‘Dit wetsartikel legitimeert politieke vervolging in Europa’ zegt advocaat Marq Wijngaarden. Het bestuurslid van de Coornhert Liga is verontrust over de voorgenomen uitbreiding van artikel 140 op Europees niveau: ‘Ook actiegroepen, vakbonden en pressiegroepen kunnen op deze manier gecriminaliseerd worden’. De Raad van Ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie van de Europese Unie (de JBZ-Raad) besprak donderdag 19 maart een voorstel om de strafbaarstelling van lidmaatschap van een criminele organisatie uit te breiden. Met een beroep op de bestrijding van de georganiseerde misdaad vallen voortaan ook pogingen tot beïnvloeding van de staat onder de strafbaarheid. Dit voorstel heeft vergaande invloed op de Nederlandse wetgeving.
December vorig jaar lagen de eerste blauwdrukken voor een Europees artikel 140 op tafel (10407/4/97 REV 4 LIMITE CRIMORG 6). De topambtenaren van justitie van de verschillende lidstaten ontwierpen een tweeledige definitie van het begrip criminele organisatie. Een criminele organisatie is op de eerste plaats een ‘op langere termijn gestructureerde vereniging van meer dan twee personen, die georganiseerd optreedt om feiten te plegen welke strafbaar zijn gesteld met een straf van 4 jaar of meer’. In essentie is dit niet anders dan het nu in Nederland geldende artikel 140. De uitbreiding zat in punt twee, waarin stond dat ‘er tevens sprake is van een criminele organisatie, wanneer deze strafbare feiten een middel zijn om vermogensvoordelen te verwerven of onrechtmatige invloed uit te oefenen op de werking van overheidsinstanties’.
In deze versie van het voorstel, van vorig jaar december, was sprake van een duidelijke of/of-optie. Het stond de lidstaten vrij de uitbreiding met punt twee in te voeren. De minister van Justitie kon daarmee aanvoeren dat er voor de Nederlandse situatie geen gevolgen waren, punt twee zou hier niet worden ingevoerd. In het voorstel dat nu ter tafel ligt (13174/1/97 REV 1 LIMITE CRIMORG 32) zijn beide punten samengevoegd tot één artikel.
‘Een enorme uitbreiding van de reikwijdte van het strafrecht’ noemt mr. Gerard Mols het Europese voorstel. De hoogleraar strafrecht aan de universiteit van Maastricht zegt: ‘In essentie is dit voorstel verschrikkelijk vaag geformuleerd. Wat is onrechtmatige beïnvloeding? Als we kijken naar het gebruik van artikel 140 bij de Eurotop, dan zal deze nieuwe uitbreiding daar zeker voor gebruikt worden. Achteraf kan men dan wel weer zeggen, het was niet zo bedoeld, maar zo’n groep is dan al gecriminaliseerd’.
Het Europese voorstel heeft veel weg van het Belgische wetsontwerp op de criminele organisaties van 18 februari 1997. In de memorie van Toelichting legt het Belgische Kabinet uit dat “door te verwijzen naar het beïnvloeden van de publieke overheden niet alleen de criminele organisaties worden beoogd die dit doel nastreven om hun lucratieve activiteiten te realiseren, maar ook de extremistische groeperingen en organisaties van terroristische aard waarvan de doelstelling specifiek politiek van aard is. Onder publieke overheden moet de staat in haar geheel beschouwd worden, maar eveneens alle organen waaruit zij afzonderlijk is samengesteld, evenals de verschillende bevoegdheidsniveau’s, met inbegrip van de gedecentraliseerde besturen. Deze notitie omvat ook de internationale organisaties’.
Volgens advocaat Wijngaarden is het opnemen van de frase ‘onrechtmatig beïnvloeden van de staat’ in het Europees voorstel een duidelijke opstap richting politiek gebruik van artikel 140. ‘Neem een organisatie zoals Milieudefensie. Zo’n organisatie kan met deze uitbreiding flink gecriminaliseerd worden. Straffen kunnen al gauw veel hoger uitvallen. Daarbij krijgt de politie ook nog eens de bevoegdheden zo’n organisatie volledig onder de loep te nemen. De vrijheid van meningsuiting komt hiermee op de helling te staan’.
Toch is de uitbreiding richting politieke vervolging niet het enige dat zorgen baart aan dit voorstel.
Het vertoog waarbinnen de uitbreiding noodzakelijk wordt geacht verhardt. Sinds de ondertekening van het Verdrag van Amsterdam in juni vorig jaar wordt driftig gespijkerd aan de Europese politie- en justitiesamenwerking. Handleiding vormt het eindrapport van de High Level Group, dat een blauwdruk geeft voor de bestrijding van de georganiseerde misdaad. Uitbreiding van het mandaat van Europol richting operatieve dienst, het opzetten van een netwerk van personen belast met de bestrijding van de georganiseerde misdaad (Falcone-programma) en het opstarten van een Europees juridisch netwerk waren de belangrijkste eindconclusies. Ander belangrijk item van de High Level Group was de harmonisering van het Europees strafrecht.
In het vertoog van de Europese politiesamenwerking vormt de dreiging van de georganiseerde misdaad de belangrijkste drijfveer voor samenwerking. De grenzen zijn economisch geslecht, de EMU komt eraan, en de misdadigers beperken hun activiteiten niet langer tot hun eigen land. De theorie is duidelijk, maar twijfelachtig. Stoorden onze drugsbaronnen zich überhaupt nog aan de fictieve strepen op de landkaart? De Europese ambtelijke top zit echter met een groot probleem. Wat moet er allemaal binnen die samenwerking vallen, welk land wil eigenlijk zijn soevereiniteit op politieterrein opgeven en hoe omschrijf je eigenlijk ‘georganiseerde misdaad’?
Hoewel in het vertoog de dreiging van de georganiseerde misdaad een belangrijke rol speelt blijkt de kennis daarover minimaal te zijn. Elk jaar stelt de Raad van Minister van Justitie en Binnenlandse Zaken een verslag op over de stand van de georganiseerde misdaad. Ondanks het feit dat deze verslagen een belangrijke rol spelen in het Europese justitievertoog zijn deze verslagen geheim. Het zal wel vooral de schaamte over de kwaliteit van het verslag zijn, waarom de ambtenaren het verslag geheim willen houden.
Het uitgelekte verslag over 1995 (10555/2/96 REV 2 LIMITE ENFOPOL 155) getuigt van een zeer laag kennisniveau. Per land wordt in twee bladzijden besproken wat de stand is van de georganiseerde misdaad. Wat opvalt is de nadruk op buitenlandse groeperingen. Oostenrijk: ‘sinds de grenzen van de Oost-Europese landen open zijn gegaan zijn er nog maar een paar gebieden van traditionele criminaliteit waarop criminele organisaties uit deze landen niet actief zijn. België: ‘bij de georganiseerde criminaliteit zijn overwegend niet-Belgen betrokken. Duitsland: ‘de internationale dimensie van de georganiseerde misdaad is duidelijk zichtbaar’. Zweden: ‘de meeste groeperingen die zich bezighouden met georganiseerde criminaliteit bestaan in uiteenlopende mate uit buitenlanders’. Alleen Italië durft de hand in eigen boezem te steken, daar zijn het vooral de maffiafamilies die nog steeds het criminaliteitsbeeld bepalen. De eindconclusie van het rapport heeft dezelfde xenofobische inslag als de landverslagen: ‘de buitenlandse origine van verdachten en criminele groepen is het belangrijkste kenmerk van de georganiseerde criminaliteit zoals die zich in de Europese Unie voordoet’.
Het Europees justitievertoog komt niet alleen hiermee in een vreemd daglicht te staan. Ook de wijze waarop het rapport is samengesteld brengt de harde taal aan het wankelen. In Denemarken is er bijvoorbeeld ‘geen duidelijke definitie van georganiseerde criminaliteit’. In Finland is ‘het verschijnsel minimaal’. Zelfs Frankrijk vult de tabellen van het verslag ‘met een schatting’. In Griekenland bestaat ‘slechts een klein gedeelte van de criminaliteit uit georganiseerde misdaad’. In Ierland is ‘de georganiseerde misdaad een versnipperde gelegenheidscriminaliteit’. Ook in Luxemburg ‘blijft het moeilijk schatten’. Zweden kent ‘weinig volgroeide criminele organisaties met vaste leden’ en de Engelsen stellen dat, ‘wanneer het rapporten formulier over het hele land gebruikt wordt moet het mogelijk zijn een duidelijker beeld te krijgen’.
Toch zijn het dit soort verslagen, die de grondslag vormen voor de Europese politie- en justitiesamenwerking. Met de nadruk op het begrip ‘georganiseerde misdaad’ wordt namelijk ook een ander soort opsporing ingevoerd. ‘Men wil mogelijk verdachte bevolkingsgroepen afbakenen en controleren, nog voor ze enig misdrijf hebben begaan. Daarbij wordt veel aan morphing gedaan: men stelt een scenario samen op grond van enkele fragmenten. Politiewerk wordt dus iets anders dan de controle van de misdaad. Het virtuele en het potentiële komt in de plaats van het actuele en het reële. Mensengroepen en niet zozeer territoria worden beheerst’, schreef de Belg Lode van Outrive (oud Europarlementariër) in het laatste nummer van Recht en Kritiek (december 1997).
Het Europees artikel 140-voorstel sluit duidelijk aan op deze trend. In de overweging tot harmonisatie leggen de ambtenaren uit dat ‘alleen het hoofd kan worden geboden aan de verschillende dreigingen indien de deelneming aan activiteiten van criminele organisaties gemeenschappelijk wordt aangepakt’.
Wijngaarden legt uit dat artikel 140 in praktijk vooral als kapstok dient voor pro-actief recherchewerk. ‘Het is bij uitstek het middel voor de politie om de eigen databanken te vullen. De kring van verdachten is groot, de opsporingsmiddelen zijn aanzienlijk, tal van dwangmiddelen mogen worden toegepast en zo ontstaan steeds dikkere, en geheimere, dossiers. In Nederland is er al een trend om steeds vaker artikel 140 uit de kast te trekken, ook voor zaken waarvoor het zeker niet de bedoeling is dat er vervolgd gaat worden’.
Uit de laatste versie van het Europees voorstel wordt maar al te duidelijk dat dit wetsartikel hèt middel moet worden dat een pro-actief Europol de nodige armslag geeft. In een extra alinea wordt uitgelegd voor welke misdrijven artikel 140 mag worden ingezet. Dat zijn de misdrijven ‘zoals genoemd in artikel 2 en de annex van de Europolovereenkomst’.
In een uitgelekte toekomstvisie van Europol zelf (doc 5107/1/97 REV 1 LIMITE 3) zegt de organisatie ‘ernaar te streven in te spelen op en initiatief nemen tot projecten en studies van operationele en strategische aard, waardoor Europol een meer pro-actieve organisatie met specifieke streefdoelen wordt’. Dit politiële inlichtingenwerk krijgt met het Europees voorstel een fikse push.
Het Europees voorstel artikel 140 vergroot ook het aantal verdachten dat de onder de loep kan nemen. In Nederland heeft de Hoge Raad bepaalt dat er sprake moet zijn van enig verband tussen iemands daden en het criminele doel van de organisatie. Het is nu zo dat justitie moet kunnen aantonen dat iemand niet alleen deel uitmaakt van de criminele organisatie, maar dat hij ook daadwerkelijk betrokken is geweest bij (de voorbereiding van) de misdrijven.
Die ‘bewuste opzet’ lijkt geheel uit het Europese voorstel verdwenen. Elke bijdrage aan de organisatie wordt strafbaar. Daarnaast vallen ook personen die geen deel uit maken van de criminele organisatie, maar die wel overeenkomen iets voor de organisatie te doen dat een misdrijf mogelijk maakt, onder het bereik van dit voorstel.
Mols maakt zich ernstig zorgen over deze uitbreidingen. ‘Het is toch wel verrassend dat het zo ver wordt opgerekt. De kring van verdachten wordt zo ontzettend groot. Zeker als je ziet hoe in het verleden met de zogenaamde RAF-sympathisanten in Duitsland is omgegaan, kan je er vanuit gaan dat met deze omschrijving hetzelfde in heel Europa kan gebeuren’. Gevaarlijker nog vindt Mols de zogenaamde ‘conspiracy’-bepaling die in het voorstel is opgenomen. ‘In het tweede deel van omschrijving staat dat handelingen van twee of meer personen, die overeenkomen een strafbaar feit te plegen, onder dit artikel 140 vallen. Samenspanning kent de Nederlandse wet alleen in termen van staatsveiligheid, bijvoorbeeld bij een opstand tegen de regering of een gijzeling van de koningin. Als dit zo eenvoudig, zo simpel verlegd wordt naar georganiseerde criminaliteit, mag er nog wel een fikse discussie gevoerd worden’.
Of die discussie er komt is nog maar zeer de vraag. Afgelopen december kwam het eerste voorstel naar de Tweede Kamer ter goedkeuring voor de JBZ-Raad. Minister van justitie Sorgdrager ontweek alle discussie door te stellen dat het Nederlandse artikel 140 ‘voorlopig nog absoluut niet in afwijking is van hoe de onderhandelingen nu in Europa verlopen’. Dat ‘voorlopig’ is van korte duur gebleken: in de nieuwe versie is het onvermijdelijk dat ook Nederland de wetgeving zal moeten aanpassen.
Volgens G. van Oven, PvdA-lid van de Tweede Kamer, is dat helemaal niet zo duidelijk. ‘Het voorstel geeft voornamelijk richtlijnen en het Nederlands artikel 140 lijkt daar al aardig aan te voldoen. Op het punt van de uitbreiding richting ‘onrechtmatige beïnvloeding van de staat’ blijft staan dat op de misdrijven waarom het handelt een straf moet staan van 4 jaar’. Van Oven maakt zich meer zorgen om de zogenaamde ‘conspiracy’-bepaling. ‘In het debat, voorafgaand aan de JBZ-Raad hebben we aan de minister gevraagd wat hier precies mee bedoeld wordt’.
Sorgdrager melde daarop dat volgens haar ook met het nieuwe voorstel de Nederlandse wetgeving niet hoeft worden aangepast. Toch vindt Van Oven vooral de volgorde waarin Europese justitiesamenwerking vorm krijg verkeerd. ‘We zouden eigenlijk eerst een algemeen debat moeten voeren over de vorm die het Europese strafrecht moet krijgen voordat dit soort artikelen aan bod komt’.
Leoni Sipkes, Groen Links Tweede Kamerlid, is weinig optimistisch. ‘Alles moet kunnen om de georganiseerde criminaliteit te bestrijden, dat is de sfeer. Ondertussen wordt het Nederlands strafrecht met dit soort voorstellen onvermijdelijk uitgehold. Als het zo door gaat, zitten we over een paar jaar met een Europese van Traa-commissie’.
Ook de Coornhert Liga laat het er niet bij zitten. Begin mei houdt de organisatie voor strafrechthervorming een symposium over artikel 140. ‘De toestand rond de Eurotop en de discussie daarna was de concrete aanleiding’ zegt Marq Wijngaarden. ‘Deze Europese plannen maakt de noodzaak voor een fundamentele discussie alleen maar groter’.
Op de Grens!