Het betreft hier een ambtelijke werkgroep binnen de Derde Pijler van de Europese Unie, een tranche die in het geheim functioneert. Binnen dit echelon worden de orders uitgedeeld door de illustere Brusselse commissie K4. K4 trad in november 1993 in werking als opvolger van de Trevi-groep. Deze commissie waakt over de samenwerking tussen politie en inlichtingendiensten en ziet toe op zaken als indamming van immigratie en fraude op internationaal niveau. Een deel van de in Noordwijk vergaderende ambtenaren kende elkaar ook al van een ander onderhandelingscircuit, rond de herziening van het Verdrag van Maastricht, de zogenaamde IGC-conferentie.
In beide gevallen speelt Europol, de omstreden pan-Europese politiedienst waarvan het hoofdkwartier drie jaar geleden in het oude gebouw van de Centrale Recherche Informatiedienst aan de Haagse Raamweg werd gevestigd, de hoofdrol.

‘EUROPOL ZAL voorlopig geen executieve taken krijgen’, zo verklaarde Sorgdrager op de persconferentie in Noordwijk. De minister deed geloven dat Europol vooralsnog in een embryonaal stadium van ontwikkeling verkeert. ‘We werken hard aan de regelingen om Europol operationeel te krijgen en in de verschillende parlementen ligt de ratificatie in het vooruitzicht.’ Met die woorden probeerde de minister de angst voor een machtige Europese FBI, de droom van bondskanselier Helmut Kohl, weg te nemen. In werkelijkheid gaat het veel harder met Europol dan Sorgdrager wil doen geloven. Zowel in het actieplan ter bestrijding van de georganiseerde misdaad als in de voorstellen voor een herzien Europees Verdrag krijgt Europol een grotere rol dan de buitenwereld tot nu toe te weten kwam. Een en ander blijkt uit kortgeleden vrijgegeven documenten uit Brussel, afkomstig uit het ‘voorbereidend overleg’ over Europol.
Tijdens de Eurotop in Dublin (december 1996) was afgesproken dat de bestrijding van de georganiseerde misdaad hoge prioriteit moest krijgen. Op het wegvallen van de Europese binnengrenzen was onvoldoende gereageerd. De EU-regeringsleiders vonden vooral het gebrek aan justitiële en politiesamenwerking een grote tekortkoming. Vanuit de K4-gelederen werd de Groep op Hoog Niveau opgericht en die moest binnen vijf maanden met een actieplan komen. ‘In aanvulling op de huidige benadering, die zich vooral richt op delicten die criminele organisaties plegen, zal de problematiek vooral benaderd dienen te worden door een oriëntatie op de criminele organisaties zelf, ongeacht op welk type criminaliteit zij zich richten’, zo staat te lezen in het document 5059/97 Limite Jai 1, startdocument HLG. ‘Hiertoe dient bekeken te worden wat de vitale bedrijfslijnen van criminele organisaties zijn en zal een inventarisatie moeten worden gemaakt van de doelstellingen, structuren en modus operandi die kenmerkend zijn voor criminele organisaties en hoe deze staan ten opzichte van de samenleving.’
De Groep op Hoog Niveau heeft de afgelopen maanden onderzocht wat er op Europees niveau zoal wordt gedaan aan bestrijding van georganiseerde criminaliteit. De ambtenaren maakten een inventarisatie van alle relevante verdragen, beslissingen van de Raad van Europa en uitwisselingsprogramma’s tussen de EU-lidstaten. Het doel was eigenlijk heel praktisch: ontwerp een actieplan op basis van alles wat er is, en maak het zo operationeel mogelijk.
Inmiddels is een concept van het actieplan klaar. Een dezer dagen zal de definitieve versie het licht zien. In zes hoofdstukken komt de Groep op Hoog Niveau tot dertig aanbevelingen. Die gaan onder andere over een verbeterde analysemethode van de georganiseerde misdaad, programma’s gericht op preventie, implantatie van juridische gelijkschakeling en meer aandacht voor het witwascircuit. Een belangrijk deel van het actieplan gaat over de uitbreiding van de Europese samenwerking tussen politie, justitie en douane. Europol zou hierin een centrale rol moeten gaan spelen. De Groep op Hoog Niveau wil een ‘volledig toegerust’ Europol, met uitbreiding van het mandaat en takenpakket. Er is genoeg gepraat over politiesamenwerking binnen Europa, het moet er nu maar eens echt van komen. Europol moet binnen twee tot drie jaar ‘operative’ worden.

DAT ‘VOLLEDIG toegeruste’ Europol komt verdacht dicht in de buurt van een executieve Europese politie/inlichtingendienst. In ambtenarentaal heet het dat ‘Europol moet kunnen meewerken aan de voorbereiding en uitvoering van specifieke samenwerkingsacties van de justitie-, politie- en douanediensten van de lidstaten, met inbegrip van operationele acties van gezamenlijke teams’. In gewoon Nederlands betekent dit dat Europol niet alleen de straat op mag, maar dat zij ook sturend kan zijn (‘voorbereidend’) en dat er teams met rechercheurs uit verschillende Europese landen worden opgezet.
De Groep op Hoog Niveau benadrukt vooral de sturende rol van Europol in haar ontwerp-actieplan. ‘Europol moet een beroep kunnen doen op de politiediensten in de lidstaten om in specifieke gevallen onderzoek uit te voeren. Europol zou in zo’n geval een verzoek naar de bevoegde instanties van de lidstaten kunnen sturen, die steun krijgen van de technische eenheden van Europol.’
Zo’n leidinggevend, sturend karakter van Europol is inderdaad de bedoeling, zo verklaart W. Bruggeman, assistent-director van Europol. ‘Er liggen momenteel twee opties die op hoog niveau bekeken worden. In de ene krijgt elk land een kleine eenheid, zogenaamde task forces, die onder de sturende leiding van Europol staan. De andere optie is een centrale Europol-eenheid, die in heel Europa actief kan zijn. Gezien de stand van de discussie ligt optie één beter in de markt.’
Bruggeman, een Belgische inspecteur, ziet een grote rol voor Europol weggelegd. Nu al functioneert Europol redelijk, vindt hij.’Via het uitwisselen van informatie, het opzetten van deskundigennetwerken en het maken van strategische rapporten. Ook doen we al veel aan coördinatie, planning en expertisevorming.’
Tevreden is Bruggeman vooral over de praktische samenwerking. ‘Wat op nationaal niveau vaak niet gebeurt, de onderlinge samenwerking tussen de politiediensten, blijkt bij Europol plotseling wel te kunnen. Van alle relevante politiediensten zit bij ons een liaison, en zo kan het dat de Rijkswacht en de gerechtelijke politie in Den Haag beter samenwerken dan in Brussel.’
Bruggeman en zijn mannen bereiden zich voor op de situatie na de ratificatie van het Europolverdrag. Dat geeft ze eindelijk volledige bevoegdheden en de mogelijkheid eigen analysen van de georganiseerde misdaad te maken. Geen abstracte analysen, maar op opsporing en vervolging gerichte onderzoeken.

HET TAKENPAKKET van Europol heeft zich langzaam maar zeker uitgebreid.
Bruggeman: ‘We zijn begonnen met drugshandel en het witwassen van de criminele geldstromen. Projectgewijs hebben we illegale migratie, mensensmokkel en gestolen voertuigen toegevoegd. Sinds Dublin houden we ons ook bezig met mensenhandel, een uitvloeisel van de Dutroux-affaire. Veel onderzoeken blijven echter liggen, ze worden in de landen niet opgepikt.
We hopen allemaal dat met de IGC-conferentie de samenwerking logischer wordt. Nu wordt er bijvoorbeeld op politie- en douaneniveau nog veel langs elkaar heen gewerkt, dat kan veel beter.’
Hij signaleert dan ook een kentering, die mogelijk een uitbreiding van bevoegdheden en mandaat creëert. Europol kan dan eindelijk invulling geven aan de in Dublin vastgelegde afspraken. Een van die afspraken was dat Europol ‘operative’ moest worden – letterlijk vertaald: ‘doeltreffend’ of ‘in praktijk gebracht’. Maar in het woordenspel van Europol neigt het naar ‘operationeel’ en ‘executief’.
Wordt Europol dus toch een echte politiedienst, waarvan de rechercheurs ook zelf in de bosjes mogen gaan liggen, ook zelf mogen gaan verhoren en zelf afluisterapparatuur mogen plaatsen? De Groep op Hoog Niveau ziet het al voor zich: ‘Binnen Europol zouden een of meer technische eenheden moeten worden opgericht om lidstaten bij te staan bij hun onderzoek naar gevallen van georganiseerde criminaliteit.’ Dus een eigen afluistereenheid, een eigen observatieteam of een eigen dekmantelorganisatie?
Europols eigen toekomstvisie, te vinden in stuk 5107/1/97 Rev 1 Limite Europol 3, brengt uitkomst. Europol zou een fiks aantal inlichtingenofficieren in dienst moeten nemen, ‘die ernaar streven in te spelen op en initiatief nemen tot projecten en studies van operationele en strategische aard, waardoor Europol een meer pro-actieve organisatie met specifieke streefdoelen wordt’.
Het zijn termen die inderdaad wijzen op een fiks eigen uitvoerend inlichtingenapparaat voor Europol. Een team binnen Europol dat actief zelf inlichtingen gaat verzamelen en operaties gaat uitvoeren zoals de Centrale Inlichtingen Diensten (CID) in Nederland. Doorvoeren, infiltreren, kroongetuigen kopen – na de parlementaire enquête van de commissie-Van Traa kunnen we ons hier iets bij voorstellen. Alleen laat Europol zich nog veel minder controleren dan de Nederlandse CID’s. Europols toekomstvisie blijkt naadloos aan te sluiten bij de voorstellen van de Groep op Hoog Niveau: gecoördineerd gezamenlijk optreden met ‘operatieve’ ondersteuning. Zo ziet ook Europol dat onder bepaalde omstandigheden een optimale samenwerking kan worden bereikt door de rechercheurs uit verschillende landen op dezelfde plaats te laten werken. Met andere woorden: gezamenlijke Europese opsporingsteams onder leiding van Europol.
De teamleden moeten zich bij zo’n onderzoek dan wel aan de eigen nationale wetten houden. Met dit scenario zal de Duitse bondskanselier meer dan tevreden zijn. Zijn droom, een Europese FBI, is hiermee min of meer gerealiseerd.
Als de plannen volgens schema worden ingevuld, zullen Europese politieteams, onder leiding van Europol, in 1999 actief zijn. De voorstellen van de Groep op Hoog Niveau vormen een blauwdruk voor de herziening van het Verdrag van Maastricht; de voorstellen voor een nieuw artikel in het Europees Verdrag verwijzen rechtstreeks naar de conclusies van de Groep op Hoog Niveau. En het draait allemaal om uitbreiden van de rol van Europol, opzetten van technische units en een sturende rol in de onderzoeken.

HET BIJZONDERE is dat de Groep van Demmink Europols nieuwe taken en mandaat geheel binnen het huidige (nog niet geratificeerde Verdrag) plaatst. In Nederland ligt het Verdrag ter inzage bij de Raad van State, maar voor het zomerreces komt het zeker niet meer in de Tweede Kamer. Volgens D66-kamerlid Thom de Graaf mag de regering blij zijn als de behandeling nog in deze kabinetsperiode kan plaatsvinden. De Graaf is niet verbaasd over de voorstellen van de Groep op Hoog Niveau. Aan het meewerken aan onderzoeken door Europol-agenten kleven volgens hem geen al te grote bezwaren: ‘Europol zou wat D66 betreft een soort Europese CRI moeten worden. Een apparaat dat technische ondersteuning geeft en expertise deelt. Daarnaast is de uitwisseling van informatie van belang.’ Bezwaar maakt hij tegen een mogelijke sturende rol in de keuze van onderzoek door Europol. ‘In Nederland is het Openbaar Ministerie de instantie die bepaalt waar de prioriteiten liggen, dat kan Europol nooit doen.’
Toch is de discussie moeilijk te voeren voor de Tweede Kamer. Het Europol-verdrag ligt nog bij de Raad van State, formeel heeft de Tweede Kamer er nog niets van gezien. De besluitvorming op Europees niveau loopt dan ook veel te hard van stapel, vindt Leoni Sipkes, parlementariër voor GroenLinks. ‘GroenLinks heeft al grote bezwaren tegen het Europol-verdrag zoals dat er nu ligt. Als er dan tussendoor alweer doorgewerkt wordt aan uitbreiding van taken en bevoegdheden, wordt de discussie wel erg ingewikkeld.’