• Buro Jansen & Janssen is een onderzoeksburo dat politie, justitie, inlichtingendiensten, de overheid in Nederland en Europa kritisch volgt. Een grond-rechten kollektief dat al 30 jaar publiceert over uitbreiding van repressieve wetgeving, publiek-private samenwerking, bevoegdheden, overheids-optreden en andere staatsaangelegenheden.
    Buro Jansen & Janssen Postbus 10591, 1001EN Amsterdam, 020-6123202/06-34339533, info@burojansen.nl.
    Steun Buro Jansen & Janssen. Word donateur, NL56 INGB 0000 6039 04 ten name van Stichting Res Publica, Postbus 11556, 1001 GN Amsterdam.
  • Publicaties

  • Europa

  • Politieklachten

  • Gegevensuitwisseling en Terrorismebestrijding

    Rapport van de werkgroep wetgeving informatie-uitwisseling,

    Actiepunt 43 van het Actieplan Terrorismebestrijding en Veiligheid

    INHOUDSOPGAVE

    Hoofdstuk 1. Algemeen p. 2

    1.1. Aanleiding voor het instellen van de werkgroep p. 2

    1.2. Taakomschrijving en taakafbakening van de werkgroep p. 3

    1.3. Relevante wet- en regelgeving p. 3

    Hoofdstuk 2. Uitwisseling van gegevens p. 6

    2.1. Opslag en uitwisseling van gegevens door de politie p. 6

    Internationale normen p. 7

    Het geldend recht ingevolge de Wet politieregisters p. 8

    Wensen en behoeften van de politie ten behoeve van terrorismebestrijding p. 12

    Aanbevelingen van de werkgroep: themaregisters p. 13

    2.2. Uitwisseling van gegevens tussen de politie en de inlichtingen- en veiligheidsdiensten p. 18

    Verstrekking door de politie aan de inlichtingen- en veiligheidsdiensten p. 18

    Verstrekking door inlichtingen- en veiligheidsdiensten aan de politie p. 19

    Verstrekking MOT-gegevens ten behoeve van de taakuitvoering van de

    inlichtingen- en veiligheidsdiensten p. 20

    2.3. Uitwisseling van gegevens tussen de overheid en derden p. 23

    Inleiding p. 23

    Verstrekking van gegevens door financiële toezichthouders aan de

    inlichtingen- en veiligheidsdiensten p. 24

    2.4. Gegevensvergaring d.m.v. het opnemen van satellietcommunicatie p. 26Hoofdstuk 3. Conclusies en aanbevelingen p. 28

    3.1. Themaregisters p. 28

    3.2. Gegevensverstrekking door financiële toezichthouders aan de inlichtingen- en

    veiligheidsdiensten p. 293.3. Aftappen van satellietcommunicatie voor de opsporing van strafbare feiten p. 293.4. Overige conclusies p. 30

    Bijlage 1: Samenstelling van de werkgroep p. 32

    Bijlage 2: Verslag bijeenkomst over satellietinterceptie p. 34

    HOOFDSTUK I. ALGEMEEN

    1.1. Aanleiding voor het instellen van de werkgroep

    Naar aanleiding van de aanslagen van 11 september 2001 in de Verenigde Staten op het World Trade Center en het Pentagon heeft de Nederlandse regering een actieplan opgesteld inzake terrorismebestrijding en veiligheid. In dit actieplan wordt een aantal door de regering voorgenomen en reeds in gang gezette maatregelen op het terrein van terrorismebestrijding en veiligheid beschreven. Verbetering en intensivering van informatie-uitwisseling tussen verschillende onderdelen binnen de overheid ter voorkoming en bestrijding van terroristische misdrijven vormt hierbij een terugkerend onderwerp. Bij het opstellen van het actieplan is besloten een werkgroep in het leven te roepen die tot taak heeft te bezien of op grond van de bestaande regelgeving voldoende mogelijkheden tot informatie-uitwisseling bestaan en waar dat niet het geval mocht zijn, voorstellen te doen voor verbetering hiervan. In dit rapport wordt verslag gedaan van de bevindingen van deze werkgroep.

    Aan de werkgroep hebben deelgenomen vertegenwoordigers van de ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het openbaar ministerie, de politie, de Algemene inlichtingen- en veiligheidsdienst (voorheen de Binnenlandse veiligheidsdienst) en de Militaire inlichtingen- en veiligheidsdienst (voorheen de Militaire inlichtingendienst). In bijlage 1 bij dit rapport zijn de namen van de leden van de werkgroep opgenomen.

    1.2. Taakomschrijving en taakafbakening van de werkgroep

    De werkgroep is in het licht van het geformuleerde actiepunt tot de volgende taakomschrijving gekomen: het inventariseren van mogelijke knelpunten in regelgeving ter zake van de uitwisseling van gegevens tussen verschillende overheidsdiensten en tussen overheidsdiensten en derden in het kader van terrorismebestrijding en het bieden van oplossingen hiervoor.

    Aangezien de werkgroep heeft vastgesteld dat er op het terrein van de uitwisseling van gegevens al veel gaande is, zijn aspecten die reeds in een ander verband voorwerp van onderzoek of discussie zijn of zijn geweest, niet tevens of opnieuw in de werkgroep aan de orde gesteld. Derhalve zijn de conclusies en uitwerking van de Commissie strafvorderlijke gegevensvergaring in de informatiemaatschappij (Commissie Mevis) en de uitwerking daarvan, waaronder de uitvoering van het Protocol bij de EU-rechtshulpovereenkomst over informatieplichten van financiële instellingen niet inhoudelijk aan de orde gesteld. Ook de uitwerking van de Nota integriteit financiële sector en terrorismebestrijding is niet in de werkgroep behandeld. Voorts valt het onderwerp betreffende een bewaarplicht van gegevens voor aanbieders van telecomdiensten, waarnaar het WODC een onderzoek heeft uitgezet, buiten de taakomschrijving van de werkgroep. Dit onderwerp vormt bovendien een afzonderlijk actiepunt in het Actieplan terrorismebestrijding en veiligheid. Tenslotte is de werkgroep zich bewust dat een deel van de besproken onderwerpen waarschijnlijk tevens naar voren zal komen in de door het WODC uit te voeren evaluatie van de Wet bijzondere politieregisters alsmede in de in voorbereiding zijnde nota van de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over de Wet politieregisters.

    1.3. Relevante wet- en regelgeving

    De werkgroep heeft een korte inventarisatie gemaakt van de regelgeving die relevant is voor de opslag en verstrekking van gegevens in het kader van de voorkoming en bestrijding van terrorisme. Deze regelgeving vormt het juridisch kader voor de opslag en uitwisseling van gegevens. Zonder uitputtend te willen zijn, kan op de volgende relevante regelgeving worden gewezen.

    Op het vlak van de internationale regelgeving is in de eerste plaats het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) van belang. In het bijzonder kan worden gewezen op artikel 8 van het EVRM inzake de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Ook de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de mens, waarin het hof een nadere invulling en uitleg aan de bepalingen van het EVRM geeft, is in dit verband relevant. Daarnaast bevat de Aanbeveling van de Raad van Europa inzake het gebruik van persoonsgegevens in de politie-sector en het Verdrag van de Raad van Europa inzake gegevensbescherming relevante bepalingen die de kaders vormen waarbinnen het nationale recht gestalte dient te krijgen. Tenslotte kan worden gewezen op het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, dat evenals het EVRM, een bepaling betreffende de bescherming van de persoonlijke levenssfeer bevat.

    Op nationaal niveau is het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer neergelegd in artikel 10 van de Grondwet. De regels ter zake van de opslag en verstrekking van gegevens door de politie zijn vervat in de Wet politieregisters en het Besluit politieregisters. In het kader van de bestrijding van terroristische misdrijven en de taakuitvoering van de Unit terrorismebestrijding en bijzondere taken van het Korps landelijke politiediensten kan nog worden gewezen op de Samenwerkingsregeling bestrijding terroristische misdrijven.

    Voor de inlichtingen- en veiligheidsdiensten zijn de regels omtrent vergaring, opslag en verstrekking neergelegd in de op 29 mei 2002 in werking getreden Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002. Deze wet vervangt de oude Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten.

    De mogelijkheden voor verstrekking van gegevens door derden aan politie of inlichtingen- en veiligheidsdiensten worden voor een deel ingekaderd door de Wet bescherming persoonsgegevens. Tot slot kan worden gewezen op het in voorbereiding zijnde wetsvoorstel inzake het vorderen van gegevens van derden voor de opsporing van strafbare feiten. Dit wetsvoorstel vloeit voort uit het kabinetsstandpunt met betrekking tot de bevindingen van de Commissie strafvorderlijke gegevensvergaring in de informatiemaatschappij.

    HOOFDSTUK 2. UITWISSELING VAN GEGEVENS

    De werkgroep heeft de verschillende vormen van uitwisseling van gegevens onderscheiden in drie onderwerpen. Ten eerste de uitwisseling van gegevens binnen de politie, dat wil zeggen tussen de verschillende politiekorpsen en onderdelen van politiekorpsen (paragraaf 2.1). Ten tweede de uitwisseling van gegevens tussen de politie enerzijds en de inlichtingen- en veiligheidsdiensten anderzijds (paragraaf 2.2). En ten derde de uitwisseling van gegevens tussen de overheid, dat wil zeggen zowel politie als inlichtingen- en veiligheidsdiensten en derden, zoals bijvoorbeeld financiële instellingen (paragraaf 2.3). Voorafgaand aan de bespreking van deze onderwerpen zij nog het volgende opgemerkt. Hoewel de werkgroep primair met het oog op terrorismebestrijding is ingesteld, is gebleken dat de bij de bestudering van deze onderwerpen gerezen vragen niet alleen relevant zijn voor de voorkoming en bestrijding van terroristische misdrijven, maar ook voor andere terreinen van criminaliteitsbestrijding. Het hierna volgende behoeft daarom niet uitsluitend van toepassing te zijn in verband met terrorismebestrijding.

    Op het terrein van de gegevensvergaring heeft de werkgroep tenslotte aandacht besteed aan het afluisteren en opnemen van satellietcommunicatie ten behoeve van de opsporing van strafbare feiten (paragraaf 2.4).

    • Opslag en uitwisseling van gegevens door de politie

    De werkgroep heeft geconstateerd dat de regelgeving die betrekking heeft op de opslag en uitwisseling van gegevens binnen de politie vragen oproept. Deze vragen hebben in het bijzonder betrekking op de regeling voor opslag en verwijdering van gegevens uit politieregisters over onverdachte personen en de gebruiksbeperkingen binnen de politie voor gegevens die zijn opgeslagen in tijdelijke politieregisters. Hoewel de naar voren gebrachte vragen niet specifiek zijn voor terrorismebestrijding, hebben zij daarop wel hun uitwerking.

    In deze paragraaf zal een korte schets worden gegeven van de geldende internationale en nationale regelgeving met betrekking tot de opslag en verstrekking van gegevens. Vervolgens zullen de door de politie naar voren gebrachte wensen en behoeften worden geschetst, waarna de aanbevelingen van de werkgroep worden besproken.

    Internationale normen

    Het internationale recht, in het bijzonder het EVRM en de daaruit voortvloeiende jurisprudentie van het Europees hof voor de rechten van de mens, geeft de kaders waarbinnen het nationale recht nader vorm zal moeten krijgen. Wat het EVRM betreft is de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 8 EVRM) relevant. De vergaring, de opslag, het gebruik en de verstrekking van persoonsgegevens door de overheid voor repressieve doeleinden zoals de opsporing van strafbare feiten, impliceren immers veelal een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. Dergelijke handelingen met betrekking tot persoonsgegevens moeten daarom met waarborgen zijn omgeven. In de eerste plaats dient een dergelijke inbreuk te zijn voorzien bij de wet. Verder dient de inbreuk een legitiem doel te dienen en tenslotte dient zij noodzakelijk te zijn in een democratische samenleving. Uit de uitspraak van het EHRM in de zaak Rotaru tegen Roemenie blijkt in verband hiermee dat bij de wet voorzien betekent dat voor de burger voorzienbaar moet zijn in welke gevallen persoonsgegevens over hem voor een dergelijk (repressief) doel kunnen worden opgeslagen. Deze zaak betrof de opslag van gegevens om redenen van staatsveiligheid, doch aangenomen moet worden dat de – onvrijwillige – opslag van persoonsgegevens voor strafrechtelijke doeleinden volgens overeenkomstige criteria moet worden beoordeeld. Dit betekent dat uit de wet moet blijken in welke gevallen over personen, welke soort gegevens mogen worden opgeslagen en voor hoe lang. Daarnaast dient vastgelegd te zijn voor welk doel de gegevens mogen worden opgeslagen. Voor de discussie over de opslag van gegevens over onverdachte personen zijn dit relevante noties. Voorts gelden voor Nederland aanvullende randvoorwaarden voor de omgang met persoonsgegevens op grond van het Verdrag van de Raad van Europa inzake gegevensbescherming.

    De internationale normen staan niet in de weg aan een doeltreffende bestrijding van terrorisme maar stellen voorwaarden aan de normering van de omgang van persoonsgegevens. Het gaat er om de regels zo in te richten dat in de praktijk, gelet op de belangen die in het geding zijn, de overheid een toereikende armslag heeft om haar taak te kunnen verrichten.

    Het geldend recht ingevolge de Wet politieregisters

    Op basis van de Wet politieregisters (hierna: Wpolr) kan de politie voor een bepaald doel registers aanleggen voorzover dit noodzakelijk is voor de politietaak. De wet maakt daarbij een onderscheid tussen permanente registers en tijdelijke registers.

    Voorbeelden van permanente registers zijn het herkenningsdienstsysteem (HKS), het register zware criminaliteit (ook wel CIE-register genoemd) en het voorlopig register. Het predikaat permanent slaat niet op de bewaartermijn van de gegevens, maar op het doel van het register. Het doel is voortdurend, in tijd onbegrensd; de bewaartermijn daarentegen niet. Na verloop van tijd dienen de gegevens te worden verwijderd. Afhankelijk van de aard van het register is deze termijn langer of korter. Zo mogen bijvoorbeeld gegevens met betrekking tot de zwaarste categorie misdrijven dertig jaar in het HKS worden bewaard en gegevens in het CIE-register vijf jaar na de laatste bewerking. Voor de voorlopige registers geldt een termijn van zes maanden na de laatste bewerking.

    Een tijdelijk register is een register waarin gegevens kunnen worden opgeslagen met betrekking tot een individueel strafrechtelijk onderzoek. Het doel van een dergelijk register is in tijd beperkt, namelijk tot de duur van het opsporingsonderzoek en de vervolging met betrekking tot het concrete strafbare feit waarvoor het is aangelegd. De gegevens mogen worden bewaard zolang dit voor het doel van het register nodig is. In complexe of onopgeloste zaken kan dit overigens een behoorlijk lange periode zijn.

    Een ander relevant onderscheid dat in de Wpolr wordt gemaakt heeft betrekking op het verstrekkingenregime. Oorspronkelijk gold binnen de politie een vrij verstrekkingenregime, dat wil zeggen dat alle geregistreerde gegevens binnen de politie vrij mochten worden verstrekt, ongeacht voor welk doel ze waren opgeslagen en ten behoeve van welk doel ze werden verstrekt. De achtergrond was de gedachte dat in de registers slechts de ‘bekenden’ bij de politie stonden geregistreerd. Het feit dat veel strafbare feiten door recidivisten worden gepleegd, rechtvaardigt de algemene beschikbaarheid van de gegevens. Met de komst van de bijzondere politieregisters – dit zijn de tijdelijke registers, de registers zware criminaliteit en de voorlopige registers – zijn hierop uitzonderingen gemaakt. De ratio hiervan is dat met de wettelijke regeling van de bijzondere politieregisters de mogelijkheden om gegevens op te slaan over personen die (nog) niet als verdachte of veroordeelde kunnen worden aangemerkt werden verruimd. Omdat bij dergelijke gegevens de link tussen de persoon en het plegen van een strafbaar feit verder verwijderd is, lag het in de rede om ten aanzien van de bewaartermijn en de mogelijkheid tot het verstrekken van dergelijke gegevens extra waarborgen in het leven te roepen. In zijn algemeenheid zou men het systeem van opslag en verstrekking van persoonsgegevens ten behoeve van de politie als volgt kunnen omschrijven: naar mate de betrokkenheid van de (categorie van) personen waarover gegevens worden opgeslagen bij het plegen van strafbare feiten minder direct is, dienen de bewaartermijn in beginsel korter en de mogelijkheden tot verstrekking beperkter te zijn.

    Voor het HKS en de registers zware criminaliteit, voor zover het gegevens over de CIE-subjecten betreft, geldt op grond van de Wpolr nog steeds een vrij verstrekkingenregime. Ten aanzien van het register zware criminaliteit dient hierbij te worden aangetekend dat met verstrekking van gegevens uit een dergelijk register in de praktijk terughoudend wordt omgegaan.

    De criteria voor het opnemen van gegevens in het HKS en de registers zware criminaliteit zijn duidelijk vastgesteld. Nu deze criteria inhoudelijk vastliggen en uitdrukking geven aan een bepaalde mate van betrokkenheid bij het beramen of plegen van strafbare feiten is een vrij verstrekkingenregime gerechtvaardigd.

    Ten aanzien van de voorlopige registers en de tijdelijke registers geldt een beperkt verstrekkingenregime. Gegevens uit de voorlopige registers mogen in beginsel alleen worden verstrekt met het oog op opneming van die gegevens in een register zware criminaliteit.

    Ten aanzien van tijdelijke registers kunnen op voorhand geen inhoudelijke criteria worden vastgesteld voor de gegevens die daarin mogen worden opgenomen. Het op voorhand vaststellen van dergelijke inhoudelijke criteria is niet mogelijk bij de opslag van gegevens in een concreet strafrechtelijk onderzoek. Een volstrekt onbepaalde hoeveelheid gegevens wordt verzameld met het oog op de waarheidsvinding en de bewijsvoering in geval van een vervolging. Gedacht moet worden aan gegevens over getuigen, slachtoffers, tipgevers en anderen die de politie behulpzaam zijn bij de opsporing, dan wel de hulp van de politie hebben ingeroepen tegen bijvoorbeeld wraakacties etc. Ook videobanden van verhoren vallen hieronder alsmede gegevens over onverdachte personen jegens wie in het belang van het opsporingsonderzoek opsporingsbevoegdheden zijn toegepast. De vernietiging van dergelijke gegevens is slechts beperkt mogelijk, daar vooraf moeilijk valt vast te stellen of zij mogelijk voor de verdediging van belang kunnen zijn. Dergelijke gegevens zijn ingevolge de Wpolr aan gebruiksbeperkingen onderworpen. Dat wil zeggen dat ze alleen binnen de politie mogen worden verstrekt wanneer dit in overeenstemming is met het doel waarvoor het register is aangelegd, te weten het concrete strafrechtelijke onderzoek.

    Ten aanzien van de opslag van gegevens over onverdachte personen kan het volgende worden opgemerkt. Op grond van de huidige Wpolr kunnen gegevens over onverdachte personen in beginsel op vier verschillende manieren binnen de politie worden opgeslagen. In de eerste plaats in tijdelijke registers. De opslag dient in dat geval noodzakelijk te zijn voor het individuele strafrechtelijke onderzoek waarvoor dat register is aangelegd. Zoals hiervoor is aangegeven zijn gegevens uit een tijdelijk register onderhevig aan gebruiksbeperkingen. Zij mogen niet worden verstrekt ten behoeve van een ander doel dan waarvoor ze zijn opgeslagen. De bewaartermijn is onbepaald doch beperkt tot het moment dat de noodzaak voor opslag komt te vervallen.

    In de tweede plaats kunnen gegevens over onverdachte personen worden opgeslagen in de registers zware criminaliteit. Het gaat dan om personen die nog niet als verdachte in de zin van artikel 27 Sv kunnen worden aangemerkt, maar ten aanzien van wie wel een redelijk vermoeden bestaat dat zij betrokken zijn bij het beramen of plegen van ernstige misdrijven. Dit worden CIE-subjecten genoemd. Ook personen die in een bepaalde relatie tot dergelijke CIE-subjecten staan kunnen in dergelijke registers worden opgenomen. Hoewel deze personen dus niet als verdachte kunnen worden aangemerkt, moeten er wel duidelijke aanwijzingen zijn van betrokkenheid bij misdrijven om in het register te mogen worden opgenomen. De gegevens in een register zware criminaliteit mogen vijf jaar bewaard worden na de laatste bewerking. Ze zijn, met uitzondering van de personen die alleen zijn opgenomen vanwege het feit dat zij in relatie staan tot de zogenoemde CIE-subjecten, vrij te gebruiken binnen de politie. Voor de goede orde zij opgemerkt dat naast gegevens over de bovengenoemde groepen van onverdachte personen ook gegevens over verdachten in het register zware criminaliteit kunnen worden opgenomen.

    In de derde plaats komen gegevens over onverdachte personen voor in de voorlopige registers. Het gaat hier om personen die nog niet als CIE-subject kunnen worden aangemerkt, maar ten aanzien van wie een indicatie bestaat dat zij mogelijk, indien aanvullende gegevens worden verkregen, wel als zodanig kunnen worden bestempeld. Deze gegevens mogen niet langer dan zes maanden worden bewaard en zijn onderhevig aan een gebruiksbeperking. Zij mogen in beginsel alleen worden verstrekt met het oog op opneming in een register zware criminaliteit.

    In de vierde plaats kunnen gegevens over onverdachte personen op grond van artikel 5a, eerste lid, onder b, worden opgeslagen in andere politieregisters dan de bijzondere politieregisters. De bewaartermijn is beperkt tot vier maanden, maar het verstrekkingenregime is ruim. Dergelijke gegevens mogen vrij binnen de politie worden verstrekt. Indien echter gedurende die vier maanden geen aanvullende informatie is vergaard die tot gevolg heeft dat de onverdachte persoon bijvoorbeeld kan worden aangemerkt als verdachte, als subject voor een voorlopig register of als een CIE-subject en de gegevens dientengevolge in een bijzonder politieregister kunnen worden opgeslagen, dienen de gegevens te worden verwijderd. Deze bepaling is bedoeld als sluitstuk op de regeling voor bijzondere politieregisters.

    Wensen en behoeften van de politie ten behoeve van terrorismebestrijding

    De politie heeft aangegeven het regime ten aanzien van de opslag van gegevens over onverdachte personen in samenhang met de gebruiksbeperkingen die gelden ten aanzien van tijdelijke registers als knellend te ervaren. De behoefte bestaat gegevens over onverdachte personen langer dan de thans toegestane vier maanden in een politieregister te kunnen opslaan. Dergelijke gegevens kunnen immers weliswaar voor langere tijd in een tijdelijk register worden opgeslagen, maar mogen in dat geval slechts operationeel worden gebruikt ten behoeve van het concrete opsporingsonderzoek waarvoor dat register is aangelegd. De behoefte bestaat echter dergelijke gegevens ook te kunnen gebruiken voor andere opsporingsonderzoeken of voor analyses. In het bijzonder doet deze behoefte zich voor bij de bestrijding van terrorisme. Bij deze vorm van criminaliteit is het immers in de eerste plaats zaak dergelijke misdrijven te voorkomen. Ten behoeve daarvan is het maken van analyses waarbij verschillende gegevens met elkaar kunnen worden vergeleken van groot belang. Zoals uit het Actieplan terrorismebestrijding en veiligheid blijkt hecht de regering waarde aan het maken van dergelijke analyses.

    Voorbeelden van gegevens die naar het oordeel van de politie langer bewaard zouden moeten kunnen worden en voor breder gebruik beschikbaar zouden moeten zijn, zijn gegevens over reisbewegingen, contacten, antecedenten, gegevens uit buitenlandse rechtshulpverzoeken die betrekking hebben op terroristische misdrijven en dergelijke. Tevens bestaat er behoefte over deze personen uit open bronnen (bijvoorbeeld websites of openbare registers) gegevens te vergaren, op te slaan en te bewerken. Verder zou de politie willen kunnen nagaan of in enig ander strafrechtelijk onderzoek, ook al is er op voorhand geen concrete relatie aan te geven met terrorisme, wellicht gegevens over deze personen beschikbaar zijn, ongeacht of zij daarin te boek staan als verdachte of anderszins (bijvoorbeeld als getuige, aangever, tipgever of slachtoffer).

    In zijn algemeenheid zou kunnen worden gesteld dat de politie gegevens (langer dan vier maanden) wil kunnen opslaan en bewerken over personen of categorieën van personen ten aanzien van wie aanknopingspunten bestaan dat zij betrokken kunnen zijn bij het beramen, voorbereiden of plegen van terroristische misdrijven. Het gaat hierbij om personen die nog niet voldoen aan de criteria om als verdachte of CIE-subject te worden aangemerkt, maar ten aanzien van wie wel een indicatie van betrokkenheid bij misdrijven van terroristische aard bestaat. Het feit dat het hier gaat om een vorm van criminaliteit die een zeer ernstige dreiging voor de rechtsorde vormt zou de opslag van dergelijke gegevens kunnen rechtvaardigen.

    Aanbevelingen van de werkgroep: themaregisters

    Naar aanleiding van de gedachtewisseling in de werkgroep over onverdachte personen kan geconcludeerd worden dat een deel van de gegevens die de politie in het kader van terrorismebestrijding langer dan vier maanden zou willen opslaan voldoet aan de criteria voor opslag in het register zware criminaliteit. Eenmaal daarin opgenomen kunnen de gegevens vijf jaar na de laatste bewerking worden bewaard en bestaan voor deze gegevens, met uitzondering van de gegevens die alleen betrekking hebben op contacten van CIE-subjecten, geen gebruiksbeperkingen. Zij zijn dus in beginsel vrij beschikbaar binnen de politie. Ook gegevens over personen die veroordeeld of gedetineerd zijn kunnen bijvoorbeeld in het register zware criminaliteit opgenomen worden. Omtrent de personen die in het register zware criminaliteit zijn opgenomen kunnen vervolgens alle denkbare vormen van informatie worden opgenomen. Gedacht kan worden aan open bronnen, informatie uit het buitenland, informatie als gevolg van observatie of afkomstig van informanten. Ten onrechte wordt soms aangenomen dat alleen informatie afkomstig van informanten in het register zware criminaliteit zou mogen worden opgeslagen. Dit is uitdrukkelijk niet het geval. Ook laat de Wpolr toe dat bepaalde informatie, bijvoorbeeld over (vermeende) terroristen, wordt afgescheiden van andere informatie in registers zware criminaliteit. Kortom, het register zware criminaliteit kan voor de bestrijding van terrorisme een bruikbaar instrument zijn. Daarbij maakt de werkgroep de volgende kanttekening. Krachtens artikel 13d, eerste lid, Wpolr en de Regeling criminele inlichtingeneenheden is de criminele inlichtingeneenheid bij het KLPD gerechtigd een register zware criminaliteit aan te leggen. De Unit terrorismebestrijding en bijzondere taken (UTBT) bij het Korps landelijke politiediensten is een onderdeel van de Dienst Rechercheonderzoeken (DRO). Een deel van de informatie van UTBT zal worden doorgeleid naar het register zware criminaliteit van het KLPD. Dit houdt in dat er goede werkafspraken moeten zijn tussen de CIE-officier van justitie, die verantwoordelijk is voor de gegevens in het register zware criminaliteit en de landelijk officier van justitie belast met terreurbestrijding, die het gezag heeft over de onderzoeken van UTBT en die contact onderhoudt met de AIVD. Deze samenwerking is inmiddels tot stand gebracht.

    Wat nu te doen met gegevens over onverdachte personen die niet in aanmerking komen voor opslag in een register zware criminaliteit, maar wel relevant kunnen zijn voor de bestrijding van terrorisme? Zoals hierboven is aangegeven zijn de vermoedens van betrokkenheid van dergelijke personen bij het beramen of plegen van misdrijven te weinig concreet om opslag in een (ander) permanent politieregister te rechtvaardigen. Ook opslag in een tijdelijk register zal vaak niet tot een oplossing leiden omdat hetzij het doel voor het aanleggen van een dergelijk register ontbreekt, namelijk een opsporingsonderzoek naar een concreet gepleegd strafbaar feit, hetzij omdat de mogelijkheid dergelijke gegevens voor een ander doel te verstrekken ontbreekt.

    Gelet op het voorgaande stelt de werkgroep voor om naast de bestaande permanente registers en tijdelijke registers een derde categorie van registers in het leven te roepen die als themaregisters kunnen worden omschreven. Dergelijke themaregisters kunnen als een tussenvorm worden gezien tussen enerzijds de permanente registers waarbij inhoudelijke criteria de mogelijkheid tot opslag van gegevens beperken, maar waarvoor een ruim verstrekkingenregime geldt en anderzijds de tijdelijke registers waarbij in beginsel een onbeperkte hoeveelheid gegevens mag worden opgeslagen in het kader van een concreet opsporingsonderzoek doch met een beperkt verstrekkingenregime.

    Een themaregister kan worden aangelegd met het oog op het onderzoeken en analyseren van een bepaald strafrechtelijke thema, bijvoorbeeld terrorisme. Dit doel is breder dan het doel van een tijdelijk register, want het beperkt zich niet tot een onderzoek naar een concreet strafbaar feit. Ten behoeve van dit doel mogen ook gegevens over onverdachte personen worden opgenomen. Voorwaarde hiervoor is dat ten aanzien van die personen of categorieën van personen aanknopingspunten bestaan met het te onderzoeken thema. Het doel van het themaregister dient de opslag van gegevens over onverdachte personen te rechtvaardigen. Het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 8 EVRM) brengt immers met zich mee dat geen (langdurige) opslag van gegevens plaatsvindt omtrent gewoon gedrag van burgers bij afwezigheid van enig aanknopingspunt duidend op betrokkenheid bij bijvoorbeeld terroristische misdrijven. Zo is bijvoorbeeld het enkele feit dat iemand in Nederland vlieglessen volgt op zichzelf onvoldoende om gegevens over hem op te slaan. Dit gegeven aangevuld met andere relevante informatie kan echter wel leiden tot de conclusie dat het doel van een themaregister terrorisme de opslag van gegevens over die persoon rechtvaardigt. De noodzaak van de opslag van de gegevens dient aannemelijk te kunnen worden gemaakt. De politie moet waar kunnen maken dat gegeven de omstandigheden de opslag van die gegevens in de zin van de wet noodzakelijk is voor de uitvoering van de politietaak. Het College bescherming persoonsgegevens oefent hierop toezicht uit. Gelet op de dreiging die van terroristische misdrijven uitgaat, kan ervan worden uitgegaan dat aan dit criterium ook voldaan wordt in een stadium dat voorafgaat aan een concrete verdenking of aan het vervuld zijn van de criteria om iemand aan te merken als CIE-subject.

    Het feit dat sprake moet zijn van aanknopingspunten en dat de gegevens met een nader omlijnd doel, namelijk het onderzoek van een bepaald strafrechtelijk thema, worden opgeslagen, rechtvaardigt een langere bewaartermijn dan de vier maanden die thans voor onverdachte personen geldt. Het feit dat het doel van het register ruimer is dan het doel van een tijdelijk register brengt met zich mee dat de mogelijkheden om gegevens uit het themaregister te verstrekken eveneens ruimer zijn. Hierbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan verstrekking aan andere politiekorpsen of -onderdelen. Aldus wordt met het themaregister tegemoet gekomen aan de wensen van de politie zoals in de werkgroep naar voren gebracht.

    Een zekere parallel kan worden getrokken tussen de voorgestelde themaregisters en de regeling van de analysebestanden bij Europol. Deze bestanden zijn ook gericht op bepaalde facetten van criminaliteit. Ten behoeve van het leggen van eventuele verbanden tussen verschillende analysebestanden wordt een index gehanteerd. Bijzondere procedures zijn van toepassing wanneer gegevens voor andere thema’s worden aangewend dan waarvoor deze zijn verzameld. Mede in het licht van toenemende internationale samenwerking, niet alleen op het gebied van bestrijding van terrorisme, lijkt een dergelijke mogelijkheid gewenst.

    De mogelijkheid van het in het leven roepen van themaregisters vereist een aanpassing van de Wpolr. In aansluiting op het huidige systeem van de Wpolr zou gedacht kunnen worden aan het verruimen van de wettelijke criteria. In dat geval zouden in de Wpolr zelf de criteria worden neergelegd die van toepassing zijn op het aanleggen van een dergelijke themaregister. Het is echter ook denkbaar dat in de Wpolr niet de inhoudelijke criteria voor opslag worden neergelegd, maar procedurele regels die betrekking hebben op de besluitvorming over het aanleggen van een dergelijk themaregister. In dat geval krijgt de bescherming van de persoonlijke levenssfeer gestalte via een wettelijk vastgelegde besluitvormingsprocedure, in plaats van via wettelijk vastgelegde inhoudelijk criteria. De wet zou dan kunnen volstaan met het beschrijven van de procedure en de waarborgen die in acht moeten worden genomen voor de besluitvorming over de inhoudelijke criteria voor de opslag van gegevens en het gebruik daarvan. Elementen die daarbij een rol zullen spelen zijn de betrokkenheid van het gezag, het beheer en het toezicht van het College bescherming persoonsgegevens. De transparantie van de besluitvorming, het toezicht op de uitvoering, de verslaglegging en de mogelijkheden tot bijsturing verdienen daarbij aandacht. Met een dergelijke regeling gebaseerd op procedurele waarborgen zal makkelijker kunnen worden ingesprongen op nieuwe ontwikkelingen die zich in de toekomst kunnen voordoen. De bemoeienis van de formele wetgever is alsdan niet steeds vereist.

    Binnen de op Nederland rustende internationale verplichtingen is het zaak de regels zo in te richten dat in de praktijk, gelet op de belangen die in het geding zijn, de overheid toereikende armslag heeft om haar taak te kunnen verrichten. De werkgroep meent dat met bovengenoemd voorstel deze armslag wordt vergroot op een terrein waar dit geboden is.

    2.2. Uitwisseling van gegevens tussen de politie en de inlichtingen- en veiligheidsdiensten

    Uitwisseling van gegevens tussen de politie enerzijds en de inlichtingen- en veiligheidsdiensten anderzijds vindt plaats op basis van de bepalingen van de Wpolr en de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (hierna: Wiv2002).

    Verstrekking door de politie aan inlichtingen- en veiligheidsdiensten

    De verstrekking van gegevens uit politieregisters aan de inlichtingen- en veiligheidsdiensten kan plaatsvinden op verzoek van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten dan wel op eigen initiatief van de politie. Artikel 17 Wiv2002 bepaalt dat de ambtenaren van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten bij de uitvoering van hun taak of ter ondersteuning van een goede taakuitvoering bevoegd zijn zich onder andere tot bestuursorganen en ambtenaren te wenden voor het verzamelen van gegevens. Op grond van dit artikel kunnen zij zich tot de politie wenden. Artikel 15, tweede lid, Wpolr bepaalt vervolgens dat uit een politieregister gegevens kunnen worden verstrekt voor zover dit uit de Wiv2002 voortvloeit. Op grond van deze artikelen bestaan dus geen belemmeringen om de gevraagde gegevens te verstrekken.

    De Wiv2002 bevat in artikel 62 een verplichting voor de politie tot het verstrekken van gegevens. Op grond van dit artikel moeten gegevens die ter kennis zijn gekomen van de ambtenaren van politie en die voor een dienst van belang kunnen zijn door deze ambtenaren aan hun korpschef worden gemeld. Deze dient de gegevens vervolgens door te zenden aan de desbetreffende dienst. Aldus dient de politie op eigen initiatief gegevens die zij van belang acht voor de diensten, bijvoorbeeld over terrorismebestrijding, via de korpschef aan de inlichtingen- en veiligheidsdiensten te verstrekken. De werkgroep heeft geconstateerd dat dit artikel in verband met artikel 17 Wiv2002 aanleiding kan geven tot de opvatting dat de politie verplicht is zonder meer gehoor te geven aan ieder verzoek om inlichtingen afkomstig van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Een verplichting tot verstrekking van gegevens ontstaat alleen dan wanneer het belang van de betrokken dienst bij de gevraagde gegevens expliciet is gemaakt. Een dergelijk belang kan bijvoorbeeld expliciet worden gemaakt door in het verzoek aan te geven ten behoeve van welke gevallen de betrokken dienst politiegegevens wenst.

    Verstrekking door inlichtingen- en veiligheidsdiensten aan de politie

    Het wettelijk kader met betrekking tot de verstrekking van gegevens door de inlichtingen- en veiligheidsdiensten aan de politie ten behoeve van de opsporing en vervolging van strafbare feiten is anders vormgegeven. De Wiv2002 voorziet in een bepaling (artikel 38) op grond waarvan de inlichtingen- en veiligheidsdiensten bevoegd zijn op eigen initiatief, via het openbaar ministerie (i.c. de landelijk officier van justitie), gegevens te verstrekken aan de politie die van belang kunnen zijn voor de opsporing en vervolging van strafbare feiten. Een wettelijke bepaling op grond waarvan de politie of het openbaar ministerie de inlichtingen- en veiligheidsdiensten zelf om inlichtingen kan verzoeken ontbreekt. Het initiatief ligt dus voornamelijk bij de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Deze asymmetrie is verklaarbaar tegen de achtergrond dat de inlichtingen- en veiligheidsdiensten een groot aantal soms zeer ingrijpende bevoegdheden toekomen ten behoeve van het verzamelen van gegevens. Het feit dat slechts onder uitzonderlijke omstandigheden dergelijke, veelal op ingrijpende wijze verkregen gegevens aan derden kunnen worden verstrekt, is een voorwaarde voor de toekenning van die bevoegdheden.

    Indien een van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten over gegevens beschikt die van belang kunnen zijn voor de opsporing en vervolging van strafbare feiten, worden deze in een voorkomend geval in de vorm van een ambtsbericht door tussenkomst van de landelijk officier van Justitie aan het openbaar ministerie verstrekt. Op verzoek wordt aan de landelijk officier van Justitie inzage gegeven in de gegevens die aan het ambtsbericht ten grondslag liggen en die voor de beoordeling van de juistheid van het ambtsbericht noodzakelijk zijn. Aan het gebruik van de in het ambtsbericht opgenomen gegevens zijn doorgaans beperkingen verbonden.

    Ten behoeve van het opstellen van gezamenlijke analyses worden door de UTBT en de AIVD gegevens uitgewisseld op basis van een convenant. Dergelijke analyses kunnen inzicht verschaffen in ontwikkelingen op het terrein van terrorisme welke kunnen worden gebruikt voor ieders eigen taakuitoefening. De gegevens die door de AIVD zijn verstrekt ten behoeve van de analyses kunnen echter niet door de politie voor operationele doeleinden worden gebruikt of aan derden worden verstrekt.

    Verstrekking MOT-gegevens ten behoeve van taakuitvoering inlichtingen- en veiligheidsdiensten

    In de werkgroep is bijzondere aandacht besteed aan de verstrekking van gegevens uit het register van het Meldpunt ongebruikelijke transacties (hierna: MOT) aan de inlichtingen- en veiligheidsdiensten.

    Het MOT is een overheidsinstelling die informatie van financiële instellingen ontvangt over ongebruikelijke financiële transacties. Doel hiervan is de voorkoming en bestrijding van witwassen. De financiële instellingen zijn verplicht op basis van de Wet melding ongebruikelijke transacties aan de hand van vastgestelde indicatoren gegevens over ongebruikelijke transacties aan het meldpunt te verstrekken. Hoewel het meldpunt zelf een administratieve instelling is, worden de gegevens opgeslagen in een register dat wordt aangemerkt als een politieregister. Op de verstrekking van deze gegevens is dan ook het regime van Wet politieregisters van toepassing. Bij het MOT worden onder andere de gegevens over ongebruikelijke transacties op geautomatiseerde wijze vergeleken met gegevens uit andere (politie)registers. Indien zich een hit voordoet wordt de desbetreffende transactie in de regel door het hoofd MOT als verdacht aangemerkt en via het Bureau landelijk officier MOT (BLOM) doorgemeld aan de politie. De verstrekte gegevens dienen ter opsporing van strafbare feiten, in het bijzonder van het witwassen van uit misdrijven afkomstige gelden. De gegevens waarover het MOT beschikt kunnen echter ook van belang zijn voor de taakuitoefening van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Gegevens over financiële transacties kunnen immers betrekking hebben op personen die zich bezig houden met bijvoorbeeld de financiering van (terroristische) activiteiten die een gevaar vormen voor het voortbestaan van de democratische rechtsorde.

    Zoals gezegd is het MOT-register een register in de zin van de Wpolr. Verstrekking van MOT-gegevens aan de inlichtingen- en veiligheidsdiensten kan plaatsvinden op grond van artikel 15, tweede lid, Wpolr en artikel 17, eerste lid, onder a, van de Wiv2002. Hierop is hierboven reeds ingegaan. Kort gezegd zijn de inlichtingen- en veiligheidsdiensten bevoegd zich ten behoeve van het verzamelen van (persoons)gegevens te wenden tot bestuursorganen en ambtenaren. Het MOT is gerechtigd de in het MOT-register opgeslagen gegevens te verstrekken. Beperkende factoren als doelbinding of een geheimhoudingsplicht staan aan een dergelijke verstrekking niet in de weg. Wettelijke belemmeringen voor verstrekking door het MOT aan de inlichtingen- en veiligheidsdiensten zijn er dan ook niet. Dit laat echter onverlet dat het MOT voor zijn taakuitvoering de actieve medewerking van de financiële instellingen behoeft.

    Anders dan bij verstrekking uit politieregisters door (regionale) politiekorpsen, is artikel 62 Wiv2002 (verplichting tot het verstrekken van gegeven die van belang kunnen zijn voor een dienst) niet van toepassing op de ambtenaren van het MOT. Artikel 62 Wiv2002 richt zich immers tot ambtenaren van politie. De medewerkers werkzaam bij het MOT zijn niet als zodanig aan te merken. Dit betekent dat ingevolge de Wiv2002 geen wettelijke verplichting bestaat gegevens uit het MOT-register aan de inlichtingen- en veiligheidsdiensten te verstrekken. In het kader van de gebeurtenissen van 11 september 2001 zijn echter in Europees verband maatregelen getroffen ter voorkoming van financiering van terrorisme. Het bevriezen van tegoeden en het melden van bepaalde (voorgenomen) transacties door financiële instellingen behoren hiertoe. Dit betekent dat op grond van deze regelgeving de financiële instellingen niet alleen gegevens dienen te verstrekken in het kader van de bestrijding van witwassen, maar ook in het kader van de voorkoming van financiering van terrorisme. Op basis van een protocol worden in dit kader bepaalde gegevens van financiële instellingen via het Ministerie van Financiën aan de AIVD verstrekt. Het ligt daarom in de rede dat analoog aan de verstrekking van financiële gegevens ten behoeve van terrorismebestrijding een verzoek tot verstrekking van gegevens door het MOT aan de inlichtingen- en veiligheidsdiensten in beginsel zal worden gehonoreerd. Zo nodig zou de Minister van Justitie de ambtenaren van het MOT een aanwijzing kunnen geven tot verstrekking van de gevraagde gegevens.

    Inmiddels is een convenant tussen het MOT en de AIVD tot stand gekomen waarin nadere afspraken over de verstrekking van gegevens uit het MOT-register zijn gemaakt.

    2.3. Uitwisseling van gegevens tussen de overheid en derden

    Inleiding

    Van een structurele verstrekking van gegevens door de overheid, dat wil zeggen door politie en inlichtingen- en veiligheidsdiensten, aan derden in het kader van terrorismebestrijding is de werkgroep niet gebleken. Van incidentele verstrekking van gegevens is echter wel sprake. In de eerste plaats op grond van de Wiv2002. Op basis van artikel 36 en volgende zijn de inlichtingen- en veiligheidsdiensten bevoegd in het kader van een goede taakuitvoering gegevens aan personen of instanties te verstrekken wie deze aangaan. Dit kan bijvoorbeeld noodzakelijk zijn ten behoeve van de voorkoming van terroristische activiteiten. Van verstrekking van gegevens aan derden is ook sprake bij het verrichten van veiligheidsonderzoeken door de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. In een dergelijk geval worden echter in beginsel niet rechtstreeks persoonsgegevens verstrekt doch wordt het resultaat van een door een dienst te verrichten onderzoek gemeld.

    Omgekeerd kan behoefte bestaan aan de verstrekking van gegevens door derden aan de overheid. Voorzover dit betrekking heeft op de opsporing van strafbare feiten kan worden gewezen op het komende wetsvoorstel dat de bevoegdheid schept voor het vorderen van gegevens bij derden ten behoeve van strafvordering (uitwerking Commissie Mevis).

    Ten aanzien van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten kan worden gewezen op artikel 17, eerste lid, van de Wiv2002. Op basis hiervan kunnen de inlichtingen- en veiligheidsdiensten zich wenden tot (a) bestuurorganen, ambtenaren en ieder ander die geacht wordt de benodigde gegevens te verstrekken en (b) de verantwoordelijke voor een gegevensverwerking met het verzoek tot verstrekking van (persoons)gegevens. Ingevolge het derde lid van artikel 17 Wiv2002 worden wettelijke belemmeringen die mogelijk aan een verstrekking door een verantwoordelijke voor een gegevensverwerking (verstrekking als bedoeld in onderdeel b) in de weg zouden staan buiten toepassing verklaard. Van een verplichting tot verstrekking is echter geen sprake.

    Verstrekking van gegevens door financiële toezichthouders aan de inlichtingen- en veiligheidsdiensten

    In de werkgroep is bijzondere aandacht besteed aan de verstrekking van gegevens door financiële toezichthouders aan de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. De positie van de financiële toezichthouders ten opzichte van de verantwoordelijke ministers kan wat betreft hun toezichthoudende taken worden gekenschetst als in zekere mate onafhankelijk. Daarom worden zij binnen de kaders van dit rapport als derde aangemerkt. Om hun taken goed te kunnen uitvoeren zijn zij mede afhankelijk van een goede werkverhouding met de financiële instellingen. Zij vergaren gegevens met het oog op hun eigen taakuitvoering. De taakuitvoering van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten valt hier niet onder. Niettemin kunnen de door de toezichthouders vergaarde gegevens van belang zijn voor de taakuitvoering van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Deze diensten kunnen op grond van artikel 17, eerste lid, Wiv2002 de toezichthouders om informatie verzoeken. In het geval een dergelijk verzoek betrekking heeft op de verstrekking van persoongegevens is sprake van een samenloop tussen de onderdelen a en b van artikel 17, eerste lid, Wiv2002. Het betreft immers een verzoek gericht aan een bestuursorgaan (de toezichthouders zijn bestuursorganen) en het betreft tevens een verzoek om persoonsgegevens gericht aan een verantwoordelijke voor een gegevensverwerking. Er bestaan in dat geval geen wettelijke belemmeringen voor de financiële toezichthouders om aan een dergelijk verzoek te voldoen. Artikel 17, derde lid, Wiv2002 bepaalt immers dat de bij of krachtens de wet geldende voorschiften betreffende de verstrekking van persoonsgegevens die mogelijk een obstakel vormen voor een dergelijke (doelafwijkende) verstrekking buiten toepassing blijven. Er rust echter geen verplichting op de financiële toezichthouders om een dergelijk verzoek te honoreren. De toezichthouders kunnen derhalve beoordelen of het verzoek om informatie verenigbaar is met (de voorzetting van) een goede eigen taakuitvoering en proportioneel is in het licht van het doel waarvoor de gegevens worden gevraagd. Knelpunt is echter dat de inlichtingen- en veiligheidsdiensten slechts in beperkte mate het belang van de gevraagde gegevens voor hun dienst aan de financiële toezichthouders kenbaar kunnen maken. De taakuitvoering brengt immers een grote mate van vertrouwelijkheid met zich mee. Hierdoor worden de mogelijkheden voor de financiële toezichthouders om een belangenafweging te maken beperkt.

    In het licht van bovenstaande beveelt de werkgroep aan om te bezien of de Minister van Financiën een rol bij deze belangenafweging zou kunnen spelen. In het geval zich de situatie voordoet dat de financiële toezichthouder weigert informatie te verstrekken aan de AIVD of MIVD zou gedacht kunnen worden aan een beslissende rol voor de Minister van Financiën. Deze zou in het geval dat medewerking wordt geweigerd de belangen van de toezichthouder met het oog op een goede (voortzetting van de) taakuitvoering kunnen afwegen tegen het belang van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten zoals door de diensten in het verzoek om informatie is geschetst.

    2.4 Gegevensvergaring door middel van het opnemen van satellietcommunicatie

    Door de politie is de wens naar voren gebracht satellietcommunicatie ten behoeve van de opsporing van strafbare feiten (waaronder terroristische misdrijven) te kunnen afluisteren en opnemen. Ook in het Actieplan terrorismebestrijding en veiligheid wordt hieraan aandacht besteed. Actiepunt 18 ziet op de uitbreiding van capaciteit om satellietcommunicatie op te vangen ten behoeve van terrorismebestrijding. Dit heeft betrekking zowel betrekking op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten als op de politie.

    In dit verband is in de werkgroep de vraag besproken of de huidige regelgeving een toereikende juridische basis biedt voor het afluisteren en opnemen van satellietcommunicatie voor opsporingsdoeleinden. Op basis van de Wiv2002 hebben de inlichtingen- en veiligheidsdiensten de bevoegdheid gericht en ongericht satellietcommunicatie te onderscheppen. Het uitgangspunt van het strafvorderlijk aftappen van telecommunicatie is dat dit gericht dient plaats te vinden. De diensten kunnen op basis van artikel 63 Wiv2002 technische ondersteuning verlenen aan de met de opsporing van strafbare feiten belaste instanties, maar deze technische ondersteuning dient zich te beperken tot handelingen die binnen de wettelijke kaders vallen die gelden voor de opsporing van strafbare feiten.

    Teneinde te kunnen beoordelen of de huidige wettelijke bepalingen een toereikende basis kunnen bieden voor het aftappen en opnemen van satellietcommunicatie heeft de werkgroep zich op de hoogte gesteld van de technische aspecten van satellietcommunicatie, in het bijzonder met betrekking tot het satellietverkeer dat verloopt via de satellieten van Inmarsat. Een verslag van deze bijeenkomst is als bijlage 2 bij het rapport gevoegd. Naar aanleiding van de verkregen informatie heeft de werkgroep geconcludeerd dat de wijze waarop satellietcommunicatie verloopt substantieel verschilt van de wijze waarop telecommunicatie via het vaste of mobiele netwerk verloopt. Dit brengt met zich mee dat voor beantwoording van de vraag of de huidige bepalingen in het Wetboek van Strafvordering een toereikende basis vormen nader onderzoek is vereist naar de technische aspecten van de communicatie zelf en naar de mogelijkheden om dergelijke communicatie, met of zonder medewerking van de exploitant van het grondstation, gericht op te vangen en op te nemen. Ook de vraag hoe het nummer van een satelliettelefoon kan worden achterhaald wanneer dit niet op voorhand bekend is (nummerherkenning), is in dit verband relevant.

    Daarnaast acht de werkgroep het geboden dat de noodzaak om te komen tot de mogelijkheid van satellietinterceptie ten behoeve van de opsporing van strafbare feiten voldoende komt vast te staan. Deze mogelijkheid betreft ingrijpende opsporingsbevoegdheden waarvoor mogelijk wijziging van wetgeving is vereist en vergt aanschaf van kostbare apparatuur.

    Gelet op het bovenstaande beveelt de werkgroep aan nader onderzoek te doen naar de technische aspecten van satellietcommunicatie en de technische mogelijkheden voor het gericht onderscheppen van satellietcommunicatie (zowel met medewerking van de exploitant van het grondstation, als zonder dergelijke medewerking), teneinde te kunnen vaststellen of wijziging van het Wetboek van Strafvordering in dit verband noodzakelijk is.

    HOOFDSTUK 3. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

    Naar aanleiding van het Actieplan terrorismebestrijding en veiligheid heeft de werkgroep wetgeving informatie-uitwisseling onderzocht of er wettelijk belemmeringen bestaan voor de uitwisseling van gegevens in het kader van terrorismebestrijding. De werkgroep heeft op een aantal punten voorstellen voor verbetering geformuleerd. In dit hoofdstuk worden zij samengevat.

    3.1. Themaregisters

    De werkgroep heeft geconcludeerd dat ten aanzien van de opslag en verstrekking van gegevens over onverdachte personen de bestaande regelgeving op bepaalde punten niet toereikend is. Bij de bestrijding van terrorisme klemt dit. De systematiek van de Wpolr met betrekking tot de opslag van gegevens in permanente of tijdelijke registers en de gebruiksbeperkingen die gelden voor in tijdelijke registers opgeslagen gegevens, brengen met zich dat gegevens over onverdachte personen slechts gedurende een korte termijn van vier maanden binnen de politie kunnen worden opgeslagen en gebruikt, tenzij deze gegevens in aanmerking komen voor de opslag in een tijdelijk register in het kader van een concreet opsporingsonderzoek. In dat laatste geval kunnen zij echter niet voor een ander doel binnen de politie worden gebruikt dan ten behoeve van het concrete opsporingsonderzoek naar aanleiding waarvan het tijdelijke register is aangelegd.

    De werkgroep beveelt aan in de Wet politieregisters zogenaamde themaregisters in het leven te roepen. Een dergelijk register kan worden omschreven als een tussenvorm tussen de permanente politieregisters (waarvan het doel in tijd onbeperkt is) en de tijdelijke registers (waarvan het doel in tijd beperkt is tot de duur van de opsporing en vervolging van een concreet strafbaar feit). De themaregister hebben tot doel een bepaalde strafrechtelijk relevant thema te onderzoeken, bijvoorbeeld terrorisme. In het themaregister kunnen vervolgens gegevens worden opgeslagen over (groepen van) onverdachte personen ten aanzien van wie aanknopingspunten bestaan dat zij betrokken kunnen zijn bij het beramen, voorbereiden of plegen van misdrijven die verband houden met het te onderzoeken thema. De gegevens mogen gedurende langere tijd worden bewaard en worden verstrekt voor het doel waarvoor ze zijn opgeslagen. Voor het verwezenlijken van dergelijke themaregisters is aanpassing van de Wet politieregisters noodzakelijk. De werkgroep beveelt aan een dergelijke wijziging voor te bereiden.

    3.2. Gegevensverstrekking door financiële toezichthouders aan de inlichtingen- en veiligheidsdiensten

    In de werkgroep is aandacht besteed aan de verstrekking van gegevens door financiële toezichthouders aan de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Hoewel naar het oordeel van de werkgroep geen wettelijke belemmeringen bestaan voor het verstrekken van dergelijke gegevens aan de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, blijken in de praktijk soms knelpunten te bestaan.

    De werkgroep beveelt aan te bezien of de Minister van Financiën een rol zou kunnen spelen bij verzoeken van inlichtingen- en veiligheidsdiensten aan financiële toezichthouders tot verstrekking van gegevens in situaties waarbij zowel een inlichtingen- en veiligheidsdienst als een financiële toezichthouders van mening is dat zijn belang prevaleert boven het belang van de ander. Daarbij zou de belangenafweging tussen enerzijds een goede (voortzetting van de) taakuitvoering van de financiële toezichthouders en anderzijds de taakuitvoering van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten door hem kunnen geschieden.

    3.3. Aftappen van satellietcommunicatie voor de opsporing van strafbare feiten

    De werkgroep heeft aandacht besteed aan de vraag of de huidige bepalingen in het Wetboek van Strafvordering voldoende juridische basis bieden voor het aftappen en opnemen van satellietcommunicatie. Onder andere is informatie ingewonnen over de technische aspecten van satellietcommunicatie. Gelet op de zeer specifieke technische aard van deze vorm van telecommunicatie, beveelt de werkgroep aan nader onderzoek te doen. Naast de technische aspecten van de wijze waarop satellietcommunicatie tot stand komt zouden hierbij aan de orde moeten komen de technische mogelijkheden voor het gericht onderscheppen van satellietcommunicatie, zowel met medewerking van de exploitant van een grondstation, als zonder dergelijke medewerking. Voldoende inzicht hierin is nodig om te kunnen vaststellen of wijziging van het Wetboek van Strafvordering in dit verband noodzakelijk is.

    3.4. Overige conclusies

    Teneinde de uitwisseling van gegevens tussen het MOT en de inlichtingen- en veiligheidsdiensten te verbeteren is parallel aan de werkzaamheden van de werkgroep een convenant tussen het MOT en de AIVD opgesteld. Voor het overige zijn binnen het kader van de werkgroep geen knelpunten geconstateerd ten aanzien van de bestaande regelgeving met betrekking tot de uitwisseling van gegevens tussen de relevante (overheids)diensten en instellingen met het oog op terrorismebestrijding.

    BIJLAGE 1

    Samenstelling van de werkgroep

    • voorzitter, Ministerie van Justitie, Directie Wetgeving,
    • vertegenwoordiger van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Directie Politie
    • vertegenwoordiger van het Ministerie van Defensie, Militaire inlichtingen- en veiligheidsdienst
    • secretaris, Ministerie van Justitie, Directie Wetgeving
    • vertegenwoordiger van het Korps landelijke politiediensten, Dienst rechercheonderzoeken
    • vertegenwoordiger van het Ministerie van Justitie, Bureau internationale rechtshulp in strafzaken
    • vertegenwoordiger van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
    • vertegenwoordiger van het Openbaar Ministerie, Landelijk Parket
    • vertegenwoordiger van Ministerie van Justitie, Directoraat-Generaal Rechtshandhaving, Directie opsporingsbeleid
    • vertegenwoordiger van het Ministerie van Justitie, Directie Wetgeving
    • vertegenwoordiger van het Korps landelijke politiediensten, Divisie Recherche

    BIJLAGE 2

    Verslag van de bijeenkomst over satellietinterceptie

    Verslag bijeenkomst inzake satellietcommunicatie (Inmarsat)

    Den Haag, 9 juli 2002

    Aanwezigen

    Bedrijf A/C: 5 vertegenwoordigers.

    Werkgroep: 6 vertegenwoordigers.

    PIDS: 3 vertegenwoordigers.

    Overigen: 3 deelnemers.

    Bedrijf A

    Bedrijf A levert diensten op het terrein van satellietcommunicatie. Dit bedrijf heette voorheen Bedrijf B. Het bedrijf is voor 65% eigendom van bedrijf C en is aanbieder van telecomdiensten in de zin van de Telecomwet. Het levert satellietdiensten met betrekking tot de satellieten van Inmarsat, Intelsat en Eutelsat. Deze bijeenkomst zal zich uitsluitend richten op Inmarsat.

    Satellieten

    Inmarsat heeft voor de afwikkeling van openbare telecomdiensten vier geostationaire satellieten boven de evenaar staan. Geostationair wil zeggen dat de satellieten op een vaste positie boven de aarde staan. De vier satellieten bestrijken vier Ocean Regions (Atlantic East, Atlantic West, Indian en Pacific) en gezamenlijk de hele aarde met uitzondering van de noord- en zuidpool. Het gebied dat een satelliet met de z.g. global beam bestrijkt heet een footprint. Binnen de global beam worden met z.g. spotbeams kleinere gebieden, in het algemeen landmassas bestreken. Sommige Inmarsat diensten werken alleen met de global beams, sommige alleen met de spot beams en andere met een combinatie van zowel global- als spotbeam.

    Network Control Station

    Bij ieder van de vier satellieten hoort per Inmarsat dienst een Network Control Station (NCS). Dit NCS regelt het satellietverkeer dat plaats vindt via de desbetreffende satelliet. Dit gaat als volgt. Een satelliettelefoon die contact wil leggen met een andere (satelliet)telefoon geeft een signaal af aan de (boven het desbetreffende gebied hangende) satelliet. Die satelliet geeft een signaal aan het NCS dat op zoek gaat naar het door de satelliettelefoon gekozen grondstation en een beschikbaar kanaal. Vervolgens geeft het NCS via de satelliet zowel aan het grondstation als aan de satelliettelefoon door via welk kanaal er kan worden gecommuniceerd. Het NCS houdt bij hoe lang van het toegewezen kanaal gebruik is gemaakt (relevant in verband met het opstellen van de rekening) en stuurt deze gegevens naar de gekozen provider.

    Grondstations

    Er zijn voor de vier Inmarsat-satellieten 39 grondstations over de hele wereld (met een opvallende concentratie in Europa). Bedrijf A heeft twee grondstations, in Burum (NL) en Perth (Australië). Ieder grondstation heeft een eigen nummer (access code). De beller kan door het kiezen van dit nummer aangegeven via welk grondstation hij zijn verbinding tot stand wil brengen.

    Iedere communicatie die tot stand komt tussen een satelliettelefoon (ook wel terminal genoemd) en een andere satelliettelefoon of een vaste of GSM-telefoon vindt plaats via een grondstation. Inmarsat heeft niet de mogelijkheid rechtstreeks via een satelliet te communiceren.

    Communicatie

    De beller kiest het grondstation waarvan hij gebruik wenst te maken voor het tot stand brengen van de communicatie door het nummer van het desbetreffende grondstation in te toetsen. In beginsel kan per gesprek een ander grondstation worden gekozen. Uitzondering hierop is het geval dat een beller een vast contract heeft met één provider (ISP Inmarsat Service Provider). In dat geval loopt het verkeer steeds via die provider en het daarbij behorende grondstation (of grondstations, indien de provider over meer dan één grondstation beschikt). Communicatie via een andere provider dan degene waarmee het contract is gesloten zal dan niet tot stand worden gebracht.

    Door het NCS wordt een beschikbaar kanaal toegewezen en de communicatie kan tot stand worden gebracht. De signalen die via de satelliet lopen zijn (met uitzondering van Inmarsat A) versleuteld. In het grondstation worden zij ontsleutelt en doorgezonden naar vast het vaste net of mobiele net (GSM).

    Inmarsat-diensten

    Inmarsat levert (tenminste) 11 verschillende diensten over verschillende kanalen (bijv. Inmarsat A, B, C, Phone, M4 etc.). Ieder van die diensten heeft specifieke technische kenmerken (snelheid van communicatie, wijze van communicatie, soorten communicatie die mogelijk zijn etc.). Voor het aftappen van communicatie is dus van belang te weten van welke dienst door de beller gebruik wordt gemaakt. Aan het nummer van de satelliettelefoon is te zien van welke Inmarsat-dienst de klant gebruik maakt.

    Verkeersgegevens

    Door Bedrijf A wordt aangegeven dat door de satelliettelefoon geen locatiegegevens worden meegezonden. Bij Inmarsat C kan de terminal voorzien zijn van een plaatsbepalingssysteem (GPS). Deze informatie kan door een bepaald commando naar de terminal te sturen opgevraagd worden. Het is de bedoeling dat dit ook voor de nieuwe diensten die in 2004 door Inmarsat zullen worden geïntroduceerd mogelijk wordt. Nu is het zo dat je alleen aan de hand van de gekozen satelliet kan zien in welke Ocean Region de beller zich bevindt en in het geval sprake is van spot beam, in welke spot de beller zich bevindt. Deze spot is echter bepaald niet nauwkeurig te noemen, want heeft bijvoorbeeld een omvang ter grootte van Europa.

    NAW-gegevens (Accounting Authority)

    De Accounting Authority is de instelling die de rekening verzorgt voor de klant. Iedere klant dient bij de aanschaf van een satelliettelefoon een AA te kiezen. Bedrijf A is ook een AA. De Inmarsat-organisatie in Londen heeft het overzicht over welke klanten bij welke AA zijn ingeschreven. Bij de AA zijn de nummergegevens en naw-gegevens van de klant bekend. Er zijn ook zogenaamde direct billers. Dit zijn klanten die rechtstreeks van bedrijf A de rekening krijgen. Daar zit dus geen AA tussen. Van deze klanten zijn de nummer- en naw-gegevens bij bedrijf A bekend. Ook van de klanten die een speciaal contract met bedrijf A hebben (ISP) zijn de naw gegevens bij Bedrijf A bekend.

    Aftapbaarheid

    Aangegeven wordt dat er beweging zit in de ontwikkelingen op het terrein van de aftapbaarheid. Inmarsat is voornemens voor een nieuw te introduceren dienst (BGAN in 2004) in Burum een voorziening te plaatsen om het aftappen van satellietverkeer via deze nieuwe Inmarsat dienst mogelijk te maken. Inmarsat zal voor deze dienst de aanbieder zijn. Bedrijf A host slechts de technische installatie.

    Het signaal upstream (van satelliettelefoon naar satelliet) is zeer gericht, het signaal downstream (van satelliet naar satelliettelefoon ) is ongericht.

    Wanneer twee bellers met satelliettelefoons in Nederland bellen, maar gebruik maken van een buitenlands grondstation, komt Nederland voor het tot stand brengen van de communicatie er niet aan te pas.