Op een koude winterochtend ergens in 1996 rijdt een donker-groene Opel Vectra met Europees kenteken Amsterdam binnen. De beide inzittenden – een Fransman en een Duitser – stappen in de binnenstad uit, controleren nog even hun wapen en bonken dan op de voordeur van een woonhuis. “Aufmachen, Polizei !”. Een verbaasde bewoner opent de deur en krijgt twee glimmende Europol- pasjes onder z’n neus geduwd. “Passeport, vite !”.

Bij de komst van Europol naar Den Haag doemt bij velen al gauw een dergelijk schrikbeeld op. Voorlopig zullen de Europese agenten echter geen huizen binnenvallen, maar voor wat betreft de toekomst is alles mogelijk. Misschien is het een goed idee om eens te kijken wie er iets van Europol te vrezen heeft. Wat is Europol eigenlijk en hoe verontrustend is de oprichting van deze organisatie. Zijn er geen andere vormen van Europese politiesamenwerking die op korte termijn veel merkbaarder zullen zijn zoals bijvoorbeeld het Schengen Informatie Systeem ?

Het idee voor een Europese politie stamt uit het TREVI- overleg, een platform voor samenwerking tussen de 12 landen van de Europese gemeenschap op het gebied van terrorismebestijding, politiemethoden en -technieken, georganiseerde misdaad en politiesamenwerking. De ambtenaren uit de Europese landen die in TREVI samenkomen hebben Europol bedacht en opgestart. Hier circuleerden ook ideeën voor een soort Europese FBI, een politiemacht met executieve bevoegdheden: de bevoegdheid om te arresteren, huiszoeking te doen en beslag te leggen. Een vergelijkbaar voorstel van de Duitse kanselier Kohl in 1991 ging de andere Europese landen te ver. De gevolgen zouden dan ook verstrekkend zijn. Europol zou in dat geval niet alleen informatie verzamelen maar ook overal in Europa onderzoek kunnen instellen en arrestaties verrichten. Daartoe zou de wetgeving en allerlei strafrechtelijke procedures in de verschillende landen geharmoniseerd moeten worden. Buitenlandse agenten met vergaande bevoegdheden over de vloer is voorlopig te veel van het goede.
In het verdrag van Maastricht besloten de Europese regeringsleiders tot de oprichting van een European Police Office (Europol). Binnen TREVI werd een aparte groep opgericht voor de ontwikkeling van Europol, die begint met de oprichting van de European Drugs Unit (EDU). De EDU zal op een beperkte basis opereren en zich – zo beweren de zegslieden van Europol – voorlopig alleen bezig houden met het verzamelen van informatie over internationale drugshandel en het daaraan verbonden witwassen van crimineel geld. Oorspronkelijk heette de unit overigens de European Drugs Intelligence Unit (EDIU). Het ‘inlichtingen’ gedeelte is nu uit de naam verdwenen, dit kan betekenen dat de EDU zich met meer dan alleen inlichtingen verzamelen zal gaan bezighouden. Verderop zullen we zien dat er slechts een vage grens ligt tussen inlichtingen verzamelen en opsporing.

Stoelendans om Europol

EDU/Europol werd in 1991 – vóór de officiële oprichting – in de vorm van een pilot-project gehuisvest in een barak bij Straatsburg. Een vijftiental politiemensen uit diverse landen begon hier onder leiding van Jürgen Storbeck – afkomstig van het Bundeskriminalamt, de Duitse CRI – aan een inventarisatie van de Europese drugshandel. Sindsdien heeft het pilot-project al rapporten geproduceerd, o.a. over trends in drugshandel.
Het is interessant om nog even stil te staan bij het verloop van de ruzie over de definitieve vestiging van Europol. De Europese Bank stond in eerste instantie bovenaan Nederlands verlanglijstje, Europol was een tweede keus. In totaal heeft de patstelling tussen de Europese landen twee jaar geduurd. De belangrijkste kandidaten waren Den Haag, Straatsburg en Rome. Rome viel af vanwege de politieke situatie in Italië en dus probeerden Nederland en Frankrijk elkaar de loef af te steken. De Franse minister van binnenlandse zaken Quilès verklaarde dat de “coffeeshop van Frankrijk” met zijn lakse drugsbeleid niet de juiste plaats was om een dergelijke gevoelige politie-organisatie te huisvesten. De Franse minister van Europese zaken dreigde zelfs het Akkoord van Schengen niet uit te voeren zolang Nederland de drugshandel niet harder zou aanpakken. De kritiek op het Nederlandse drugsbeleid was een beetje achterhaald nu veel andere Europese landen inzien dat harde repressie het aantal drugsverslaafden niet doet dalen. Maar het was wel een schop tegen het zere been. Lubbers toog naar Parijs om het drugsbeleid te verdedigen. Volgens sommige commentatoren overdreef hij daarbij bewust de Nederlandse successen. Niet omdat Lubbers daar zo trots op is, maar vanwege Europol.
Opmerkelijk is ook dat in de weken voor de definitieve beslissing over de vestiging van Europol justitie in Nederland er werkelijk alles aan deed om de succesvolle bestrijding van de georganiseerde criminaliteit in de publiciteit te krijgen. De actualiteitenrubriek NOVA mocht mee met het arrestatieteam bij het oprollen van een drugsbende in de Amsterdamse Mercatorbuurt. De Israëlische wisselkantoren in de hoofdstad werden gesloten omdat zij drugsgeld zouden witwassen en er werden plannen overwogen om buitenlanders (lees: Fransen en Duitsers) te weren uit coffeeshops. Achteraf gezien is er veel te hoog van de toren geblazen want tegen de Israëli’s is tot op de dag van vandaag niet genoeg bewijsmateriaal verzameld voor een aanklacht en van het absurde plan voor een nationaliteitscontrole bij de ingang van coffeeshops is nooit meer iets vernomen. In dezelfde periode waren er in Amsterdam ook diverse razzia’s in coffeeshops. De overkill aan politie bij deze invallen laat zich beter verklaren door het dispuut met Frankrijk over de vestiging van Europol dan door de wantoestanden in die cafe’s.
Uiteindelijk deed Nederland een financieel aantrekkelijk aanbod voor Europol. Nadat de CRI naar nieuwbouw in Zoetermeer was verhuisd kwam het oude kantoor aan de Raamweg in Den Haag voor Europol beschikbaar. Nederland stelt een miljoen gulden beschikbaar voor de huisvesting van de Europol-agenten en bovendien hoeft Europol de eerste drie jaar geen huur te betalen.

De EDU

De European Drugs Unit – het eerste stadium van Europol -zal uitgroeien tot een organisatie van veertig tot vijftig politiemensen uit de EG-lidstaten. De EDU gaat misdaadanalyses opstellen met betrekking tot de drugshandel en het witwassen van crimineel geld. Deze analyses worden dan weer over de Europese politiekorpsen verspreid die er hun voordeel mee kunnen proberen te doen. Daarnaast zullen de medewerkers op tijdelijke basis worden uitgeleend aan onderzoeksteams in de lidstaten. Zij zullen als liaisons optreden: voor de onderzoeksteams zijn ze een poort naar de EDU informatie.
Europol/EDU is dus een expertise-centrum waar snel informatie kan worden gehaald over drugshandel en witwassen. Het gaat daarbij niet alleen om harde informatie – zoals persoonsgegevens – maar ook om zachte, niet-verifieerbare CID- gegevens over personen, zoals gewoontes, vriendenkring etc. Volgens EDU-directeur Storbeck zal zijn organisatie zich de komende jaren vooral op Oost-Europa richten, vanwege de groeiende rol die de Oosteuropese banken bij het witwassen van drugsgeld zouden spelen.
Een interessant punt is nog het al dan niet executieve karakter van de EDU-ers. Officieel hebben ze geen executieve bevoegdheden, wat wil zeggen dat ze alleen burowerk doen; geen observeren van verdachten, geen aanhoudingen verrichten, geen huiszoekingen doen en geen ondervragen van arrestanten. In de praktijk ontstaat er een schemergebied. De EDU-ers worden namelijk wel uitgeleend aan rechercheteams in de Europese landen. Wat gaan ze in die teams dan precies doen? De vraag is of ze braaf hun misdaadanalyses gaan opstellen of toch stiekum bij verhoren van verdachten aanwezig zullen zijn? In de samenwerking met de opsporingsambtenaren van de rechercheteams zal die grens onherroepelijk vervagen. Een andere vraag is of de EDU-ers ook zelf informatie gaan verzamelen, gaan ze zelf telefoons tappen en informanten runnen? De vraag is dan welke wetgeving van toepassing is, bijvoorbeeld op de kwestie van uitlokking en provocatie bij het werken met informanten.
Opmerkelijk genoeg beschikken de meeste lidstaten niet over een centrale criminele inlichtingendienst die de informatie uit eigen land aan Europol zou moeten leveren. Bijwerking van Europol is dan ook dat alle lidstaten zo een dienst moeten gaan oprichten. De medewerkers van Europol/EDU komen straks in hun Haagse kantoor ieder achter twee beeldschermen te zitten. Op het ene beeldscherm verschijnt de informatie uit de EDU databank en op het andere beeldscherm de gegevens uit de databank van het eigen land. Op elk moment moet de EDU-er beslissen of informatie uit zijn eigen land op grond van de eigen wetgeving (privicy-wetgeving, strafrecht etc.) mag worden doorgegeven aan de EDU databank. Hij of zij moet voorkomen dat gegevens uit een lopend onderzoek in eigen land openbaar worden gemaakt in een rechtszaak in een ander land. Een complexe situatie die natuurlijk nog wel eens voor aanvaringen tussen lidstaten zal zorgen.
Maarten de Jong (afkomstig van de CRI, nu bij de EDU) legt uit hoe het werkt: Als bij wijze van voorbeeld de Amsterdamse politie een bepaalde Europeaan van heroïnehandel verdenkt kan zij via het Nederlandse Europol-aanspreekpunt (ondergebracht bij de CRI) de Nederlandse Europol liaison officier vragen wat er bij de overige elf van hem of haar bekend is. Bij Europol kijken dan de Duitse, Franse, Britse en de andere experts in de politie-en justitie- databanken van hun eigen land. Zij ontdekken dan bijvoorbeeld dat betrokkene uit Hamburg komt, in Berlijn in verdachte kringen vertoeft, eigenlijk in Brussel woont, in Italië contacten met Mafiosi op Sicilië onderhoudt, in Nice een jacht bezit en in Londen contacten met een louche bankier onderhoudt (ABP 27 nov 1993). Een dergelijk onderzoek zou zonder Europol weken in beslag nemen.

Geen democratische controle

De toekomst van Europol is volstrekt onduidelijk. Na drugshandel en witwassen komen wapenhandel, vrouwenhandel en milieucriminaliteit in aanmerking voor analyse, maar het zal zeker nog enkele jaren duren voor het zover is. Europol zal tegen die tijd uit een paar honderd medewerkers bestaan. Het is nog veel te vroeg voor speculatie over de vorm die Europol in de toekomst zal krijgen. Een Europese politiemacht met opsporingsbevoegdheid in alle lidstaten is echter niet uitgesloten. Of Europol dan ook politieke inlichtingen verzamelt is de vraag, voorlopig zullen de Europese politieagenten zich – naar verluid – niet bezighouden met politiek activisme, daar zijn andere organen voor. Bovendien is dit onderwerp van de Europese politieke agenda verdrongen door de georganiseerde criminaliteit. In dit verband is het goed om te wijzen op de gang van zaken rond Interpol (de wereldwijde organisatie voor politiesamenwerking), zij hield zich officieel ook niet met politiek activisme bezig. In de praktijk bleken Europese landen via Interpol allerlei informatie over – vermeend – politiek activisme uit te wisselen.
Een reden waarom de samenwerking binnen Interpol niet goed liep had te maken met het onderlinge wantrouwen. De VS waren natuurlijk niet bereid gevoelige informatie uit te wisselen met Libië. Ook hadden Amerikaanse en Europese politiediensten weinig vertrouwen in hun Zuidamerikaanse en Afrikaanse collega’s. Zo was de Panamese generaal, drugsbaron en CIA-agent Noriega vanaf 1978 hoofd van de drugscommissie van Interpol. Het falen van Interpol wordt als een van de redenen genoemd voor de oprichting van Europol. Het is echter nog maar de vraag of het vertrouwen tussen de Europese politiediensten zo veel groter is. Na de affaire rond de bende van Nijvel, waarbij de Belgische politie en staatsveiligheidsdiensten in opspraak kwamen, was er vanuit Nederland ook minder bereidheid om informatie met onze zuiderburen te delen. Het vertrouwen in de Italiaanse politie is natuurlijk nog veel kleiner.
Een van de belangrijkste kritiekpunten op de Europese besluitvorming ten aanzien van politie en immigratie is de geheimzinnigdoenerij. Veel stukken over politie en immigratie zijn geheim, waardoor het Europees parlement en de nationale parlementen niet in staat zijn een behoorlijke afweging te maken (laat staan dat de Europese burgers weten waar zij aan toe zijn). Gevolg is dat er alleen nog maar goed- of afkeuring achteraf mogelijk is. De Belgische europarlementariër en criminoloog professor Lode van Outrive hekelt de ondoorzichtigheid. “En als het zover komt dat internationale overeenkomsten geratificeerd moeten worden, dan gaat het met een air van ‘take it or leave it’. Zo worden de parlementen gechanteerd door de uitvoerende autoriteiten. Het begint steeds meer op een formele post-hoc democratie te lijken.” Ook in Nederland is kritiek, de Nederlandse parlementariërs hebben zelfs besloten tijdelijk een beetje moeilijk te gaan doen. Eind november vorig jaar bleek dat CDA en PvdA weigeren nog langer mee te werken aan enige Europese afspraak op het gebied van politie en immigratie zolang de openbaarheid en het medeslissingsrecht van het Nederlandse parlement niet is geregeld. Alle leden van de Kamercommissie voor politie en justitie beklaagden zich over de grote stapel stukken die ze op het laatste moment kregen om het Europese ministersberaad te kunnen voorbereiden. Uit die stapel werden de parlementariërs niets wijzer over de bevoegdheden van het nieuwe Europol. “Ik kan de parlementaire rol zo onmogelijk vervullen”, aldus CDA-er De Hoop Scheffer. Hij bestempelde de Europese besluitvorming op het terrein van de justitie als een ‘een schimmig zootje’, omdat de regeringen wel afspraken maken, maar het Europees parlement en de nationale parlementen geen rechten kunnen doen gelden. Jammer genoeg is de aktie van de parlementariërs niet zo stoer als het lijkt. De stukken over Schengen en Trevi zijn al jaren geheim zonder dat dat de uitvoering van allerlei voorstellen heeft belemmerd. De boze parlementariërs werken er al jaren aan mee, bovendien betreft de kritiek niet de inhoud van de voorstellen maar de gevolgde procedure.
De controle op Europol is ook al niet geregeld. Voorlopig moet elk land afzonderlijk zijn medewerkers in de gaten houden. EDU- direkteur Storbeck pleit ervoor het Europees parlement deze taak toe te delen. Het is maar te hopen dat op de stukken die over de controle op Europol gaan – net als alle andere stukken over politie en immigratie – niet ook het stempel ‘vertrouwelijk’ komt te staan.
De verdere uitbouw van Europol zal gebukt gaan onder dezelfde Europese geheimzinnigheid. Precieze taken en bevoegheden worden binnenkamers door de Europese ministers geregeld. Parlementariërs krijgen de voorstellen vertrouwelijk ter inzage en ze worden vertrouwelijk besproken. Bij die discussies in de Kamer mag geen pers of publiek aanwezig zijn…

Schengen

Veel sneller merkbaar dan de gevolgen van Europol is de uitvoering van het Akkoord van Schengen, en dan in het bijzonder het Schengen Informatie Systeem (SIS). Met dit verdrag zijn de binnengrenzen tussen de Schengen-landen (de Benelux, Frankrijk, Duitsland, Italië, Spanje, Portugal en Griekenland) afgeschaft. Ter compensatie gaan de Schengen-landen samenwerken op het gebied van criminaliteitsbestrijding en wordt het vreemdelingen- en strafrecht op elkaar afgestemd. Het zwaartepunt bij de uitvoering van het verdrag ligt bij het weren van asielzoekers en andere niet-Europese vreemdelingen. Het Schengen Informatie Systeem is een Europese databank met persoonsgegevens. In ieder Schengen-land staat een nationale SIS computer (NSIS) waar de nationale gegevens worden ingevoerd. Het gaat vooral om persoonssignaleringen; vermissingen, aanhoudingsbevelen, personen aan wie de toegang tot een land is geweigerd en die daarom uit het Schengen- gebied moeten worden verwijderd en personen over wie informatie moet worden verzameld vanwege de veiligheid van de staat. De inhoud van deze NSIS computers wordt continu overgeheveld naar de centrale SIS computer (CSIS) in Straatsburg. Vanuit CSIS worden vervolgens de NSIS computers weer gevoed. In de Schengen-verdrag wordt bepaald welke informatie naar welke landen wordt verstuurd.
Wat het SIS zo bijzonder maakt is dat aan de informatie een opdracht tot handelen kan zijn verbonden; een opdracht tot aanhouding, een opdracht tot verwijdering of een opdracht om informatie te verzamelen. De gevolgen zijn vergaand. Wanneer SIS in werking is getreden en Pronke Princen wordt een visum voor Nederland geweigerd dan zal hij ook geen toegang krijgen tot de andere Schengen-landen. Veel groter bijvoorbeeld zijn de gevolgen van het verbieden van de PKK in Duitsland en Frankrijk. De kans is groot dat de Duitse justitie voor PKK-leden een opdracht in het SIS gaat invoeren om bij het signaleren van die personen onopvallend informatie te verzamelen. Een van de grote vragen rondom het SIS is of Nederland die informatie dan gaat overnemen, dat zal echter pas duidelijk worden wanneer het systeem in werking is getreden. Stel dat een Amsterdamse agent op surveillance een Duitse auto wil controleren, hij of zij tikt op het Mobiel Data Terminal het nummerbord in (MDT is een computer in de auto, alle Amsterdamse politiewagens hebben er een). Automatisch wordt het SIS geraadpleegd en het blijkt uit Duitse SIS-informatie dat er onopvallend informatie moet worden verzameld. Dat de persoon lid is van de PKK staat er niet bij, dat is ook niet nodig. De agent noteert wie er in de auto zitten, waar de auto werd aangetroffen, wat de inzittenden bij zich hadden etc. Deze gegevens gaan naar Duitsland waar de politie de informatie kan bijschrijven in het dossier van de PKK-er. Of het ook echt zo gaat verlopen is nog de vraag, maar duidelijk is dat elk land afzonderlijk bepaalt wanneer en hoe de andere Schengen-landen aktie moeten ondernemen.
De gevolgen van het SIS worden nog duidelijker wanneer het probleem van de bestandsvervuiling ter sprake komt. Foutieve of onvolledige informatie in het SIS kan er toe leiden dat personen ten onrechte in een ander land worden gearresteerd. In november vorig jaar waarschuwden de Nederlandse ministers van justitie en binnenlandse zaken nog dat het Opsporingssysteem (OPS) van de CRI een kwart dubbeltellingen bevat en een onbekend aantal foutieve gegevens. De polite verzuimt vaak signaleringen af te melden. In het minste geval betekent dat dat mensen worden aangehouden voor boetes die ze al lang betaalt hebben. Het OPS zal gaan dienen als bron voor het NSIS (d.w.z. een deel van het OPS gaat in het NSIS). Zo komen dus foutieve gegevens terecht in alle Schengen- landen. Op die manier krijgt de vakantieganger een verrassende kennismaking met een Portugese of Griekse politiecel. De tijd die vervolgens nodig is om zulke misverstanden recht te zetten kon wel eens erg tegenvallen en moet bovendien in de cel worden afgewacht. Communicatie over SIS signaleringen verloopt via SIRENE, een Europees e-mail netwerk voor politiediensten. Met SIRENE worden brieven en later ook foto’s en vingerafdrukken verzonden. Het SIS had op dit moment al in werking moeten zijn getreden. Maar er zijn ernstige problemen met het systeem. De computer van Siemens draait prima maar met de SIS-software van het Franse Bull wil het maar niet lukken. De Franse regering heeft Bull nu onder zware druk gezet. Voorlopig wordt de startdatum steeds uitgesteld.