• Buro Jansen & Janssen is een onderzoeksburo dat politie, justitie, inlichtingendiensten, de overheid in Nederland en Europa kritisch volgt. Een grond-rechten kollektief dat al 30 jaar publiceert over uitbreiding van repressieve wetgeving, publiek-private samenwerking, bevoegdheden, overheids-optreden en andere staatsaangelegenheden.
    Buro Jansen & Janssen Postbus 10591, 1001EN Amsterdam, 020-6123202/06-34339533, info@burojansen.nl.
    Steun Buro Jansen & Janssen. Word donateur, NL56 INGB 0000 6039 04 ten name van Stichting Res Publica, Postbus 11556, 1001 GN Amsterdam.
  • Publicaties

  • Europa

  • Politieklachten

  • Europol: de stand van zaken, de toekomst

    Het wil maar niet vlotten met de Europese politiesamenwerking. Sinds 1990 wordt er gepraat over de vorming van een Europese politie-eenheid, die de grensoverschrijdende criminaliteit moet bestrijden. Maar op 26 juli 1995 was het eindelijk zover. Met een diepe zucht werd het Europolverdrag in Brussel ondertekend. Na jaren moeizaam onderhandelen bereikten de regeringsleiders van de Europese Unie een compromis. Over dat compromis is veel en tegelijkertijd weinig gesproken. De rol die het Europese Hof van Justitie zou krijgen is regelmatig punt van discussie geweest, maar de essentie, de rol van Europol en de inhoud van het Verdrag lijken ongemoeid hun weg in de Nederlandse bureaucratie te hebben gevonden. Onbesproken en dat terwijl er tijdens de Eurotop in juni 1997 in Amsterdam al weer herziening van de taken en bevoegdheden van Europol op de agenda staan. Europol zou in Europa de centrale rol moeten gaan spelen in de bestrijding van de misdaad, liefst met ‘operative’ taken. Wat doet Europol nu eigenlijk?

    Europol werkt voorlopig nog met een beperkt mandaat, maar is flink in opbouw. De uit alle Europese landen afkomstige liaisons mogen nog niet veel meer dan informatie aan elkaar doorgeven. Maar zo nu en dan worden er al grensoverschrijdende politie- acties gecoördineerd. Daarnaast wordt er hard gewerkt aan de opbouw van de uitwisseling van kennis van opsporings-technieken. Momenteel werken er bij Europol 117 politiemensen uit de EU- lidstaten: 35 liaison-officieren met een staf van 80 mensen. Het budget is voor 1996 4,9 miljoen ECU. De liaisons worden door de eigen lidstaten betaald.

    Europol heeft zich inmiddels een plaats verworven in opsporingsland. Terwijl er in 1994 nog maar 595 verzoeken voor informatie werden gedaan, waren dit in 1995 er al 1474. In 1996 groeide het aantal aanvragen tot 2000. Vooral Duitsland doet veel van de aanvragen: 104 in 1994, 449 in 1995. Nederland komt amper in het rijtje voor. Europa is echter wel erg geïnteresseerd in ons kikkerlandje. In 1995 werden 754 verzoeken tot info ontvangen door de Nederlandse liaison. Het grootste deel van de verzoeken (driekwart) betreft persoons- of zaakinfomatie van het ene land naar het andere. Als bijvoorbeeld in een Duits onderzoek naar een XTC-handelaar blijkt dat een Nederlander regelmatig pillen aflevert wordt informatie over hem via Europol doorgegeven. Naast deze ‘passieve’ manier van infoverstrekking houdt Europol zich ook ‘actief’ bezig met strafrechtelijke onderzoeken. Dit werk is vergelijkbaar met dat van de Criminele Inlichtingendiensten (CID) in Nederland: het voeden van operationele teams. Dat wil zeggen actief feiten en namen combineren en richting geven aan een onderzoek. Onder deze vorm van ondersteuning valt ook het coördinerend optreden van de liaisons bij grensoverschrijdende gecontroleerde afleveringen van drugs.

    Wat is het takenpakket van Europol?

    In 1995 en 1996 stond drugsbestrijding hoog op de agenda. Middels een aantal expert-meetings wordt per project informatie uitgewisseld over grensoverschrijdende afleveringen en de aanpak van witwassen. Daarnaast vervullen Europol-medewerkers steeds vaker een sturende taak bij strafrechtelijke onderzoeken. Zo heeft Europol de leiding over een groot onderzoek naar de drugshandel vanuit Turkije. Ook wordt er veel aan registratie gewerkt. Belangrijkste project op dit moment is het opzetten van een databank met een beschrijving van de in Europa in beslag genomen XTC: het Logo Project. Langzaam maar zeker breidt het aantal onderwerpen zich uit. Zo houdt Europol zich sinds 1995 met illegale immigratie bezig. In het werkprogramma 1996 is dit één van de hoofdprioriteiten. Het eerste jaar heeft een projectteam zich geconcentreerd op het bij elkaar brengen van de verschillende organisaties en experts uit Europa. Dit alles in nauwe samengewerkt met het CIBBGI, het zogenaamde ‘European Clearing House on Illegal Immigration’. Belangrijk project is een onderzoek naar de Balkan-route. Ook op het gebied van de illegale autohandel wil Europol een voortrekkersrol spelen. In 1996 werkte Europol aan een systematische analyse van de wijze waarop bij deze vorm van criminaliteit te werk wordt gegaan. In nasleep van de Dutroux-affaire in België heeft Europol bovendien de coördinatie van mensenhandel en kindermisbruik toegewezen gekregen.

    Europol’s Mandaat

    Europol’s mandaat is voorlopig tot de hiervoor genoemde onderwerpen beperkt. Frankrijk heeft bedongen dat twee jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag ook terreurbestrijding in Europol’s takenpakket valt. Dat betekent dat Europol zich vooralsnog niet mag bezighouden met andere vormen van grensoverschrijdende misdaad. Over al te strikte inperking hoeft Europol zich geen zorgen te maken, uitbreiding naar andere terreinen is vrij simpel. In een appendix van het Verdrag staat een lijst onderwerpen waar

    Europol zich ‘mee bezig mag houden’: ‘Moord en doodslag, omkoping, valsmunterij, milieucriminaliteit, handel in wapens’ en zo gaat het nog een tijdje door. Er blijft weinig over waar Europol zijn vizier niet op mag richten. Voor uitbreiding volstaat goedkeuring van de Raad van Ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie, de JBZ-Raad, die eenmaal per halfjaar bijelkaar komt. Europarlement en de nationale parlementen hebben niets in te brengen. Niet alleen zijn de taken makkelijk uit te breiden, ook het Verdrag zelf geeft Europol ruime mogelijkheden andere vormen van criminaliteit aan te pakken. Volgens artikel 2, lid 3 heeft Europol’s bevoegdheid op het gebied van bijvoorbeeld drugshandel ook betrekking op ‘de daarmee samenhangende strafbare feiten’. Ook beroven van een bank valt onder de ‘werkingsfeer’ van Europol als dat gebeurt om een drugstransport over de grens te financieren of een XTC-fabriek in het buitenland op te zetten.

    En foutje is een foutje is een fout is een ramp

    Suzanne B., een Duitse vrouw, zal haar vakantie in Italië niet snel vergeten. Na haar eerste hotelovernachting kreeg ze de schrik van haar leven. Met machinepistolen bewapende Caribinierri overvielen haar in het holst van de nacht. Ze stond te boek als voortvluchtig RAF terroriste en werd als zodanig behandeld. Maar er was een vergissing in het spel: Suzanne B. bleek niet de gezochte Suzanne Albrechts, Interpol had hun foto en signalement verwisseld. Suzanne B. is één van de slachtoffers van foutieve verwerking van politie-informatie binnen Europa. Jolyn Jenkins documenteerde een aantal gevallen in ‘Bordering on big brother’, uitgezonden door het Britse Channel 4. Een ander slachtoffer is de Nederlander Roy Huybregts. Na het kopen van een tweedehands Nizza werd hij door de politie met getrokken pistool uit z’n auto gesleurd. De auto bleek geregistreerd te staan als ‘terroristisch vervoermiddel’ op naam van een Belgische verdachte. Ook de familie Garis uit Engeland stond op vakantie plotseling oog in oog met een opgefokte politie-eenheid. Op grond van verkeerde politie-informatie was Mike de Garis zogenaamd herkend als chef van een internationale drugsbende. Deze ‘kleine’ voorbeeldjes met vervelende consequenties laten zien dat geautomatiseerde uitwisseling van politie-gegevens zeer nauw luistert.

    De computersystemen van Europol

    Europol krijgt als knooppunt van duizenden Europese databanken een cruciale rol in de opslag en verwerking van miljoenen gegevens. Hoe gaat dat in zijn werk? Pas na de ratificatie van het Europolverdrag door alle landen kan de gegevensuitwisseling en opslag volledig gaan draaien. Vanaf dat moment mag Europol eigen databestanden gaan aanleggen. Met als enige beperking: de registratie moet gericht zijn op het takenpakket, drugshandel, witwassen, illegale migratienetwerken (mensensmokkel), autohandel en mensenhandel. Europol krijgt drie verschillende registratiesystemen: 1. een eigen informatiesysteem, 2. werkbestanden voor analyse en 3. een indexsysteem op die werkbestanden.

    1. Het Europol Informatiesysteem

    Het informatiesysteem (Info-ex) wordt het kloppend hart van Europol. In de praktijk voeren de nationale Europol Eenheden gegevens in in het infosysteem. Voor Nederland is dat de CRI. Europol mag ale gegevens opslaan ‘die nodig zijn voor haar taakvervulling’. In praktijk zijn dat vooral persoonsgegevens van verdachten en ‘vermoedelijke’ verdachten: naam, geboortedatum, nationaliteit, geslacht en ‘andere voor identificatie van belang zijnde kenmerken’. Daarnaast komen de voor Europol belangrijke gegevens over strafbare feiten, de diensten die het dossier hebben en eventueel lidmaatschap van een criminele organisatie. Eenmaal ingevoerd in het infosysteem, kunnen die gegevens worden aangevuld vanuit andere landen. Stel bijvoorbeeld dat X in Nederland bekend staat als notoire XTC-fabrikant en Spanje heeft X te boek staan als wapenleverancier van de ETA, dan voegt Europol dat samen tot één geheel. Europol kan het infosysteem ook zelf aanvullen, met gegevens die voortkomen uit de analyses en gegevens verstrekt door ‘derden’. De nationale eenheden die de databank vullen kunnen uit werkelijk alle bestanden putten. In Nederland ligt bijvoorbeeld een herzieningsvoorstel van de Wet Politiere-gisters klaar. De politie kan voortaan ook met bijzondere opsporingsdiensten (van de Landbouwinspectie tot de Economische Controle Dienst) gemakkelijker gegevens uitwisselen. Het verschil tussen ‘harde’ en ‘zachte’ informatie maakt voor Europol niet zoveel uit. Onze meneer X hoeft namelijk niet per se verdacht te zijn van strafbare feiten, of veroordeeld, om terecht te komen in de Europolcomputer. Ook als ‘bepaalde ernstige feiten het vermoeden rechtvaardigen dat hij zo’n strafbaar feit zal begaan’ kan registratie rechtvaardigen. Met name de analysebestanden zullen gevuld worden met deze zogenaamde zachte (CID-)informatie.

    2. De werkbestanden voor analyse

    Als het informatiesysteem het kloppend hart is, dan worden de ‘werkbestanden voor analyse’ de pacemaker van Europol. Hiermee gebeurt het echte werk. Met deze bestanden ingericht per onderzoek ondersteunt en coördineert Europol operationele teams. Behalve met gegevens uit het infosysteem kunnen de werkbestanden gevuld worden met informatie over ‘contact- en begeleidende personen’ van de verdachten, eventuele getuigen of ‘mogelijke slachtoffers’ en met ‘personen die informatie kunnen verschaffen over de betrokken strafbare feiten’. Het beheer van deze bestanden is in handen van een analysegroep die bestaat uit de betrokken liaisons, analisten, stafleden van Europol en eventueel deskundigen uit de lidstaten. Bij de werkbestanden zijn de potentiële bronnen van informatie zo mogelijk nog uitgebreider bij het informatiesysteem. Europol kan een onbeperkt beroep doen op informatie van de Europese Gemeenschap en haar instellingen, derde landen of publiekrechtelijke instellingen opgericht door twee staten, en op Interpol. Opmerkelijk is dat deze instellingen ook uit eigen beweging gegevens kunnen doorspelen aan Europol. Indirect begint Europol hiermee een eigen systeem van ‘tipgevers’, buiten de nationale politie om.

    3. Indexsysteem voor de werkbestanden

    Het indexsysteem voor de werkbestanden is bedoeld om te voorkomen dat er dubbel werk wordt gedaan. De werkbestanden zijn in principe namelijk alleen toegankelijk voor de teams die met een zaak bezig zijn. Via het indexsysteem kunnen de liaisons desalniettemin een overzicht houden over de lopende zaken. Beschikken zij over aanvullende informatie dan kunnen zij die op die manier toch kwijt.

    Wat zijn de grootste bezwaren tegen deze registraties?

    # Bestandsvervuiling

    Bestandsvervuiling is een bekend probleem voor iedereen die met persoonsgebonden computerinformatie werkt. Bij politiebestanden treedt vervuiling niet alleen op door typefouten, maar vooral door gemakzucht en gebrek aan controle. Bekend is de ‘vervuiling’ binnen het OPS, het Nederlands landelijk opsporingssysteem. Mensen die reeds niet meer verdacht zijn, hun straf al hebben uitgezeten of hun boete allang hebben betaald blijken soms toch nog in het OPS te staan. Volgens de Registratiekamer, die in 1995 de politiebestanden van regio’s Gelderland, Drenthe en Zuid-Limburg onderzocht, staan in totaal enkele duizenden mensen ten onrechte geregistreerd. Vooral rechtbanken werken laks: informatie over seponering wordt vaak niet doorgeven aan de politie.

    # Vage bronnen

    Naast de bestandsvervuiling in de ‘harde’ opsporingsgegevens speelt het probleem van de zachte gegevens uit de CID- registraties. Die gegevens komen via tips en informanten, of zijn -bijvoorbeeld via infiltratie- door de politie zelf verzameld. De CID houdt ook antecedenten van criminelen en ‘mogelijk criminelen’ bij. Dankzij de parlementaire enquête van de Commissie van Traa hebben we een aardig inzicht in de CID-registratie gekregen. Van Traa constateerde veel tekortkomingen. Iedereen werkt met andere normen en definities, registraties worden niet goed bijgehouden en vaak is binnen een korps onduidelijk wie wat weet. In 1989 werden er tienduizend mensen geregistreerd, in 1995 al zestigduizend. Het eindoordeel van de Commissie van Traa was hard: “CID-informatie blijkt in de praktijk vaak een ongeregeld ratjetoe aan informatie, het aantal geregistreerden doet vermoeden dat veel personen ten onrechte staan ingeschreven”. Naar aanleiding van het rapport van de Commissie van Traa komen er in Nederland strengere normen voor registratie. Maar hoe is het in de rest van de EU-lidstaten geregeld? De recente inbraak bij het Landelijk Recherche Team in Zeist bracht nog eens aan het licht hoe ondoorzichtig de informatie is die de politie in het criminele milieu bijeensprokkelt. De computers daar bleken voor een groot deel gevuld met borrelpraat, laster en andere informatie die niet te checken was.

    # Verschil in normen en wetten

    Elk land heeft eigen regels en gewoontes voor wie er geregistreerd wordt en wie niet. Zelfs in een klein land als Nederland blijkt dit al een probleem. Eind januari 1997 evalueerde de Rekenkamer het Nationaal Schengen Informatie Systeem (NSIS). Dat is het opsporingsregister waarin de Schengenlanden gezochte personen, vermiste of gestolen goederen en uitgezette vreemdelingen bijhouden. Het oordeel van de Rekenkamer was vernietigend: niet alleen de volledigheid van opgenomen persoonssignaleringen schiet tekort, elke regio houdt er z’n eigen normen op na. Vindt de ene regio het belangrijk om alle vermiste kinderen op te nemen, de andere regio blijkt vooral gestolen paspoorten te registreren. De registratie is vooral een uiting van de prioriteiten van het betreffende korps. Zo zal op Europees niveau het belang van de opsporingsprioriteiten van ieder land een grote rol spelen. Frankrijk vindt druggebruik een groot probleem, dan ligt het voor

    de hand dat de databanken vol zitten met drugshandelaren en – gebruikers. Zwitserland is kien op uitgewezen vluchtelingen, Duitsland op radicaal-linkse actievoerders en Engeland en Spanje op seperatisten. Elk land vervult z’n eigen behoefte aan opsporing, en creëert z’n eigen normering voor registratie. Op grond van deze normen worden vervolgens Europese prioriteiten vastgesteld. En is het dan niet opvallend dat Europol vooral aan drugbestrijding (Frankrijk) en illegale immigratienetwerken (Duitsland) doet?

    # Ongewenste intimiteiten tussen politie en inlichtingendiensten.

    In Nederland en Duitsland is er een strenge scheiding tussen politie en inlichtingendiensten. Het gebruik van informatie verzameld door de BVD als bewijsmateriaal in strafprocessen, is aan strenge regels onderworpen. Vermenging van gegevens van de BVD en de politie gebeurt in Nederland relatief weinig (al is ook hier een kentering waarneembaar nu de BVD haar werkterreinen uitbreidt). In andere landen ligt dat minder gevoelig. In Frankrijk mogen de Gendarmerie en Police National onbeperkt gebruik maken van gegevens verzameld door de Franse inlichtingendienst (R.G). Gegevens die nu dus via Europol beschikbaar komen. Een ander punt in de samenwerking tussen politie en inlichtingendiensten op het gebied van terreurbestrijding. Om deze taak goed uit te kunnen voeren zal Europol waarschijnlijk ook liaisons van inlichtingendiensten krijgen. Het gevaar bestaat dat het uitwisselen van informatie, dat op nationaal niveau verboden is, op internationaal niveau nu gewoon kan plaatsvinden.

    # Gebrek aan controle

    Controle op de databestanden en op de uitwisseling van gegevens is al vanaf het begin van de onderhandelingen over Europol een heikel punt geweest. Terwijl een goede regeling meer dan noodzakelijk blijkt, zijn de controle-mogelijkheden in de praktijk van alle kanten ingeperkt. Er zijn niet minder dan drie verschillende regimes voor inzage, en bovendien heeft Europol uiteindelijk een vetorecht. Stel je wilt weten welke gegevens over jou zijn opgenomen in het Europol-informatiesysteem. Je schrijft een briefje met die vraag aan een lidstaat naar keuze (hier zijn geen kosten aan verbonden). De procedure treedt in werking. Dat briefje gaat naar de lidstaat die jou heeft opgenomen, en naar de lidstaten die informatie hebben toegevoegd. Ieder land bepaalt volgens eigen recht of je inzage krijgt. Mocht dit gunstig voor je uit vallen – in Griekenland en Italië bijvoorbeeld, landen met een ruime inzage-praktijk – dan kan Europol de inzage alsnog tegenhouden. Een beroep op ‘het naar behoren kunnen uitvoeren van haar taken’, ‘ter bescherming van openbare orde en veiligheid en ter bescherming van de rechten en vrijheden van derden’ is voldoende. In die gevallen gaat het belang van Europol boven dat van het individu. Voor door Europol zelf ingevoerde gegevens geldt weer een andere regeling. Hierover moeten alle lidstaten een beslissing nemen. En dan nog heeft Europol een veto. Inzage in de werkbestanden van analyse kan niet zonder overeenstemming tussen Europol en de betrokken lidstaten. Europol houdt ook hier het laatste woord.

    Europa, Europol, Eurorecht?

    Europol is een Europese politieorganisatie, maar Europees strafrecht bestaat niet en zal er in de nabije toekomst niet komen ook. Europol werkt dus binnen een mix van verschillende strafbaarstellingen. Wat in het ene land als een grof misdrijf wordt gezien, wordt in een ander land afgedaan als iets nietigs. Terwijl Nederland een gedoogcultuur rondom drugs kent, pakt Frankrijk simpele gebruikers hard aan. Ook zoiets als ‘terrorisme’ wordt in heel Europa op verschillende wijze ingevuld. In landen als Duitsland, Engeland, Frankrijk en Spanje hebben een uitgebreide anti-terreurwetgeving. Daarin is ook ‘ondersteuning’, ‘medewerken aan- en propaganda maken voor terrorisme’ strafbaar gesteld. België, Nederland en Denemarken beperken zich meestal tot de gewelddadige groepen zelf. Deze verschillen in wetgeving betekenen onder meer dat ieder land zijn eigen criminelen registreert. In de Europoldatabanken kan dat een wirwar van gegevens verzeild raken, waarbij het niet ondenkbaar is dat de strengste norm gaat gelden. Moet de Belgische politie nu voortaan gegevens doorgeven van alle door Spanje -op basis van vermoeden van lidmaatschap van de ETA- geregistreerden Basken? Of moet Nederland omzwervingen van redactieleden van het in Nederland niet verboden Duitse blad Radikal gaan bijhouden? En zal de redactie van het actieblad Ravage moeten onderduiken omdat Duitsland vervolging eist? Al deze verschillen in nationale wetgeving zouden idealiter moeten worden opgevangen door de gemeenschappelijke deler ‘bestrijding van grensoverschrijdende georganiseerde misdaad’. Vreemd genoeg wordt aan de invulling van dit begrip in het hele Europolverdrag geen woord besteed. De bestrijding van de organiseerde misdaad heeft in gans Europa hoge prioriteit. Alleen

    ontbreekt het overal het aan een goede definitie. Welke organisatiegraad moet een bende hebben? Hoe lang moet deze actief zijn? Welke ondersteunende of samenhangende activiteiten vallen eronder? Uit een analyse van het gebruik van artikel 140 Sr in Nederland blijkt dat de politie het georganiseerd verband vaak overdrijft. Die toevoeging biedt meestal ruimere opsporingsmogelijkheden dan de verdenking van een simpel feit. Met artikel 140 Sr kan de politie meer dwangmiddelen inzetten, bijvoorbeeld afluisteren, huiszoeking doen en iemand in verzekering stellen en dus langer vasthouden. In andere Europese landen gelden vergelijkbare artikelen, alleen vaak met een net andere interpretatie en reikwijdte dan hier. Zo heeft Engeland een uitgebreide ‘conspiracy’-wet, waarin contacten tussen twee mensen al als een ‘georganiseerd verband’ worden gezien. Duitsland kent naast par.129, vergelijkbaar met art.140, ook een par.129a. Dat artikel maakt zelfs ‘ondersteuning van’ en ‘propaganda maken voor’ terroristische organisaties strafbaar. En een terroristische organisatie ben je daar al snel: bijvoorbeeld het tijdschrift Radikal dat ooit persverklaringen van de RAF afdrukte is daarvoor vervolgd.

    De algemene term ‘georganiseerde misdaad’ wordt niet alleen letterlijk, maar ook wettelijk anders ingevuld. Bij Europol zal uiteindelijk de norm van de dag bepalend zijn. Maken de Duitsers veel gebruik van de expertise van Europol, dan zal hun norm overheersen. Richten de Fransen hun pijlen op illegale immigratie, dan slaat de slinger door naar die kant. Er is immers geen Europees openbaar ministerie dat richting geeft.

    Parlementaire controle?

    Goede controle op Europol is gezien de ruime bevoegdheden van zeer groot belang. Maar juist hier schiet het mandaat van de nationale parlementen en het Europarlement ernstig tekort. Beleidsbepalend orgaan binnen Europol wordt de Raad van Bestuur. Elke lidstaat heeft in die Raad een vertegenwoordiger. In deze raad worden verstrekkende besluiten genomen over het werk en de werkwijze, maar het bestuur is uitsluitend verantwoording schuldig aan de Raad van Ministers. Het Europees parlement heeft hierover niets te zeggen. Theoretisch is het Europarlement één van de weinige instanties met de mogelijkheid Europese instellingen te controleren. Maar bij Europol wordt het parlement uitsluitend geconsulteerd bij een eventuele wijziging van het Europolverdrag. Tweede Kamerlid Thom de Graaff (D’66) is het hier niet mee eens, schreef hij in de Volkskrant: “Indachtig de bevoegdheden die Europol krijgt – het verzamelen en uitwisselen van hoogst gevoelige persoonsgegevens van Europese burgers en het verstrekken van deze gegevens aan derden – en de mogelijkheid om deze bevoegdheden betrekkelijk geruisloos uit te breiden tot steeds meer criminaliteitsvelden, is de voorziene politieke controle volstrekt ontoereikend”. Het Europarlement en de nationale parlementen rest niets anders dan het lezen van het jaarverslag van Europol.

    Controle door het Europese Hof van Justitie

    Een vergelijkbaar minimaal concept is overgebleven van de rol die het Europese Hof van Justitie zou kunnen spelen. Lange tijd heeft met name Engeland de ondertekening van het Europol-verdrag tegengehouden. De Britten wilden het Europese Hof helemaal buiten spel zetten. Uiteindelijk werd in juli 1996 een extra Protocol ondertekend met een uitermate ingewikkeld compromis over de rol van het Europese Hof. Het protocol regelt de zeggenschap van het Europese Hof over prejudiciële beslissingen. Als er bij een rechtzaak in een Europees land onenigheid is over de interpretatie van het Europol-verdrag kan het Europese Hof om uitleg worden gevraagd. Het betreffende proces ligt stil tot het Hof uitspraak heeft gedaan. Maar niet alle landen doen daar aan mee. Het Protocol kent drie opties, drie varianten:

    # één opt-out, want Engeland erkent de rol van het Europese Hof niet.
    # een opt-in, Frankrijk en Ierland erkennen het Hof alleen voor zaken waarvoor geen beroep meer mogelijk is, dus alleen in laatste instantie.
    # een opt-in, de overgebleven landen erkennen het Hof voor alle rechtszaken.

    In feite is deze regeling een formalisering van rechtsongelijkheid binnen Europa. De enige Nederlandse rechter bij het Europese Hof, Prof. dr. P.J.G. Kapteyn waarschuwde in juli 1995 in Elsevier voor een marginale rol van het Europese Hof. Volgens Kapteyn kan alleen het Europese Hof consistent zijn in het uitleggen en toepassen van Europese regelgeving. De rol van het Europese Hof is door de Engelse tegenwerking flink beperkt. Geschillen tussen twee of meer landen over de interpretatie van het Europolverdrag zouden oorspronkelijk behandeld gaan worden door het Hof. Ander belangrijk punt is het getuigen van personeel van Europol in rechtszaken. De directeur van Europol kan hierover een veto uitspreken. In eerdere voorstellen had het Europese Hof daarin een beslissende stem. Uiteindelijk is hierover niets geregeld.

    Wat mogen Europollers nou precies?

    Officieel hebben de Europolmedewerkers geen executieve bevoegdheden, wat wil zeggen dat ze alleen bureauwerk mogen doen. Ze liggen niet zelf in de bosjes, mogen geen verdachten verhoren en al helemaal geen huiszoekingen verrichten. Europol’s positie is goed vergelijkbaar met de Centrale Recherche Informatiedienst (CRI) in Nederland. Een verzamelplaats van kennis, informatie en analyse. Maar net als bij de CRI is er in de praktijk een schemergebied. Uit Europol’s werkprogramma’s van 1995 en 1996 blijken vooral ‘projecten van rechtstreeks belang voor onderzoeken en operaties’ prioriteit hebben. De Europol- liaisons worden ‘uitgeleend’ of ‘gestationeerd’ bij landelijke rechercheteams, waar ze de internationale opsporing coördineren. Hiermee hebben ze een sturende rol in de opzet van het hele onderzoek, zeker wat betreft de analyse van het onderzoek. De ‘werkbestanden voor analyse’ dienen in de praktijk dan ook om ‘gegevens ter ondersteuning van strafrechtelijk onderzoek, te compileren, te verwerken of te gebruiken’. Volgens dr. Y. Buruma, docent strafrecht aan de Universiteit van Limburg, is de executieve bevoegdheid van Europol inderdaad geen eenduidig begrip. Hij verwacht dat in het kader van de misdaadanalyse Europol maar al te graag bij de verhoren van bepaalde verdachten aanwezig wil zijn. Wie moet er anders naar alle dwarsverbanden vragen? Ook vindt hij het niet onwaarschijnlijk dat er binnen afzienbare termijn behoefte zal zijn aan eigen observatieteams om inlichtingen te verzamelen. Buruma: ‘Het ligt het in de rede te verwachten dat Europol geleidelijk aan meer autonomie krijgt en meer executieve activiteiten gaat verrichten’. Bij de CRI hebben we een soortgelijke ontwikkeling gezien. Met een creatieve oplossing heet het tegenwoordig ‘bijstands- verlening’. De CRI’ers worden ‘uitgeleend’ aan een politieteam en mogen dan gewoon alles wat andere agenten ook mogen. Deze weg lijkt Europol ook in te slaan. Op een symposium over ‘the criminalisation of immigration’ op 22 maart 1997 in Utrecht vertelde W. Bruggeman (assistant director bij Europol) dat er momenteel hard gewerkt aan het opzetten van ‘task forces’. Hij verwacht dat er in alle EU-lidstaten kleine eenheden van 4 tot 5 man komen, die rechtstreeks onderzoeken van Europol oppikken. Bruggeman gebruikte de term ‘operative’ in plaats van executief. Europol zou coördinerend zijn in plaats van sturend, maar dat is meer een woordenspel dan een werkelijk onderscheid. Ook dit is een volgende stap richting een executief Europol.

    Andere politiesamenwerking: Schengen.

    Europol is niet het enige samenwerkingsverband tussen politiemachten in Europa. Eigenlijk veel belangrijker is de coöperatie in Schengenverband tussen een aantal Europese lidstaten. Het Verdrag van Schengen omvat een groot aantal compenserende maatregelen voor het wegvallen van de Europese binnengrenzen. Het zijn maatregelen die zich vooral richten op politiesamenwerking en gemeenschappelijk asielbeleid. Centraal staat de registratie in het Schengen Informatie Systeem , maar ook de gecoördineerde samenwerking in grensgebieden (op drugs en asiel) en afstemming van rechtshulpverzoeken gaat sinds Schengen een stuk eenvoudiger. De politie had dus al voor Europol ruime bevoegdheden bij het afhandelen van verzoeken om inlichtingen en bij het spontaan verschaffen daarvan. (Aan in het verdrag omschreven beperkingen voor het doorgeven van inlichtingen blijkt in de praktijk niet te worden voldaan.) Het is niet onwaarschijnlijk is dat het Schengenakkoord op korte termijn voor de hele Europese Unie zal gaan gelden.

    De toekomst van Europol: de Eurotop in Amsterdam.

    De herziening van het Verdrag van Maastricht staat al sinds de Europtop van Turijn (1995) op de agenda van de Inter Gouvernementele Conferentie (IGC). Tijdens de Eurotop in juni 1997 in Amsterdam moet deze discussie afgerond worden. Belangrijk punt is de justitiële samenwerking binnen Europa. In het Verdrag van Maastricht is samenwerking op binnenlandse zaken en justitiebeleid aangeduid als een zaak van gemeenschappelijk belang (geregeld onder titel VI van het verdrag). Deze samenwerking, de zogenaamde Derde Pijler van de EU, omvat negen beleidsgebieden: asielbeleid, buitengrenzenbeleid, immigratiebeleid, strijd tegen de drugsverslaving, bestrijding internationale fraude, justitiële samenwerking in burger- en strafzaken, douanesamenwerking en politiële samenwerking. Er heerst grote ontevredenheid over de huidige structuur van de justitiële samenwerking. Die zou te traag werken, heeft een superbureaucratische inslag en kent te weinig parlementaire controle. De IGC-top in Amsterdam moet knopen doorhakken over de structuur van de Derde Pijler. Er is een sterke stroming die streeft naar gemeenschappelijk beleid en harmonisatie van het strafrecht in Europa in plaats van justitiële samenwerking tussen de verschillende landen. De gevolgen van harmonisatie, vooral voor de wat liberalere landen zoals Nederland, staan nauwelijks ter discussie. Daarnaast signaleert Dr. A. Klip in het Nederlands JuristenBlad grote angst voor het toekennen van bevoegdheden aan het Europese Hof van Justitie, terwijl dat voor eenvormige uitleg van unistrafrecht en rechtsbescherming van de burgers onontbeerlijk is. Voor de verdere ontwikkeling van Europol zijn vooralsnog met name de plannen voor verdere implantatie van Schengen in de hele Europese Unie van belang. Volgens Minister van Mierlo bestaat daarvoor momenteel brede steun. Alleen Engeland en Ierland willen niet afzien van grenscontroles. Wat de consequenties van de invoering van Schengen zijn voor de toekomst van Europol is nog onduidelijk. Het Schengen Informatie Systeem zal het Europees Informatie Systeem gaan heten en lijkt een fikse overlap te hebben met Europol registraties. Een oplossing zou kunnen zijn een scheiding: ‘harde’ opsporingsinformatie bij het EIS en zachte analyse en CID-informatie bij Europol. Maar samenvoeging van de systemen is ook een optie. Misdaadanalyse en ondersteuning van de opsporing kan immers niet zonder inzicht in de ‘harde’ info.

    Maar ook de politiële samenwerking staat weer ter discussie in juni in Amsterdam. Het beleid en ook de operationele inzet moet beter op elkaar afgestemd. Europol moet daarin een grote rol krijgen. Het eindverslag van het Ierse voorzitterschap formuleerde een aantal opties. Eén van die voorstellen ziet Europol als een spin in het Europese politieweb: ‘de taken van Europol worden uitgebreid zodat deze de voorbereiding en uitvoering van specifieke samenwerkingsacties door de gerechtelijke, politiële en douane-autoriteiten van de Lidstaten, inclusief operationele acties van gezamenlijke teams, kan vergemakkelijken en daarbij kan assisteren’. Verder worden de Lid-Staten geacht ‘maatregelen te nemen, waardoor Europol een beroep kan doen op de politiediensten in de lidstaten om onderzoek te verrichten naar concrete zaken en waardoor Europol een of meer technische eenheden toegewezen krijgt om de lidstaten te assisteren bij het onderzoek naar zaken van georganiseerde criminaliteit’. De kans dat deze ruime opvatting over Europol het gaat winnen wordt steeds waarschijnlijker. Half april presenteerde de High Level groep een aktieplan voor Europol. Daarover gaat het artikel Nieuwe Plannen op Hoog Niveau.