• Buro Jansen & Janssen is een onderzoeksburo dat politie, justitie, inlichtingendiensten, de overheid in Nederland en Europa kritisch volgt. Een grond-rechten kollektief dat al 30 jaar publiceert over uitbreiding van repressieve wetgeving, publiek-private samenwerking, bevoegdheden, overheids-optreden en andere staatsaangelegenheden.
    Buro Jansen & Janssen Postbus 10591, 1001EN Amsterdam, 020-6123202/06-34339533, info@burojansen.nl.
    Steun Buro Jansen & Janssen. Word donateur, NL56 INGB 0000 6039 04 ten name van Stichting Res Publica, Postbus 11556, 1001 GN Amsterdam.
  • Justitie en Veiligheid

  • Inlichtingen en Terrorisme

  • Nieuwsblog

  • Openbaarheid

  • Nationaal Veiligheidsarchief

  • Publicaties

  • Europa

  • Politieklachten

  • Veilig Internetten

  • Jansen Library

  • De onbeschermde onschuldige

    De regeling tot preventief fouilleren is in 2002 in werking getreden. Reden om te komen tot deze regeling was het feit, dat in de praktijk was gebleken dat het tot dan toe geldende wettelijk instrumentarium, ontoereikende mogelijkheden bood om tegen de toename van wapenbezit en –geweld te kunnen optreden. Een aantal belangrijke partners in de aanpak van (on)veiligheid drong aan op de uitbreiding van de bevoegdheden in de Wet wapens en munitie.

    Het Tweede Kamerlid Van der Camp is voortvarend aan de slag gegaan met de signalen uit de praktijk over de toename van het wapenbezit en – geweld en het gebrek aan een geschikt instrumentarium bij de aanpak ervan. Volgens de wetgever is de regeling preventief fouilleren een adequaat instrument tegen de toename van wapenbezit en – geweld en de dreiging die ervan uitgaat. In deze scriptie is een aantal bijzonderheden bij de totstandkoming van de regeling tot preventief fouilleren aan de orde gekomen die ook haar uitwerking op het resultaat
    heeft gehad.

    • Het initiatiefwetsvoorstel is in een hoog tempo tot stand gekomen: het wetsvoorstel is op 4 november 1999 ingediend en op 15 september 2002 inwerking getreden.
    • Uit de parlementaire stukken volgt dat het initiatiefwetsvoorstel over de regeling preventief fouilleren is ingediend op aandringen van de veiligheidspartners in de praktijk: gemeente, politie en OM. Andere alternatieven voor de regeling zijn niet in de afweging betrokken en dat is opvallend, vooral omdat de regeling het zwaarste instrument is. Bij de regeling tot preventief fouilleren wordt namelijk het recht op privacy (artikel 10 Grondwet) aangetast.
    • Om de noodzaak van de uitbreiding van de bevoegdheden uit de WWM aan te tonen is een aantal experimenten gehouden. Het bijzondere aan het houden van die experimenten was, dat destijds vooraf officieel toestemming is gevraagd aan de Minister van Justitie.  Doordat officieel toestemming van de Minister nodig was lijkt het erop dat alle partijen doelbewust de grenzen van de wet hebben opgezocht en overtreden. De rechter verklaarde de (preventieve) wapencontroles onwettig. De rechtbank Rotterdam oordeelde in casu dat tenminste een ‘geïndividualiseerde verdenking’ nodig is voor wapencontroles. De rechtbank Amsterdam moest zich ook uitlaten over één van de experimenten en stelde dat fouilleren niet mogelijk is zonder dat er sprake is van een ‘concrete verdenking’ van strafbare feiten. Deze gang van zaken omtrent de experimenten vind ik toch om zijn minst zorgelijk. Hoe kan een overheid van haar burgers verwachten dat zij zich aan de wet houden, terwijl ze
      dat zelf niet doet als ze zelf niet uit de voeten kan met de bestaande regels?
    • De vernummering (van artikel 174b naar 151b Gemwet) in het initiatiefwetsvoorstel is ongetwijfeld van invloed geweest op het wetgevingsproces. De bevoegdheid om preventief fouilleren mogelijk te maken lag in het oorspronkelijke initiatiefwetsvoorstel bij de burgemeester. Later is het voorstel vernummerd en is de bevoegdheid om een veiligheidsrisicogebied aan te wijzen bij de gemeenteraad neergelegd. Het belangrijkste argument voor de vernummering was dat de ‘macht’ voor het aanwijzen van een veiligheidsrisicogebied dan niet bij één bestuursorgaan zou komen te liggen. Binnen de huidige regeling is in eerste instantie de gemeenteraad het bevoegde bestuursorgaan dat het aanwijzen van een veiligheidsrisicogebied kan regelen. Indien de gemeenteraad de bevoegdheid om veiligheidsrisicogebieden aan de burgemeester toedeelt, dan is laatstgenoemde pas bevoegd om een veiligheidsrisicogebied aan te wijzen. De (feitelijke) fouillering is in het gewijzigde initiatiefwetsvoorstel overgeheveld naar de WWM. Artikel 151b lid 1 Gemwet regelt dat de officier van justitie de bevoegdheid heeft om bevoegdheden uit de WWM toe te passen in een veiligheidsrisicogebied dat door de -60- burgemeester voor een bepaalde duur is aangewezen. De democratische inbedding stelt
      feitelijk niet zoveel voor omdat de echte macht en uitvoering bij de officier van justitie ligt. Het bestuursrecht en het gemeentebestuur worden ingezet om de geldende beperkingen in het strafrecht omtrent overheidsoptreden en ingrijpen in privacy te omzeilen. Het gevolg van deze vernummering is dat de rechtsbescherming van het individu erbij in geschoten is omdat ze niet is geregeld. Tegen het besluit van de burgemeester om een veiligheidsrisicogebied aan te wijzen ex artikel 151b Gemwet staat geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming open omdat betrokkenen geen belanghebbenden (kunnen) zijn in de zin van de Awb. Tot die voorlopige conclusie kwam de voorlopige voorzieningrechter van de rechtbank Alkmaar. De rechtbank Breda heeft deze constatering onderschreven. Voor de verdachte van strafbare feiten staat de rechtsgang naar de strafrechter open maar de ‘onschuldige’ burger komt ook hier niet aan bod. Kenmerken die hebben geleid tot de totstandkoming van de regeling, hebben negatieve consequenties voor de rechtsbescherming. In de regeling zelf is niets opgenomen, alleen de civiele rechtsgang blijft over. De regeling tot preventief fouilleren is verdeeld over twee sporen: Het bestuursrechtelijke en het strafvorderlijke spoor. In deze scriptie heb ik onderzocht of de vorming van de regeling tot preventief fouilleren juridisch juist is.

    Daarover merk ik het volgende op:

    • Uit democratische overwegingen is de bevoegdheid via de gemeenteraad aan de burgemeester toebedeeld. Binnen het bestuursrechtelijke spoor is het in eerste instantie de gemeenteraad die bepaalt of het instrument überhaupt zal worden ingevoerd. In het vervolgtraject speelt de raad, behalve als controleur achteraf, geen rol. De rol van de burgemeester lijkt bij nader inzien ook van ondergeschikte betekenis. De rol van de officier van justitie is daarentegen bepalend. De officier heeft een doorslaggevende rol bij het besluit van de burgmeester tot het aanwijzen van een veiligheidsrisicogebied. Daarnaast bepaalt de officier van justitie of en wanneer een of meerdere preventieve controle(s) plaatsvinden.
    • Het doel van het aanwijzen van een veiligheidsrisicogebied binnen het bestuurlijke kader is de handhaving van de openbare orde. Echter de gevolgen van overtredingen van de WWM vinden niet plaats binnen het bestuursrecht. Het doel bij het strafvorderlijke kader is het opsporen van overtredingen van de WWM en ze binnen dit kader afdoen. Het opsporen van overtredingen van de WWM en de strafvorderlijke afdoening is in mijn optiek het feitelijke doel van de onderhavige regeling.
    • De wetgever lijkt de regeling tot preventief fouilleren verdeeld te hebben over twee sporen maar in de praktijk onlosmakelijk aan elkaar verbonden en in elkaars verlengde te hebben gelegd. In het initiatiefwetsvoorstel is desalniettemin krampachtig vastgehouden aan de verdeling over de twee sporen. Het lijkt alsof binnen het bestuursrechtelijke kader de legitimatie is gezocht om vergaande bevoegdheden, zonder verdenking iedereen fouilleren, binnen het strafvorderlijke kader te kunnen uitvoeren. Op dit punt vind ik de regeling juridisch onjuist. Tot slot wil ik de rechtsbescherming van burgers bij de regeling preventief fouilleren samenvatten.
    • Allereerst de appellabiliteit van het besluit van de burgemeester. De voorlopige voorzieningenrechter van de rechtbank Alkmaar heeft zich uitgesproken in een zaak waar het ging om de rechtmatigheid van het besluit van de burgemeester waarin een veiligheidsrisicogebied werd aangewezen. De rechter heeft vastgesteld dat tegen het besluit van de burgemeester geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat, omdat er geen belanghebbende is aan te wijzen. Er kan dan geen bezwaar of beroep kan worden ingesteld. De beoogde rechtsbescherming door de wetgever is vooralsnog niet geregeld -61- De strafrechter van de rechtbank Breda volgt de uitspraak van de rechtbank in Alkmaar maar onderzoekt de rechtmatigheid van het besluit van de burgemeester echter niet. Het feit dat de rechtbank Breda de rechtmatigheid van het besluit van de burgemeester niet beoordeeld, is op zichzelf opvallend. De strafrechter mag niet uitgaan van de rechtmatigheid van het besluit van de burgemeester, maar moet dat juist ook zelf onderzoeken indien die toetsing nog niet heeft plaatsgevonden, aldus de Hoge Raad. Ik kom tot de conclusie dat geen enkele burger formeel rechtstreeks in zijn belangen wordt getroffen door de gebiedsaanwijzing van een burgemeester. Maar als na de last van de officier van justitie hun privacy wordt geschonden staat voor de overtreder een rechtsgang bij de strafrechter open. Voor degene die geen overtreding begaat rest alleen de gang naar de civiele rechter. De bestuursrechtelijke rechtsbescherming die door de wetgever werd verkondigd, is niet geboden.
    • De rechtsbescherming tegen de last van de officier van justitie. Vaststaat dat de beslissing van de officier van justitie wordt uitgesloten van bezwaar en beroep. Artikel 1:6 aanhef onder a Awb sluit de opsporing van strafbare feiten uit van bezwaar en beroep. Wanneer tegen een betrokkene de bevoegdheden uit de artikelen 50 lid 3, 1 lid 3 en 52 lid 3 WWM zijn aangewend, kan daartegen in een strafprocedure worden geageerd. De rechter moet in die gevallen ook de rechtmatigheid van het besluit van de burgemeester toetsen. Echter in de gevallen waartegen een burger geen (straf)vervolging wordt ingesteld is geen voorziening in de regeling tot preventief fouilleren getroffen. Er geen rechtsbescherming in de regeling die wel belooft was. Het gaat dus om een burger waartegen geen vervolging wordt ingesteld omdat hij geen overtreding heeft gepleegd van de WWM. Voor deze burger staat dan geen rechtsbescherming in de regeling open. Hij kan niet bij de bestuursrechter terecht omdat hij geen belanghebbende is in de zin van de Awb en hij komt niet bij de strafrechter omdat hij geen overtredingen heeft gepleegd. Toch is hij gefouilleerd en zijn zijn rechten aangetast. De civiele rechter kan hier als restrechter de rechtmatigheid van de fouillering en daarmee het besluit van de burgemeester om een veiligheidsrisicogebied aan te wijzen, beoordelen. Deze constructie staat haaks op de beoogde (bestuursrechtelijke) rechtsbescherming die was toegezegd. in het initiatiefwetsvoorstel. Hierin stond immers dat de rechtsbescherming was geregeld.
    • Een ander aspect van de rechtsbescherming is de afwezigheid van een begrenzing in tijd voor de gebiedsaanwijzing. Een permanente gebiedsaanwijzing heeft de wetgever willen uitsluiten maar in de praktijk kunnen meerdere opeenvolgde aanwijzingen worden gegeven. Hoe vaak mag de burgemeester een veiligheidsrisicogebied aanwijzen? Wanneer de regeling alleen niet een voldoende adequaat middel blijkt, mag het dan nog worden toegepast? Het feit dat geen duidelijke begrenzing in tijd in de wet is opgenomen doet af aan de rechtszekerheid. Die onzekerheid is temeer onwenselijk omdat grondrechten in het geding zijn. Zelfs bij bijvoorbeeld noodbevoegdheden mogen niet onbegrensd grondrechten worden ingeperkt. Bij preventief fouilleren is daarentegen geen sprake van een noodsituatie en daarom moet nog zorgvuldiger worden afgewogen of en wanneer een aantasting mag plaatsvinden. Dat is niet geregeld.
    • Mag het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer worden aangetast met de onderhavige regeling? En zo ja, onder welke voorwaarden? Met preventief fouilleren wordt een forse inbreuk gemaakt op de persoonlijke levenssfeer. In deze scriptie is duidelijk geworden dat binnen een veiligheidsrisicogebied een ander regiem geldt dan daarbuiten. In een door de burgemeester aangewezen veiligheidsrisicogebied mag voor de duur van de aanwijzing namelijk iedereen worden gefouilleerd op het bezit wapens en munitie. Er worden geen nadere eisen gesteld aan deze bevoegdheid. Het verdenkingscriterium of tenminste een redelijke aanleiding is niet vereist indien de bevoegdheid binnen de geldigheidsduur van een besluit van de burgemeester om een veiligheidsrisicogebied aan te wijzen, wordt toegepast. De huidige regeling laat zich -62- niets gelegen liggen aan wat de rechter bij de in 1999 gehouden experimenten oordeelde, namelijk dat tenminste een geïndividualiseerde verdenking nodig is en dat sprake moet zijn van een concrete verdenking. Deze criteria zijn voor het doel omzeild en nu is het wettelijk mogelijk om in een veiligheidsrisicogebied iedereen, dus zonder verdenking, preventief, dus zonder dat er sprake is van een strafbaar feit, te fouilleren.
    • Een toetsing door het EHRM van het aanwijzen van een veiligheidsrisicogebied en een daarop volgende (preventieve) fouilleringsactie heeft nog niet plaatsgevonden. De overheid moet doorgaans in een concreet geval duidelijk maken dat de inbreuk op het grondrecht gerechtvaardigd is. Bij de regeling tot preventief fouilleren is de bevoegdheid in de wet opgenomen om iedereen in een veiligheidsrisicogebied te mogen fouilleren. Daarbij hoeft niet te worden ingegaan op een concrete (individuele) verdenking. Sterker nog, het verdenkingscriterium is losgelaten en de inbreuk kan niet per individu worden ingevuld. Gezien de strenge toetsing van het EHRM ten aan zien van de proportionaliteit betwijfel ik of de regeling de toetsing aan artikel 8 EVRM zal doorstaan.

     

    De onbeschermde onschuldige