Europol aan en wie krijgt daar toegang toe?
      • Krijgen burgers het recht te vragen of, en welke informatie over hen in de Europol-computer is opgeslagen?
      • Welke positie krijgt het Europees Parlement?
      • Welke positie krijgt de Europese Rekenkamer?

    Welke positie krijgt het Europees Hof van Justitie?
    De geringe voortgang in de JBZ-Raad leidde ertoe dat het Europol-dossier werd geagendeerd voor de Europese Top van Essen in december 1994. Een Europese Top bestaat uit de regeringsleiders van de Lidstaten. Officieel kan een Europese Top geen formele besluiten nemen; het gaat om politieke, richtinggevende uitspraken. In de praktijk worden deze uitspraken altijd overgenomen en geformaliseerd tijdens een vergadering van de Europese Raad waaronder het onderwerp valt.
    Vooral Duitsland roerde op dat moment publiekelijk de trom over de te trage gang van zaken en het grote gevaar van de georganiseerde criminaliteit. Kamerleden zagen de Top met enige zorg tegemoet. Het zou toch niet gebeuren dat tijdens de Top in Essen besluiten over Europol werden genomen die het Nederlands parlement niet wilde? Minister Sorgdrager stelde de Kamer echter gerust. In Essen zou echt niets geks gebeuren. “Het Europol-verdrag zal nog wel lange tijd duren. Bij de Raad van Essen zal men ook niet verder komen dan politiek verbaal geweld en een aantal algemene abstracte uitspraken. Dat daar concreet een verdrag wordt klaargemaakt, zie ik niet gebeuren. Wij houden de rug recht.” (4)
    Het liep echter anders. Ondanks dat op het gebied van de democratische en juridische controle geen enkele vooruitgang werd geboekt, werd wel besloten het mandaat van de EDU uit te breiden met nucleaire criminaliteit (5), illegale immigratie, mensensmokkel en gestolen voertuigen. Ook over terrorisme werd een knoop doorgehakt: uiterlijk twee jaar na inwerkingtreding van het Europol-verdrag zou terrorisme onder de competentie van Europol gaan vallen.
    Minister Sorgdrager moest in de Kamer erkennen dat dit besluit achter de rug van de JBZ-ministers om was genomen. “De Raad in Essen heeft deze toevoeging gedaan. Daarbij is de JBZ-Raad op dat moment niet betrokken geweest.” Reden voor De Hoop Scheffer (CDA) te concluderen: “Het probleem van de Europese Raad in Essen is: het extreem hoge niveau waarop staatshoofden en regeringsleiders zich begeven als zij confereren. Ik denk dat wij hetzelfde probleem hebben als de ministers, namelijk dat besluiten worden genomen waarvan wij en soms ook de ministers weinig notie hebben. Wij worden achteraf met de besluitvorming geconfronteerd. Dat is het probleem.” (6)
    Sorgdrager verdedigde het besluit wel. Het was misschien niet fraai, maar het kon nu eenmaal niet anders. “Nederland heeft ingestemd met de uitbreiding van bevoegdheden van de EDU omdat werd afgesproken alles te doen om in juni 1995 het verdrag te sluiten. Uitbreiding na het sluiten van het verdrag had mijn voorkeur, maar het was nu eenmaal een compromis.”
    Minister Dijkstal van Binnenlandse Zaken voegde daaraan toe: “Het onderhandelingstraject is zeer complex en de Nederlandse regering heeft nog geen punten weggeven. Ik acht het niet zinvol om hierover in het openbaar te speculeren. Ik weet alleen zeker dat de gestelde doelen niet allemaal zullen worden gehaald.” (7)
    Hoogleraar Strafrecht Y. Buruma gaf als commentaar: “De mogelijkheden tot politieke controle op wat er tijdens een top of een JBZ-Raad wordt afgesproken zijn niet groot, wat niet afdoet aan het gewicht van die afspraken. Ministers sluiten er package-deals en zien zich genoopt bepaalde gestes te doen, waarna het thuisfront zich kan buigen over de vraag of de minister zich nu wel of niet aan zijn mandaat heeft gehouden. Recentelijk zagen we dit, toen Kok tot veler verrassing bleek te hebben ingestemd met een uitbreiding van het takenpakket van Europol, al is er geen enkele institutionele controle op die organisatie; eerder had hij zich sterk gecommiteerd aan de institutionele inkadering. Dat de Nederlandse strafrechtshandhaving steeds meer onderworpen zal worden aan verplichtingen die in unionair verband op moeilijk te toetsen wijze zijn aangegaan – in de JBZ-Raad of in het kader van Europol – staat buiten kijf.” (8)

    Een lachertje

    In de aanloop naar de Europese Top van Cannes, juni 1995, waarop het Europol-verdrag naar verwachting bezegeld wordt, komt de informatie druppelsgewijs naar de Kamer. Overeenstemming werd bereikt over de criminaliteitsvormen die in de loop van de tijd ­ en na een officiële beslissing van de JBZ-Raad ­ tot het werkterrein van Europol gaan behoren.
    Europol gaat zich bezighouden met drie categorieën van criminaliteitsvormen opgenomen: misdrijven tegen het leven, de fysieke integriteit en de vrijheid; misdrijven tegen het nationaal erfgoed, de publieke goederen en fraude; illegale handel en milieumisdrijven.
    Deze categorieën zijn vervolgens weer uitgesplitst in concrete delicten. Onder de eerste categorie vallen misdrijven als moord, illegale handel in organen, gijzeling, racisme en vreemdelingenhaat. Tot de tweede categorie behoren ondermeer georganiseerde diefstal, illegale handel in kunstgoederen, fraude, afpersing, valsemunterij, computercriminaliteit en corruptie. Tot de derde categorie worden onder andere gerekend de illegale wapenhandel, de illegale handel in bedreigde diersoorten en de illegale hormonenhandel. (9)
    Ook bestond er in beginsel overeenstemming over de systeemarchitectuur van de databestanden in de Europol-computer. Er wordt een drieluik gehanteerd:

    • Een algemeen informatiesysteem waarin gegevens over personen is opgeslagen
    • Werkbestanden voor concrete onderzoeken en analyses
    • Een index-systeem dat aangeeft of over personen gegevens zijn opgeslagen in de twee bovengenoemde bestanden

    Onduidelijk bleef wie nu precies onder welke voorwaarden toegang kreeg tot de databestanden en vooral: wie beoordeelt dat? En wie hakt de knoop door bij onenigheid? De Lidstaten zijn het ook niet eens over de institutionele vormgeving van Europol: het recht van burgers op informatie en de democratische en juridische controle op Europol.
    De Tweede Kamer mopperde er weer flink op los. De Graaf (D66) vermoedde een vuig opzetje bij het Frans Voorzitterschap: “Voorzover het om institutionele vraagstukken gaat vrees ik dat het voorzitterschap deze bewust voor zich uitschuift om vlak voor de afgesproken deadline van juni van dit jaar een fait accompli te creëeren. Er zijn zelfs geruchten over een Franse dreiging om de zetel van Europol weer ter discussie te stellen als Nederland niet zou willen meewerken aan Franse oplossingen.” (10)
    Ook maakte hij zich zorgen over de wirwar aan criminaliteitsvormen die direct of indirect tot de bevoegdheden van Europol gerekend worden: “Om het nog extra gecompliceerd te maken kan die lijst via annexen worden uitgebreid met nog twintig andere vormen van criminaliteit, variërend van illegale organenhandel en exploitatie van prostitutie tot produktpiraterij en kredietkaartencriminaliteit. Die opsomming geeft eigenlijk al aan waar het probleem in zit: over welke delicten gaat Europol nu eigenlijk precies? Je kun toch moeilijk volstaan met een bijna achteloze omschrijving van een aantal criminaliteitsvelden als op onderdelen volslagen onduidelijk is, welke delicten er precies onder vallen en of die delicten ook in alle staten van de EU daadwerkelijk strafbare feiten zijn?” (11)
    De kritiek van de Kamerleden richtte zich vooral op het ontbreken van democratische en juridische controle, terwijl bevoegdheden op politie- en justitiegebied van nationaal naar Europees niveau worden overgeheveld. Wie controleert eigenlijk Europol?
    Volgens minister Dijkstal is dat eigenlijk heel simpel: “Het personeel wordt gecontroleerd door de bazen. De bazen worden gecontroleerd door de verantwoordelijke ministers. En de verantwoordelijke ministers worden gecontroleerd door het Europees Parlement of de nationale parlementen. Dat is de lijn, dat is de inzet die wij kiezen.” (12)
    De Kamer vindt dat de minister er zich zo wel erg makkelijk vanaf maakt. In de praktijk kennen ze inmiddels de moeilijkheden van controle op de JBZ-Raad, een systeem dat vergelijkbaar is met de controle op Europol. Een nationaal parlement kan uiteindelijk op zijn hoogst de eigen minister controleren en zelfs dat is al een heidens karwei. De Graaf (D66): “Het probleem is dat bij nationale parlementaire controle natuurlijk ook geen sanctie op het geheel bestaat. Wij kunnen niet de Raad naar huis sturen. Bovendien kan de minister nog zeggen dat hij een andere mening had maar dat hij onder druk stond. Uiteindelijk is het een besluitvormingsorgaan waar vijftien landen bij zijn betrokken. Dat is het probleem en dat maakt ook de nationale controle en de mogelijkheid tot sancties betrekkelijk illusoir.” (13)
    De scepsis wordt gevoedt door de regeling die inmiddels is getroffen voor de rol van het Europees Parlement. Het Europees Parlement krijgt een keer per jaar een jaarverslag van Europol voorgelegd en mag daar dan over discussiëren. Verhagen (CDA), in een vorig leven zelf Europarlementariër: “Een jaarverslag aan het Europees Parlement is een lachertje. Op grond van de ervaringen in het Europees Parlement is dat volstrekt onvoldoende.” (14)
    Bovendien vraagt de Kamer zich af waar haar invloed is gebleven. De regering heeft keer op keer gezegd de mening van de Kamer zwaar te laten wegen in haar onderhandelingspositie. Maar de regeling die nu rond het Europees Parlement is afgesproken, is niet bepaald wat de Kamer voor ogen stond. Volgens minister Sorgdrager zat er nu eenmaal niet meer in: “Wij hebben de kamer niet genegeerd, we hebben alleen getracht het maximaal haalbare te bereiken . Wat betreft het Europees Parlement hebben we op een moment gezegd: dat is het maximaal haalbare resultaat, ook al erken ik dat het inhoudelijk niet vreselijk veel voorstelt. Wat is voldoende, wat is optimaal en wat is maximaal? Wij vinden dit voldoende, maar dan wel op een minimumniveau.” (15)
    Minister Dijkstal grijpt, niet voor de eerste keer, in. Hij beroept zich op de staatsrechterlijke verhoudingen rond het afsluiten van verdragen: “Ik wil even iets zeggen over de staatsrechterlijke verhouding tussen Kamer en kabinet. Naar mijn mening moet de Kamer op dit moment genoegen nemen met de inzet die het kabinet heeft gekozen op de belangrijke dossiers.” (16)

    Staatsrechterlijke noviteit

    Voor de Tweede Kamer blijft het ook onduidelijk of tijdens de Europese Top van Cannes nu wel of niet het Europol-verdrag wordt afgesloten. Volgens minister Dijkstal is dat voor iedereen tasten in het duister. “Wat betreft Europol: we zitten in een zeer gecompliceerd onderhandelingsproces. Dat gaat niet alleen over Europol, maar er vinden in de afgelopen weken en in de komende weken vele Raden plaats over de verschillende beleidsterreinen. Voorts is er, los van al die onderhandelingen, een nogal diffuus onderhandelingstraject tussen ministers, tussen ambtenaren, bij de G-7 in Halifax en misschien hier en daar nog bij een diner. Vervolgens zal dan in Cannes tot een resultaat moeten worden gekomen. At the end of the day kom je dan voor de moeilijke vraag te staan wat je kiest.” (17)
    Dijkstal maakt de mist nog wat dikker door niets te willen zeggen over de inhoud van het verdrag, mogelijke compromissen en het standpunt van de Nederlandse regering. Er ligt nog steeds geen definitief ontwerp-verdrag, dus eigenlijk valt er niets zinnigs te zeggen over het hele onderwerp, vindt hij. Dijkstal en Sorgdrager denken niet dat op de JBZ-vergadering, die vlak voor de Top van Cannes plaatsvindt, knopen zullen worden doorgehakt. Daarvoor liggen de tegenstellingen tussen de Lidstaten te scherp. Of een verdrag wel ter ondertekening zal voorliggen op de Top van Cannes, en vooral wat premier Kok dan zal doen, weten de ministers niet. Sorgdrager: “Over Cannes ga ik niet.” (18)
    De Kamer ziet de bui al weer hangen. Steeds is toegezegd, dat ze het verdrag in ieder geval onder ogen zal krijgen, vóór er getekend wordt door de regering. Met de agenda in de hand slaan de Kamerleden aan het rekenen. Op 20 en 21 juni vindt de JBZ-vergadering plaats. Op 22 juni is er een laatste overleg tussen de Kamer en de premier over de Top van Cannes. Op 25 juni begint de Top van Cannes. Wat, als tussen het laatste overleg met de premier en de Top van Cannes, alsnog een ontwerp-verdrag tot stand komt?
    Tijdens het overleg met de premier en de minister van Buitenlandse Zaken op 22 juni, verzekert minister van Buitenlandse Zaken van Mierlo dat op de Top hoogstens wordt vastgesteld of men het eens is over Europol. Er zal echter niets worden ondertekend. Ook premier Kok onderstreept dat er niets ondertekend zal worden in Cannes. Er wordt hoogstens een politiek akkoord op hoofdlijnen gesloten.”‘Ondertekening van een verdragstekst vindt pas plaats nadat de Kamer over die tekst zal kunnen hebben debatteren.”(19)
    De Kamer ziet ondertussen nog een ander dilemma opdoemen. Zelfs als het de tanden laat zien en het Europol-verdrag verwerpt, of de onderhandelingen blokkeert, blijft de EDU gewoon doorfunctioneren. De EDU is door de ministers ingesteld, heeft inmiddels een uitgebreid takenpakket, mist elke vorm van juridische of democratische controle, en kan ook niet door enig Parlement worden gestopt of opgeheven. De Graaf (D66) verwoordt de lose-lose situation waarin het parlement verzeild is: “Als het verdrag in juni niet ondertekend wordt, dan lopen wij de kans dat het ook op langere termijn wordt uitgesteld. Dan zitten we met een EDU die tot lengte van jaren gebaseerd is op een ministeriële afspraak, een gemeenschappelijke actie, zonder verdrag.” (20)
    Op de Top van Cannes worden alle mogelijke compromissen van tafel geveegd door premier Major van Groot-Britannië. Vooral de mogelijke rol van het Europese Hof van Justitie blijkt een struikelblok. Als het Hof van Justitie bevoegheid krijgt, kan het bindende uitspraken doen in geschillen tussen de Lidstaten over de uitleg van het Europol-verdrag. Voor Major vormde dat een onaanvaardbare aantasting van de Engelse soevereiniteit. In het Verdrag mag geen enkele verwijzing naar een mogelijke rol van het Hof van Justitie voorkomen. De regeringsleiders besluiten, na vele uren van onderhandelen, het Europol-verdrag, zonder enige regeling voor het Hof, te ondertekenen. Wel maken ze de afspraak dat er binnen een jaar alsnog een oplossing moet komen voor het Hof van Justitie.
    Premier Kok toog naar de Tweede Kamer om uit te leggen waarom Nederland hiermee akkoord was gegaan ­ Nederland had zich altijd ferm voorstander van een bevoegdheid voor het Europese Hof betoont. “De Britse premier kon geen medewerking verlenen aan enigerlei regeling rond het Hof. Dat was een politiek gegeven van de eerste orde. Het ene alternatief was dat het hele onderwerp Europol van de agenda werd afgevoerd en dat we dan later wel weer zouden zien. De tweede mogelijkheid die genoemd werd, was deze: er wordt nu een afspraak gemaakt om een stap verder met Europol te gaan op basis van al datgene waar wel overeenstemming over mogelijk is, met dien verstande dat ten aanzien van die ene belangrijke kwestie tot een vervolgafspraak wordt gekomen die ertoe leidt dat over een jaar tot een nadere invulling wordt gekomen van de rol van het Hof van Justitie(…. )”. Dat bracht Nederland voor de vraag of Nederland iedere verantwoordelijkheid voor een voortgang van een verdere bespreking en behandeling van het Europol-dossier wil blokkeren, daarbij rekening houdend met de opvattingen zoals die ook door vele lidstaten in het overleg naar voren werden gebracht. Die waren allen bereid een cesuur in de besluitvorming te accepteren.” (21)
    Volgens premier Kok was er echter wel degelijk een stok achter de deur: de Nederlandse regering had duidelijk gemaakt dat ratificatie van het Europol-verdrag alleen plaatsvindt door het Parlement als er ook daadwerkelijk een oplossing voor het Hof komt.
    De Tweede Kamer had enige moeite deze staatsrechtelijke noviteit te doorgronden. De regering ondertekent een verdrag, verbindt zich daarmee dus aan een verdrag, maar zegt er vervolgens bij het getekende verdrag niet ter ratificatie voor te leggen?
    En, zegt de Kamer, was de afspraak niet dat de regering het Verdrag niet zou ondertekenen voordat de Kamer erover had kunnen discussiëren? Minister van Mierlo legt het nog eens uit: “Wij hebben besloten om wel te tekenen, omdat wij anders de ratificatieprocedures van de andere landen, die niet dat voorbehoud hebben gemaakt, zouden ophouden. Als wij dat niet hadden gedaan was er gewoon geen akkoord gweeest. Wij hebben echter gezegd dat de ondertekening van Nederlandse zijde niet betekent dat er ook goedkeuring komt van het parlement op basis waarvan de ratificatie kan plaatsvinden.” (22)
    Op 20 juli 1995 biedt de regering de Kamer het Europol-verdrag aan, met de mededeling dat het op 26 juli officieel zal worden ondertekend. Bij de ondertekening laten de Benelux-landen vastleggen dat er voor juni 1996 een bevredigende oplossing moet komen voor het Hof, “teneinde de inwerkingtreding van de Europol-overeenkomst mogelijk te maken.” (23) De toezegging dat de Kamer over het Verdrag kan debatteren voordat de regering het ondertekend, wordt dus niet nagekomen. De Kamer legt zich bij dit voldongen feit neer.

    Vooruit werken

    Naast de Benelux-landen neemt Duitsland een vergelijkbare positie in: in afwachting van een regeling voor het Europese Hof van Justitie, wordt het verdrag niet ter ratificatie aan het parlement aangeboden. De overige Lidstaten starten inmiddels wel de ratificatieprocedures, met Groot-Brittannië voorop.
    Tegelijkertijd wordt er door de regeringen onderhandeld over de zogenaamde uitvoeringsbepalingen van het Verdrag, die een nadere uitwerking van de verdragsbepalingen zijn. Het gaat daarbij om belangrijke regelingen. Ondermeer de dataprotectie, de inhoud van de computerbestanden en de rechten en plichten van de Europol-ambtenaren worden in de uitvoeringsbepalingen geregeld.
    Deze uitvoeringsbepalingen komen in een schemergebied tot stand. Europol kan niet van start gaan voordat deze regelingen zijn vastgesteld. Ze zijn dus onlosmakelijk verbonden met het Europol-verdrag. Tegelijkertijd worden de regelingen, die cruciale inhoudelijke kwesties behandelen, niet ter ratificatie aan de nationale parlementen voorgelegd.
    Onder andere De Graaf (D66) waarschuwt hiervoor: “Als de uitvoeringsbepalingen Europol niet onder artikel 3 van de Goedkeuringswet vallen, moeten we daar wel een aparte voorziening voor creëeren, opdat deze besluiten niet tussen wal en schip vallen, want de uitvoeringsbepalingen binden de lidstaten wel degelijk.” (24)
    Bovendien levert het de rare situatie op dat het Europol-verdrag er nog niet (volledig) ligt, laat staan geratificeerd is, maar ondertussen wel allerlei uitvoeringsbepalingen worden vastgesteld. ‘Vooruit werken’ noemt Sorgdrager dat in de Kamer. (25)
    Tijdens dit debatje vraagt Sipkes (GroenLinks) of het waar is, dat Europol gegevens over politieke en seksuele voorkeuren van verdachten gaat vastleggen. Sipkes: “Ik zie de minister verbaasd kijken, dus hopelijk is dit gerucht niet op waarheid gebaseerd.” Sorgdrager: “Ik heb er nog geen enkel document van gezien. Zover zijn we nog lang niet. Er zijn nog helemaal geen stukken die ter bespreking of goedkeuring zijn voorgelegd. Er kan best een of ander figuur uit een of andere staat iets opgeschreven hebben, wat ineens een vertrouwelijk document is. Het is in ieder geval nog niet tot Nederland doorgedrongen.” (26) Later bleek dat Sipkes wel degelijk gelijk had.
    Op de Europese Top van Florence (juni 1996) wordt uiteindelijk beslist over de rol van het Europese Hof van Justitie. Na een weken durende obstructiepolitiek van Engeland, dat als reactie op het exportverbod van haar runderen (BSE!) elke besluitvorming in de Europees gremia blokkeert, wordt in Florence een doorbraak geforceerd. De Engelsen krijgen een verzachting van het exportverbod en leveren als wisselgeld het Hof in. Engeland staat een ‘opt-in‘ in toe: de Lidstaten die het willen, laten per protocol vastleggen dat ze de rechtsmacht van het Europese Hof op het gebied van Europol accepteren.
    Daarmee is het Europol-verdrag eindelijk helemaal rond. Het wachten is op de ratificatie van het verdrag door alle nationale parlementen. Pas dan kan Europol officieel van start. Ondertussen wordt het mandaat van de EDU eind 1996 nog eens uitgebreid. Naar aanleiding van de zaak Dutroux mag de EDU zich ook bezighouden met de bestrijding van kinderpornografie en kinderprostitutie.

    Noten:

    1.Kamerstukken 23 490 nr. 97, 17 maart 1998

    2.Int. 8 93 015/POO5793, 3 juni 1993

    3.Internationale politiële samenwerking. Brief van de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken, 23 815 nr. 1, 2 augustus 1994

    4. Kamerstukken 23 490 nr. 19, 28 november 1994

    5. In Duitsland was in augustus 1994 grote ophef ontstaan over de smokkel van 300 gram hoogwaardig Russisch plutonium. In 1995 vertelden diverse getuigen de parlementaire enquetecommissie die de smokkel onderzocht, dat de Duitse federale recherche zelf de smokkel op touw had gezet

    6. Kamerstukken 23 490 nr. 23, 6 maart 1995

    7. Kamerstukken 23 490 nr. 24, 1 februari 1995

    8. Y. Buruma, Justitiële Verkenningen nr. 1-1995, WODC, Den Haag 1995

    9. Kamerstukken 23 490, nr. 26, 3 april 1995

    10. Kamerstukken 23 490 nr. 27, 5 april 1995

    11. Kamerstukken 23 490 nr. 27, 5 april 1995

    12. Kamerstukken 23 490 nr. 27, 5 april 1995

    13. Kamerstukken 23 490 nr. 27, 5 april 1995

    14. Kamerstukken 23 490 nr. 31, 15 juni 1995

    15. Kamerstukken 23 490 nr. 31, 15 juni 1995

    16. Kamerstukken 23 490 nr. 31, 15 juni 1995

    17. Kamerstukken 23 490, nr. 31, 15 juni 1995

    18. Kamerstukken 23 490 nr. 31, 15 juni 1995

    19. Kamerstukken 21 501-02 en 21 501-20, nr. 151, 22 juni 1995

    20. Kamerstukken 23 490 nr. 27, 5 april 1995

    21. Verslag van de bijeenkomst van de Europese Raad te Cannes, Handelingen Tweede Kamer TK 39, bldz 93-5660 e.v.

    22. Verslag van de bijeenkomst van de Europese Raad te Cannes, Handelingen Tweede Kamer TK 39, bldz 93-5660 e.v.

    23. Kamerstukken 23 490 nr. 32, 20 juli 1995

    24. Kamerstukken 23 490 nr. 45, 14 maart 1996

    25. Kamerstukken 23 490 nr. 45, 14 maart 1996

    26. Kamerstukken 23 490 nr. 45, 14 maart 1996