• Buro Jansen & Janssen is een onderzoeksburo dat politie, justitie, inlichtingendiensten, de overheid in Nederland en Europa kritisch volgt. Een grond-rechten kollektief dat al 30 jaar publiceert over uitbreiding van repressieve wetgeving, publiek-private samenwerking, bevoegdheden, overheids-optreden en andere staatsaangelegenheden.
    Buro Jansen & Janssen Postbus 10591, 1001EN Amsterdam, 020-6123202/06-34339533, info@burojansen.nl.
    Steun Buro Jansen & Janssen. Word donateur, NL56 INGB 0000 6039 04 ten name van Stichting Res Publica, Postbus 11556, 1001 GN Amsterdam.
  • Publicaties

  • Europa

  • Politieklachten

  • De Domesticatie van de Burger, preventief fouilleren in Amsterdam

    De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid schrijft in haar rapport “lerende overheid” dat er zich tegenwoordig regelmatig problemen voordoen die met de beschikbare kennis en normen niet opgelost kunnen worden (WRR 2006: 29). Het zijn ongetemde problemen, zoals aids, bse en andere rampen, maar ook het integratieprobleem en toenemende gevoelens van onveiligheid. Vaak is er daarbij druk op bestuurders om snel to reageren op voorbarige conclusies in de media. De WRR pleit voor meer terughoudendheid en inzet van deskundigheid bij dergelijke problemen.

    Het handhaven van een acceptabele mate van veiligheid in de samenleving is een overheidstaak. Het thema onveiligheid leent zich sterk voor populistische acties, waarbij draconische maatregelen voorgesteld worden die meer schade kunnen doen dan heil brengen. Terughoudendheid is hier op zijn plaats. In de afgelopen tien jaar zijn onveiligheidsgevoelens toegenomen, de regering spant zich in om deze gevoelens to bestrijden. Een middel daarvoor is preventief fouilleren. In Amsterdam wordt dit middel sinds 2002 gebruikt. Preventief fouilleren tast de grondrechten van mensen aan. De mate waarin dergelijke beperkingen opgelegd mogen worden is een politieke keuze.

    Als er een probleem op de politieke agenda komt, wordt om het op to lossen gebruikelijk een herkenbaar beleidsproces doorlopen. Dit proces begint met een analyse van het probleem, zodat er een formulering komt die zicht biedt op een werkzame oplossing. Dan worden de mogelijke oplossingen geinventariseerd, er wordt een keuze gemaakt uit de oplossingen, het gekozen beleid wordt geimplementeerd en de resultaten worden geevalueerd, op grond van de resultaten wordt het beleid zo nodig aangepast. Maar de beleidswetenschap kent veel benaderingen, die samenhang missen (Hemerijck, 2003: 5). Bij goed beleid is er een afdoende antwoord op de volgende vier vragen. Is het instrumenteel doelmatig, werkt het? Is het politiek-bestuurlijk slagvaardig, past het? Is het constitutioneel rechtmatig, mag het? En is het maatschappelijk aanvaardbaar, hoort het?

    In dit essay wordt geanalyseerd of het middel preventief fouilleren in Amsterdam een oplossing moest zijn voor een ongetemd probleem. Welke wetenschappelijk verantwoorde middelen zijn gebruikt om het op to lossen? Had het anders gekund en zo ja, waarom is daar dan niet voor gekozen? Ik zal bovendien het beleid van preventief fouilleren aan de vier door Hemerijck geformuleerde vragen toetsen.

    II. Recente Ontwikkelingen
    Het invoeren van preventief fouilleren is een recente ontwikkeling. Het ligt voor de hand om het to bekijken vanuit het perspectief van andere recente ontwikkelingen. We kunnen een paar van die ontwikkelingen onderscheiden.

    Veranderingen bij de Wetenschap
    De verlichting bracht de moderne wetenschap. Tot de zestiger jaren was er een blind vertrouwen van het publiek in de wetenschap, maar tegenwoordig is dat niet meer zo. Het bracht zekerheden, maar de wetenschap werd toegepast op zichzelf, en defecten en problemen van de nieuwe zekerheden werden zichtbaar (Beck, 1992: 156). De wetenschap wordt steeds noodzakelijker, maar ook minder voldoende voor een sociaal bindende definitie van de waarheid. Lang voor de zestiger jaren was al duidelijk dat de kracht van feiten ligt aan de methode, de techniek van onderzoek, waarmee ze vastgesteld worden (Dewey, 1927: 4). Bij natuurkunde zijn feiten nog wat ze zijn, maar bij politieke wetenschap werden de feiten toen ook al gezien als wat ze zijn vanwege menselijke belangen en doelen. En die feiten veranderen met de doelen en belangen.

    We kunnen een onderscheid maken tussen feiten en waarden. Feiten worden als het domein van de wetenschap gezien en waarden dat van moralisten en politici (Latour, 2004: 91). Maar er is een overeenkomst tussen beide verschijnselen. Een nieuw feit leidt tot verbazing, er is bezinning en overleg nodig om het to plaatsen. Dat geldt ook voor waarden, die in ruggespraak tot stand komen. Als er duidelijkheid over een feit begint to komen, dan institutionaliseert het, het gaat dan behoren tot de wereld die wij kennen. Dat geldt ook voor de waarden die wij er aan hechten, die worden geinstitutionaliseerd in een hierarchie, waarbij aan elk feit zijn belang wordt gegeven. Elk nieuw verschijnsel gaat zo door vier fasen. Het veroorzaakt verbazing, verwarring bij hen die het zullen bespreken, alle die erbij betrokken zijn moeten hun stem laten horen, het vindt dan zijn plaats in de hierarchie en institutionaliseert. Volgens Latour moet de discussie niet gaan over feiten en waarden, en het onderscheid daartussen. Maar over dingen die ons aangaan. In de discussie daarover komen feiten en waarden vanzelf tot een synthese (Latour, 2005: 12).

    Een voorbeeld over feiten en waarden. In 2001 zijn in de Verenigde Staten 11.348 mensen vermoord met een vuurwapen. In Nederland 92. Per hoofd van de bevolking kwam het in de VS zeven keer meer voor dan in Nederland. Dat zijn feiten, nog geen feiten die zoveel verbazing wekken dat er bezinning nodig is voor ze geplaatst kunnen worden. Maar de maatregelen waartoe ze leiden verschillen wel in de twee landen. Het recht op het bezitten van een vuurwapen geldt in de VS als belangrijker dan het aantal doden dat ermee samengaat. In Nederland is dat anders, daar wordt de vrijheid om vuurwapens to bezitten als minder van belang geacht dan het aantal doden dat daarmee samen zou gaan.

    Veranderingen bij de Politiek
    Er zijn ook veranderingen in het politieke systeem. Er is een verplaatsing van de politieke macht naar internationale verbanden, rechtbanken, ambtelijke voorportalen, regionale bestuursorganen, maatschappelijke organisaties en naar de prive-sfeer. Bij wet en regelgeving is er veel invloed van belangengroepen (Bovens, 2005: 120). Interesse groepen maken geprefabriceerde politieke besluiten, die anderen moeten verdedigen als hun eigen ideeen. Als de wetenschap gedifferentieerder wordt, wordt het een zelfbedieningswinkel voor rijke klanten op zoek naar argumenten. De pressiegroepen hebben invloed bij de uitvoerende staatsorganen en bij de “wil constructie” in de politieke partijen (Beck, 1992: 187).

    Moeilijke problemen

    In de inleiding zijn ongekende problemen al genoemd. De samenleving wordt vanuit het oogpunt van de bestuurders ervan soms onvoldoende gekend (Gunsteren, 1994: 127). De overheid wordt in toenemende mate met problemen geconfronteerd, waarover grote onzekerheid bestaat. Met name cognitieve en normatieve onzekerheid. Het is dan duidelijk dat er een probleem is, maar niet wat het probleem precies is en hoe het opgelost kan worden. Daarvoor is een lerende overheid nodig (WRR 75,2006:3 1), die de tijd neemt om oplossingen to vinden. Anderen moeten erbij betrokken worden, in een brede menings- en oordeelsvorming. Maar de invloed van de media is sterk toegenomen en heeft het politieke bedrijf onder tijdsdruk gezet. Van de politiek wordt snelheid, daadkracht, direct controleerbare prestaties
    verwacht, en daar worden politici op afgerekend. De kiezer moet to vriend worden gehouden. Het beleid is vaak de wensen van het electoraat en niet een gewogen oplossing van de problemen. Er wordt geen tijd gegeven om duidelijkheid to krijgen over onzekerheid, geen tijd om voldoende over de problemen to leren. Dit leidt niet tot serieus beleid dat oplossingen biedt, maar tot nadruk op legitimiteit van procedures, risicomijdend gedrag en voorkeur voor routineoplossingen boven nader onderzoek van iets wat zorg verdient.

    Ook in een ver verleden waren er al problemen waarvoor de kennis tekort schoot, maar nu komt het veel meer voor. Daar zijn verklaringen voor (Gunsteren, 1994: 130). Er is meer pluraliteit gekomen. In een vrije samenleving wordt dit gewaardeerd en beschermd. Maar individuen en groepen zijn er moeilijker door to voorspellen. De mensen gedragen zich niet zoals in de sturingsmechanismen voorondersteld wordt, en zijn daardoor onhandelbaar. De overheid lost dit op door het gewenste gedragspatroon wettelijk to verplichten. Dat ondermijnt gezag van wet en recht. De politieke representatie is problematisch geworden. Aanvaarding van beleid door de Tweede Kamer betekent niet dat het maatschappelijk geaccepteerd wordt. De Eerste Kamer, de Raad van State en de rechters hebben ook steeds vaker een andere mening. Media zijn belangrijker bij beeldvorming over politiek en steun die beleid krijgt. Er is meer kennis, maar de onbetrouwbaarheid van bestaande kennis kan van meer kanten aangetoond worden. Kennis van wat er in de samenleving aan de hand is, wordt benut, en leidt zo tot verandering van de samenleving en veroudering van die kennis. Het optreden van de overheid zelf kan het ritme van de hedendaagse samenleving niet bijbenen. Wijzigingen zijn al verouderd voor ze ingevoerd zijn.

    Andere vormen van organiseren
    Rationelere manieren van organiseren die uit de moderniteit voortkwamen, zijn tot wasdom gekomen. We treffen ze veel aan in de huidige maatschappij. Bureaucratic bij grote organisaties, taylorisme daar waar eenvoudige handelingen veel worden herhaald. Maar er is in toenemende mate sprake van diversiteit. Een zelfde probleem kan op verschillende plaatsen door verschillende oorzaken voorkomen, en vraagt dan een andere aanpak. Bestaande politieke instituties willen zelfde oplossingen overal toepassen, maar de problemen vragen om locaal specifieke aanpassingen (Cohen, 1997: 322). Het gaat mis als het to bureaucratisch aangepakt wordt (Gunsteren, 1994: 127). Dit heeft geleid tot weer andere vormen van organiseren. In de maatschappij is kennis aanwezig hoe locale problemen aangepakt kunnen worden. Het leervermogen van zij die beslissingen moeten nemen kan sterk verbeterd worden door experimenteler to organiseren (Sabel, 2004). Daar waar een probleem bestaat kunnen de betrokkenen bij dat probleem bij elkaar komen, om het probleem op to lossen. Zij gebruiken dan geen standaard oplossing, maar werken pragmatisch samen om samen een op hun situatie aangepaste oplossing to vinden. Experimentele organisaties die locale problemen slagvaardig kunnen aanpakken zijn in Nederland bijvoorbeeld lokale veiligheidsnetwerken, die probleemgericht werken (Stokkum, 2006: 91). Na een zo specifiek mogelijke probleemformulering, werkt de politic samen met relevante partners die een bijdrage aan de oplossing kunnen leveren.

    Andere vormen van organiseren zijn politiek mogelijk als representatie in de samenleving niet alleen werkt via de democratische weg, maar als we samenkomen over dingen die ons aangaan (Latour, 2005: 12). Het moet gaan over de dingen die ons samenbrengt, omdat ze ons verdelen. Dan is ook de obsessie met opvolging verdwenen, die nu vaak de politiek beheerst.

    Hoe kunnen we omgaan met de recente veranderingen?
    De veranderingen in de maatschappij hebben een vraag naar veiligheid doen toenemen. In de spanning tussen vitalisme en veiligheid, luidt de roep om disciplinering. De overheid kan hiervoor het strafrechterlijk systeem versterken, daar waar het nodig is harder optreden tegen crimineel gedrag. Of proberen de civiele ordening to versterken. Veiligheid is een onderwerp dat de publieke opinie sterk kan beroeren. Bij moeilijke problemen moet de politick de tijd nemen om de problemen to leren kennen en de juiste oplossingen to zoeken. Om serieus van beleid to kunnen spreken dat oplossingen biedt voor gesignaleerde problemen, is het nodig dat de problemen helder en overtuigend zijn geformuleerd, dat inzicht bestaat in de normatieve aspecten ervan en dat kennis aanwezig is over de relaties tussen oorzaken en gevolgen en over de effecten van ingrepen (wRR 75, 2006: 31). Bij het analyseren van de veiligheidsproblematiek en het zoeken naar oplossingen is wetenschap bruikbaar, maar ook manipuleerbaar. Problemen kunnen in een dialoog zinvol gedefinieerd worden, en in diezelfde dialoog moeten de oplossingen tot stand komen. Dan zijn er nieuwe vormen van organiseren, die de huidige diversiteit het hoofd kunnen bieden en tot maatwerk oplossingen kunnen leiden.
    III. De Invoering van Preventief Fouilleren

    Landelijk Beleid
    Veiligheid is een taak van de overheid. In de regeerakkoorden van 1994 en 1998 komt dit thema dan ook voor, maar niet op een prominente plaats. In 1994 werd er gesproken van versterking van de strafrechtketen, in de vorm van meer personeel. In 1998 zijn er zelfde maatregelen op het gebied van veiligheid voorgesteld. Daarna beleefde Nederland de vuurwerkontploffing in Enschede op 13 mei 2000, de ernstige brand in Volendam op 1 januari 2001, de aanslag in New York op I 1 september 2001 en de moord op Pim Fortuyn op 6 mei 2002. In het regeerakkoord van juli 2002 waait de wind uit een andere hoek. De eerste zin luidt dat Nederland veiliger moet. De criminaliteitsbestrij ding wordt als centraal aspect genoemd en de bevoegdheden voor opsporing zullen uitgebreid worden. Uitbreiding van de controlebevoegdheid op wapens in auto’s wordt genoemd, en meer bevoegdheid voor inbreuken op de persoonlijke levenssfeer van (potentiele) daders. Maar het enthousiasme waarmee dit eerste kabinet Balkenende aan de slag ging, werd snel gesmoord door de uitbundige omgangsvormen van de op een na grootste coalitiepartner. Het kabinet hield stand van 22 juli tot 16 oktober 2002. De enige grote beleidsnota was “naar een veiliger samenleving”. In deze regeerperiode werd de wetgeving die nodig was om preventief to kunnen fouilleren ingevoerd. In mei 2003 was er een nieuw regeeraccoord van een volgend kabinet waarin veiligheid weer een bescheidener rol speelt. Er is meer nadruk op normen en waarden en minder op van buitenaf afgedwongen gedrag. Maar nu staat preventief fouilleren expliciet genoemd, met de aanbeveling dat het moet worden uitgebreid naar het openbaar vervoer. In het regeeraccoord van 2007 wordt niet meer gesproken van verdergaande inbreuken op grondrechten, maar we] dat gevolgen voor inbreuken op de privacy van burgers door de overheid verantwoord zullen worden.

    De raad van hoofdcommissarissen van politie brengt in 1998 een rapport uit waarin staat dat (vuur)wapenbezit is toegenomen. Er is een aanbeveling voor preventief fouilleren. In oktober 1999 komt het tweede kamerlid Van der Camp met een initiatiefwetsvoorstel om preventief fouilleren in to voeren. Het betekent een aanpassing van de Gemeentewet en van de Wet

    wapens en munitie. De aanpassing in de gemeentewet geeft de gemeenteraad de mogelijkheid aan de burgemeester de bevoegdheid to verlenen om veiligheidsrisicogebieden aan to wijzen. Daarna kan de officier van justitie bevel geven om iedereen in dat gebied to fouilleren. De wijzigingen die dit mogelijk maakten zijn op 15 september 2002 in werking getreden.

    Amsterdams Beleid
    In Amsterdam heeft het college van burgemeester en Wethouders op 7 november 2002 aan de gemeenteraad gevraagd om de burgemeester de bevoegdheid to geven veiligheidsrisicogebieden in to stellen. Het doel hiervan was het tegengaan van illegaal (vuur)wapenbezit, het opsporen van vuurwapens, het voorkomen verstoringen van de openbare orde en het positief beInvloeden van de onveiligheidsgevoelens van omwonenden. In de raadsvoordracht werd het verzoek onderbouwd met de volgende tabel.
    Label 1. Meldingen 1998-2001 1998 1999 2000 2001 afname
    Schietpartijen 161 145 139 126 – 25
    Steekpartijen 341 302 288 303 – I I
    Zwaaien vuurwapens 271 300 266 253 – 7
    Zwaaien steekwapens 484 436 400 362 – 25
    Vuurwapengebruik
    Doden 35 21 21 17 – 51
    Gewonden 55 47 28 29 -47%
    Overvallen 283 303 260 210 -26%
    Uit notitie: wapencontroles in veiIigheidsrisicogebieden bij raadsvoordracht 7/11/02, nr 617 afd.1

    Het college schrijft dat het aantal incidenten sinds 1998 is gestabiliseerd (de laatste kolom was niet in de tabel opgenomen). Dat zou komen doordat de politie er een prioriteit van had gemaakt. Maar de genomen maatregelen konden niet nog meer succes geven, en daarom was preventief fouilleren noodzakelijk. De Gemeenteraad verleende de bevoegdheid.

    In 2006 is het preventief fouilleren in Amsterdam uitgebreid geevalueerd door het Crisis Onderzoeks Team. Bij de evaluatie werden de volgende tabellen gepresenteerd.
    tabel2: Geoogste Wapens Binnenstad Zuidoost Totaal
    Acties 63 56 119
    gecontroleerde personen 31.905 25.332 57.237
    gecontroleerde voertuigen 3.962 2.881 6.661
    Arrestanten 201 157 358
    Vuurwapens 17 (10 nep) 13 (3 nep) 30 (13 nep)
    Slagwapens 76 17 93
    Steekwapens 683 268 951
    Overige wapens 99 30 129
    Totaal wapens 875 328 1.203
    Het pat om de periode juli 2002 – maart 2006.
    Label 3:
    Wapenincidenten 1.07/02-
    03/03 2.07/03-
    03/04 3.07/04-
    03/05 4.07/05-
    03/06 afname 4 – I
    politieregio 4068 4022 3763 3488 -580, -14,3%
    vrg binnenstad 747 667 544 488 -259, -34,7%
    vrg zuidoost 445 375 383 314 -131, -29,4%
    vrg samen 1192 1042 927 802 -390, -32,7%
    politieregio excl vrg’s 2876 2980 2836 2686 -190, -6,6%
    vrg = veil igheidsrisicogebied

    Er zijn in drie jaar tijd ongeveer 60 acties geweest in beide gebieden. Dat betekent ongeveer eens in de twee weken fouilleren. Hoewel er geen causaal verband bewezen kan worden, wordt het preventief fouilleren als succesvol gezien. Het COT adviseerde op grond van het succes om het preventief fouilleren uit to breiden. Uit een enquete van het gemeentelijk bureau voor onderzoek en statistiek blijkt dat het preventief fouilleren breed gedragen wordt, 76% van de Amsterdammers is er voorstander van. Het college heeft de gemeenteraad om een uitbreiding verzocht, maar heeft de gemeenteraad heeft op 7 maart 2007 niet ingestemd met uitbreiding van het preventief fouilleren.

    Onvolkomenheden in het Beleidsproces
    De cijfers die gebruikt zijn voor de wijziging van de wet zijn discutabel. Er is een claim dat in de jaren 80 en 90 een forse toename was van het aantal wapenincidenten en slachtoffers, maar cijfers worden niet gegeven. Andere rapporten spreken het tegen: in de Integrale Veiligheidsrapportage 2002 van het ministerie van binnenlandse zaken staat dat het totale percentage slachtoffers sinds 1995 stabiel is. Ook het aantal slachtoffers van geweldsdelicten is stabiel. De resultaten van slachtofferenquetes wijken aanzienlijk of van die van de politieregistratie. De toename van registratie komt onder meer doordat de politie van steeds meer meldingen van geweld een proces verbaal opmaakt. Slachtoffers gaan niet vaker naar de politic om aangifte to doen en de omvang van de criminaliteit neemt niet toe. Volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek zijn de geweldsmisdrijven in de grote steden in 1994-1997 met 12% gedaald. Het aantal aangiftes van misdrijven in 2001 was volgens het CBS gelijk aan 1994.
    In Amsterdam zijn de cijfers die voor de onderbouwing gebruikt zijn ook discutabel. Uit de tabel (tabel 1) die gebruikt werd om de invoering van preventief fouilleren to rechtvaardigen, blijkt al dat de wapenincidenten voor de invoering van preventief fouilleren afnamen. Alleen de tabel werd niet zo gepresenteerd dat dit direct zichtbaar was.

    Er wordt in alle voordrachten en rapporten gesproken over het begrip “wapenincident”, het beleid wordt aan dit begrip opgehangen. Maar dit begrip wordt nergens gedefinieerd. Zelfs niet in de wetenschappelijke rapporten waarmee het beleid geevalueerd wordt. Als een gemeenteraadslid het aan de burgemeester vraagt in de vergadering van 7 maart 2007, geeft hij een onduidelijk antwoord.
    Er is geen nulmeting in de aangewezen gebieden. Er is geen idee hoe ernstig de situatie werkelijk is, er zijn geen cijfers of ideeen waarom het huidige aantal incidenten niet acceptabel is, of welk aantal wel acceptabel zou zijn. De politic geeft cijfers over de subjectieve onveiligheid. Maar er zijn andere onderzoeken over subjectieve onveiligheid van de Amsterdamse Federatie Woningbouwcorporaties en van Stadsdeel Centrum. Die laten een veel gunstiger beeld zien dan de politiecijfers, maar worden in de politierapporten niet genoemd. Volgens Binnenlandse zaken is 71 % van het geweld zonder wapens (Biza, integrale veiligheidsrapportage 2002). Niet nagegaan is of geweldsmisdrijven zonder wapens in de veiligheidsrisicogebieden zijn toegenomen na het begin van preventief fouilleren. Dat zou kunnen, straatroof en mishandeling kan ook zonder wapens.

    Ook toeristen die een zakmesje bij zich hebben worden vervolgd voor wapenbezit. Hoeveel van de gevonden wapens echt voor misdaad bedoeld waren, is niet duidelijk. Het zou zo kunnen zijn dat een groot deel van de gevonden steekwapens onschuldige huishoudinstrumenten waren. Wie zijn nou eigenlijk de mensen die wapens dragen? Als dat bekend is, kan de oorzaak misschien aangepakt worden. Over vuurwapens zijn dergelijke gegevens wel beschikbaar, er bestaan gedetailleerde onderzoeken over. Ze wijzen uit dat het middel preventief fouilleren niet werkt voor vuurwapenbestrijding. Er is een eerste COT

    rapportage uit 2004. Het COT adviseert in dit rapport om gegevens over de mensen die aangehouden worden voor wapenbezit to verzamelen. Zo wordt relevante informatie bekend, die meer inzicht in het probleem geeft en tot aanpak van de oorzaken kan leiden. Maar dit advies is niet opgevolgd.

    In het Parool van 8 oktober 2005 staat een advertentie van de burgemeester met de volgende
    aantekening: dat de burgemeester van Amsterdam het aanwijzingsbesluit onmiddellijk zal intrekken als de verstoring van de openbare orde, dan wel de ernstige vrees voor het ontstaan
    daarvan is geweken. Op welke gronden is er een “verstoring van de openbare orde, dan wel vrees daarvoor” en op welk moment zal die verstoring of vrees zijn verdwenen? Wat voor een daling of wat voor tellingresultaat is hiervoor nodig? Het wordt niet duidelijk, ook niet uit andere stukken. De burgemeester wil een slag om de arm houden, omdat “openbare orde” niet afdoende in cijfers to operationaliseren zou zijn. Er komt daarom niet meer dan een algemene oppervlakkige verantwoording voor ingrijpende maatregelen.

    Er wordt gesproken over significante verschillen, zonder dat er variantieanalyses zijn gedaan. Er worden gebieden vergeleken die zo sterk verschillen dat vergelijking niet relevant is. Het centrum kan in aantal “wapenincidenten” niet vergeleken worden met een ander gebied in Amsterdam, omdat er in het centrum gemiddeld 80.000 bezoekers per dag komen en elders maar een fractie daarvan. Het is logisch dat er dan veel meer wapenincidenten zijn dan elders. Als de burgemeester wil ingrijpen omdat er een onacceptabele situatie is, zou het goed zijn als hij zou zeggen wat een onacceptabel aantal is, en wat wel acceptabel is. We mogen toch niet verwachten dat hij zal streven naar nul wapenincidenten.

    In de evaluaties staat niet afdoende beschreven hoe de evaluaties precies zijn uitgevoerd. Het is niet herhaalbaar, welke omschrijving van wapenincident werd gebruikt bij het analyseren van gegevens uit de geautomatiseerde bestanden van de politie (x-pol)? Is het waar wat betrokkenen zeggen: dat een incident meerdere malen als melding voor kan komen? Voor het centrum en voor zuidoost zijn er locale veiligheidsplannen. Maar het preventief fouilleren is daar niet in opgenomen.

    De Politiek
    De gemeenteraad heeft besloten om de burgermeester de bevoegdheid to geven veiligheidsrisicogebieden aan to wijzen. De grootste voorstander hiervan was de VVD. Deze partij zegt dat ze inzien dat het een ernstige inbreuk op de vrijheid van mensen is, maar dat het dragen van wapens een veel ernstiger inbreuk is. Dat er onvolkomenheden in het beleidsproces zitten, is mogelijk, maar de maatregelen zijn proportioneel. GroenLinks is de grootste tegenstander. Zij willen niet discussieren over eventuele onvolkomenheden in het beleidsproces, omdat ze de maatregel ook niet accepteren als die onvolkomenheden er niet zouden zijn. Registratie van meer gegevens over de mensen die daadwerkelijk wapens dragen is niet wenselijk omdat het stigmatiserend kan zijn. GroenLinks betwijfelt dat het probleem echt bestaat in de mate die de maatregelen suggereren.

    IV. Een Ongekend Probleem ?
    Invoeren van preventief fouilleren is een typisch voorbeeld van een nieuwe routineoplossing die zonder voldoende analyse een onduidelijk probleem moet oplossen. Zowel bij het invoeren van preventief fouilleren op landelijk niveau, als bij de invoering in Amsterdam, was het probleem dat ermee bestreden moest worden onbekend. Er worden geen inspanningen gedaan om het probleem beter to leren kennen. Het probleem wordt opgehangen aan “wapenincidenten”. Maar wie de mensen zijn die de wapenincidenten veroorzaken, waarom ze het doen, of ze ervan of gebracht kunnen worden, of het in de verschillende gebieden om dezelfde oorzaken gaat, wie de slachtoffers zijn, het wordt niet onderzocht. Deels omdat de politiek geen bevolkingsgroepen wil stigmatiseren.

    Preventief fouilleren heeft veel populaire steun en is daarmee gelegitimeerd. De maatregel is aangedragen door een belangengroep, de raad van hoofdcommissarissen. Ze hebben het door een lid van de Tweede Kamer in de besluitvorming laten brengen, op een moment dat de politieke atmosfeer er in hoge mate geschikt voor was. Het heeft niet tot enige mate van discussie geleid.

    Het probleem lijkt zich zeker to lenen voor nieuwere vormen van organiseren. Die worden ook tot op zekere hoogte gehanteerd, in Amsterdam centrum en zuidoost zijn locale veiligheidsplannen, waarbij de diverse betrokkenen samenwerken om de veiligheid to bevorderen. Maar het zijn niet de dynamische teams die een hoge mate van vrije hand hebben in het aanpakken van de problemen en het preventief fouilleren is geen onderdeel van de locale plannen.
    We kunnen het beleid analyseren aan de hand van de eerder genoemde vragen. Is het instrumenteel doelmatig, werkt het?
    Het lijkt voor de hand to liggen dat dit middel zal werken. Maar dat wordt niet duidelijk, de cijfers suggereren een afname van het aantal wapenincidenten, maar er blijft zoveel onduidelijk aan de meetmethode dat we niet zullen weten of het werkt. Is het politiek-bestuurlijk slagvaardig, past het?
    Het is zonder veel oppositie aanvaard, en uitvoerbaar gebleken. Is het constitutioneel rechtmatig, mag het?
    Voor de invoering van de noodzakelijke aanpassingen van de Gemeentewet en de Wet wapens en munitie is preventief fouilleren in Rotterdam bij wijze van proef uitgevoerd. Met medeweten van de minister van justitie en ondanks dat duidelijk was dat het eigenlijk juridisch niet kon. De regering kan zich kennelijk ook niet altijd onttrekken aan de wilde leefstijl die gebruikelijk is geworden. Het is toen door de rechter afgewezen. Daarna is de wet aangepast. De minister heeft garanties gegeven dat de burgers in bezwaar konden gaan, maar die bezwaarmogelijkheid is later door de bestuursrechter afgewezen. Zonder dat dit tot een aanpassing heeft geleid die de burger weer de mogelijkheid gaf in bezwaar to gaan. In de uitvoering daarna is het in Amsterdam nog een keer door de rechter afgewezen, de uitvoering ervan is toen aangepast. Op dit moment is het nog goed mogelijk dat het door de Europese rechter wordt afgewezen, maar het is nog niet tot op dat niveau getoetst. Is het maatschappelijk aanvaardbaar, hoort het? Er is een hoge maatschappelijke acceptatiegraad. De meeste mensen blijken voor to zijn. Daarbij moet aangetekend worden dat de politiek in Amsterdam er op aangedrongen heeft dat het met veel begrip voor de burgers uitgevoerd zou worden, wat ook gebeurd is.

    V. Conclusie

    Was preventief fouilleren een oplossing voor een ongetemd probleem?
    Een ongetemd probleem kenmerkt zich door cognitieve en normatieve onzekerheid. Dat is bier zeker het geval. Preventief fouilleren werd als een oplossing gezien voor het toenemen van wapenincidenten. De maatschappelijke afstemming, het door ruggespraak tot een probleemdefiniering komen en zoeken naar een oplossing, is bij dit ongekende probleem niet terug to vinden. Er is in hoge mate een ongenoegen over de veiligheid in de maatschappij. Een meerderheid blijkt to vinden dat er ingrijpende maatregelen nodig zijn. Dat kan verklaren waarom preventief fouilleren geruisloos ingevoerd kon worden. Het is door de landelijke besluitvorming gekomen toen onveiligheidsgevoelens als belangrijkste thema werden gezien, in een korte politick onzekere periode, waarin er sterk de neiging was dit soort maatregelen toe to staan. Maar het probleem dat het op moet lossen; dat mensen steeds vaker met wapens de straat op gaan, blijft onduidelijk. Is het wel zo dat er meer wapengeweld is? En zo ja, zou het dan niet beter zijn om de oorzaak hiervan weg to nemen? Dat is moeilijk zolang we niet weten wie precies de mensen zijn die met wapens over straat gaan, en waarom ze dat doen.

    Welke wetenschappelijk verantwoorde middelen zijn gebruikt om het op to lossen?
    Er zijn geen wetenschappelijk verantwoorde middelen gebruikt. Het probleem is niet afdoende geanalyseerd. Het door Latour beschreven constateren van feiten en in een dialoog tot afweging komen van die feiten en gepaste maatregelen heeft niet expliciet plaatsgevonden. De evaluatie van preventief fouilleren in Amsterdam is door een wetenschappelijk bureau gedaan. Maar deze evaluaties hebben een in de wetenschap hoogst ongebruikelijk kenmerk, het belangrijkste verschijnsel, “wapenincident” wordt niet gedefinieerd. Wat overigens niet hoeft to betekenen dat de veronderstellingen niet waar zijn. Maar wel dat ze niet afdoende onderbouwd zijn voor de stelligheid waarmee ze gepresenteerd worden.

    Had het anders gekund en zo ja, waarom is daar dan niet voor gekozen?
    Er zijn zeker andere mogelijkheden om dit probleem aan to pakken, die kunnen beginnen met een betere analyse van het probleem. Maar er zijn ook redenen om dat niet to doen. Het middel is een antwoord op gevoelens van onveiligheid. Het is een direct inzetbaar middel, dat de indruk wekt dat er echt iets gedaan wordt.
    In verschillende gebieden blijkt een zelfde probleem to bestaan. Er had gekozen kunnen worden voor een experimenteler vorm van organiseren, waarbij lokale teams met alle betrokkenen het probleem op hun eigen manier aanpakken. Maar deze nieuwe vormen van organisatie hebben een nadeel. Dat is dat de mensen die het uit moeten voeren, ook echt moeten geloven dat er een probleem is, waar ze erg graag wat aan willen doen. Er is bij hen enthousiasme nodig. Voor problemen die niet werkelijk bestaan is het moeilijk mensen enthousiast to maken. Uit enquetes blijkt dat de bewoners van veiligheidsrisicogebied zuidoost en centrum inderdaad gevoelens van onveiligheid ervaren op straat. Maar in zuidoost is volgens hen het belangrijkste problemen het gebrek aan goed winkels en in Centrum een gebrek aan parkeergelegenheid (AFW, 2007). Dergelijke nuanceringen van de onveiligheidsgevoelens zijn in de stukken over preventief fouilleren niet terug to vinden. Het zal moeilijk zijn betrokkenen die zich meer zorgen maken over het winkelaanbod en parkeren to bewegen enthousiast aan plannen tegen wapenbezit op straat mee to werken. Het is dan makkelijker om de veiligheid to bevorderen door iedereen to laten fouilleren.

    LITERATUUR

    Beck, U., Risk Society, Towards a New Modernity, Sage Publications, London, 1992.

    Boutellier, H., De Veiligheidsutopie, hedendaags onbehagen en verlangen rond misdaad en
    straf, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers, 2002.

    Bovens, M., “De verspreiding van de democratie”, in: Beleid en Maatschappij, vol. 32, nr. 3: pp. 119-127.

    Cohen, J. & Sabel, C., “Direct-Deliberative Polyarchy”, in: European Law Journal, no. 4, december 1997, p. 313-342.

    Dewey, J., The public and its problems, Chicago: The Swallow Press, 1927.

    Epstein, S. “The Construction of Lay Expertise” in: Science, Technology & Human Values, vol. 20 nr.4, p 408-437.

    Gunsteren, H. van, Culturen van Besturen, Amsterdam/Meppel, Boom, 1994.

    Hemerijck, A., “Vier kernvragen van beleid”, in: Beleid en Maatschappij, jrg.30, nr. 1, 2003 p.3-19.
    Latour, B., Politics of Nature; How to Bring the Sciences into Democracy, Harvard University
    Press, London 2004.

    Latour, B., From Realpolitic to Dingpolitic, or How to Make Things Public, MIT Press,
    Karlsruhe, 2005.

    Rosanvallon, P., The New Social Question, rethinking the welfare state, Princeton University Press, New Yersey, 2000.
    Sabel, C.F., “Beyond Principal-Agent Governance: Experimentalist Organizations, Learning and Accountability” in: Engelen, E. en Sie Dhian Ho, M. (red.) De stoat van de democratie. Democratie voorbij de staat, Amsterdam: Amsterdam University Press, 2004.

    Stokkum, B. van & Terpstra, J. Probleemgericht Werken in Lokale Veiligheidsnetwerken, in:
    Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Leren van de Praktijk, 2006.

    GEBRUIKTE RAPPORTEN, NOTA’S:

    1. Memorie van Toelichting Wet Bestrijding Wapengeweld, april 2000.
    2. Integrale Veiligheidsrapportage 2002, Ministerie van Binnenlandse Zaken. 3. Naar een Veiliger Samenleving, Ministerie van Justitie, oktober 2002.
    4. Raadsvoordracht Wapencontroles, Gemeenteblad A’dam afd. 1 nr. 617, 7 nov 2002.
    5. Brief aan 2e kamer van Min, van Biza Remkes, 24/12/2003, urgente aanpak veiligheid. 6. Preventief Fouilleren in A’dam, opbrengsten en wapenincidenten, COT, 2004. 7. Veiligheidsindex Amster dam 2003 – 2004, maart 2005. 8. Uitspraak Hof Amsterdam, 23 september 2005, over preventief fouilleren. 9. Preventief Fouilleren, derde meting, november 2005, dienst O&S, A’dam.
    10. Veiligheidsplan Amsterdam, Stand van Zaken, februari 2006. Dienst Openbare Orde + V. 11. Evaluatie Preventief Fouilleren in Amsterdam: de stand van zaken, COT, 11 mei 2006. 12. Regionale Veiligheidsrapportage 2006, maart 2007. 13. Kadernotitie Veiligheidsplan Amsterdam 2007-2010. 14. Veiligheidsplan Centrum 2007-2010, stadsdeel Centrum, 16 januari 2007. 15. Notitie Ontwikkelingen rondom preventief fouilleren 22 januari 2007. 16. Notulen Raadscommissie Algemene Zaken, 22 maart 2007.

    Kwaliteit Openbare Ruimte Binnenstad 2001, O&S, augustus 2001.
    Kwaliteit Openbare Ruimte Binnenstad 2002, O&S, december 2002.
    Wonen in Amsterdam 2001, deel 4, leefbaarheidsrapportage, AFW, maart 2003. Kwaliteit Openbare Ruimte A’dam Centrum O&S, juli 2004. Wonen in Amsterdam 2005, deel 3, leefbaarheid, AFW, februari 2007.

    – Regeerakkoord 13 augustus 1994.
    – Regeerakkoord 1998.
    – Strategisch akkoord kabinet CDA, LPF, VVD, 3 juli 2002.
    – Hoofdlijnenakkoord kabinet CDA, VVD, D66, 16 mei 2003.
    – Coalitieakkoord tussen Tweede Kamerfracties CDA, PvdA, Christenunie, 7 februari 2007. – Illegale vuurwapens in Nederland, bezit, gebruik, handel, T. Spapens, IVA, Tilburg 2003.

    INTERVIEWS:
    Mw. L. Scheerder, beleid Openbare Orde en Veiligheid, Bestuursdienst Amsterdam. Dhr. dr. Van der Torre, Crisis Onderzoeks Team, onderzoeker resultaten fouilleren W. Dhr. P. Grademan, Politie Amsterdam Amstelland W.
    Mw. J. Sargentini, fractievoorzitter Groen Links, gemeenteraad Amsterdam.
    Dhr. J. Blumberg, Parijs, slachtoffer fouilleren en schrijver ingezonden brief naar Parool W. Dhr. E. van der Burg, fractievoorzitter VVD, gemeenteraad Amsterdam.
    O
    scriptie aantasting grondrechten in Nederland