• Buro Jansen & Janssen is een onderzoeksburo dat politie, justitie, inlichtingendiensten, de overheid in Nederland en Europa kritisch volgt. Een grond-rechten kollektief dat al 30 jaar publiceert over uitbreiding van repressieve wetgeving, publiek-private samenwerking, bevoegdheden, overheids-optreden en andere staatsaangelegenheden.
    Buro Jansen & Janssen Postbus 10591, 1001EN Amsterdam, 020-6123202/06-34339533, info@burojansen.nl.
    Steun Buro Jansen & Janssen. Word donateur, NL56 INGB 0000 6039 04 ten name van Stichting Res Publica, Postbus 11556, 1001 GN Amsterdam.
  • Publicaties

  • Europa

  • Politieklachten

  • Waarborgen bij preventief fouilleren

    In 2002 is het preventief fouilleren ingevoerd omdat daar vanuit de politiek en de samenleving behoefte aan bestond. Vooral het grote aantal wapenincidenten in enkele grote-stadswijken was aanleiding om te zoeken naar een middel om het wapenbezit in die wijken terug te dringen en het preventief fouilleren werd gezien als een effectief instrument om dit doel te bereiken. De opsporingsbevoegdheden uit het Wetboek van Strafvordering en de Wet wapens en munitie boden onvoldoende mogelijkheden om preventief op te treden in gevallen waarin er geen concrete, individuele verdenking of aanwijzing bestaat van wapenbezit. Opvallend is dat sinds de invoering in sommige grote steden van de mogelijkheid tot preventief fouilleren intensief gebruik wordt gemaakt (Amsterdam, Rotterdam), terwijl in andere steden de gemeenteraad geen aanleiding heeft gezien preventief fouilleren mogelijk te maken (bv. Arnhem, Nijmegen). Ook zijn er grote steden waar besloten is, na een periode van gebruik van de mogelijkheid van preventief fouilleren, het middel niet langer in te zetten. (Den Haag, Eindhoven en Utrecht). Wat is het effect van preventief fouilleren? Diverse onderzoeken hebben niet kunnen leiden tot een eenduidige conclusie of het instrument preventief fouilleren het gewenste effect heeft, in die zin dat het aantal wapenincidenten door dit instrument wordt teruggedrongen. Het is ook lastig het effect van een dergelijke preventieve bestuursrechtelijke maatregel te meten. Er is een gebrek aan empirische gegevens, er is immers sprake van een abstracte dreiging.

    Is het feit dat bij preventief fouilleren in een wijk weinig wapens worden aangetroffen een bewijs dat de maatregel effect heeft of juist een bewijs dat zij niet effectief is? Is het feit dat in een wijk het aantal wapenincidenten ondanks preventief fouilleren niet is afgenomen een reden om de gebiedsaanwijzing wegens gebleken noodzaak te handhaven of juist om deze wegens het gebrek aan effect te beëindigen? Deze vragen dienen aan de orde te komen bij de voorbereiding van wetgeving en bij de besluitvorming in gemeenteraden. Wetgeving en beleid zijn terreinen waar de ombudsmannen niet over gaan. In dit rapport richten wij ons daarom niet op nut, noodzaak of wenselijkheid van het instrument preventief fouilleren als zodanig, en ook niet op de besluitvorming over de inzet daarvan, maar op de uitvoering en de vraag of deze verbetering behoeft.

    Wat er ook zij van het al dan niet meetbare effect van het instrument preventief fouilleren, zeker is wel dat de toepassing van dit instrument voor burgers kan bijdragen aan het gevoel van veiligheid, de subjectieve veiligheidsbeleving. Het is een gegeven dat het huidige maatschappelijke en politieke klimaat in het teken staat van uitsluiting van risico‟s. Dit kan ertoe leiden dat een schijnveiligheid wordt gecreëerd. Preventief fouilleren is een regeling die, naast maatregelen zoals bijvoorbeeld cameratoezicht en het vastleggen van allerlei persoonsgegevens, past in het beeld van de huidige risicomijdende samenleving. Zodra veiligheid als argument wordt gebruikt, wordt de noodzaak van de maatregel al gauw aangenomen. Deze maatregelen maken echter wel inbreuk op fundamentele rechten van burgers. Wij achten het daarom van belang, juist nu het kabinet het voornemen heeft de bevoegdheid tot preventief fouilleren verder te verruimen, passend stil te staan bij de gevolgen voor de rechten van burgers.

    Preventief fouilleren raakt de rechten van burgers.

    Dit rapport gaat in op de wijze waarop het instrument preventief fouilleren in de praktijk wordt toegepast en de knelpunten en dilemma‟s die daarbij ontstaan in het bijzonder waar het het respecteren van de rechten van burgers betreft. In de uitvoering staat efficiëntie altijd voorop. De belangen van burgers kunnen daarbij op de achtergrond raken. Wij maken ons zorgen om de waarborgen voor de fundamentele rechten van burgers in de uitvoering van preventief fouilleren. Bij preventief fouilleren gaat het enerzijds om de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer en op de lichamelijke integriteit en het verbod op discriminatie. Anderzijds speelt ook de onschuldpresumptie, het uitgangspunt in het strafrecht, een belangrijke rol: pas na het ontstaan van een serieuze verdenking ben je verdachte. De scheidslijn tussen bestuurlijke handhaving en strafrechtelijke opsporing is bij preventief fouilleren flinterdun.

    De vorige minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gaf in reactie op Kamervragen aan dat de Nederlandse regeling, anders dan de Engelse regeling voor preventief fouilleren die het Europees Hof in strijd met artikel 8 EVRM achtte, wel voldoende waarborgen kent. Zij wees daarbij onder andere op het driehoeksoverleg van de burgemeester, de korpschef en het openbaar ministerie en het specifieke bevel van de officier van justitie tot preventief fouilleren dat maximaal 12 uur geldig is. Wij constateren echter dat deze formele waarborgen in de praktijk in het licht van artikel 8 EVRM niet voldoende concrete waarborgen opleveren.

    De praktijk laat zien dat in de concrete uitvoering de politie het uitgangspunt van aselectief fouilleren vaak laat varen. Er is in de praktijk kennelijk behoefte aan ‘slimme’ vormen van preventief fouilleren met behulp van selectiecriteria. Impliciet lijkt de keuze te zijn gemaakt om af te stappen van het gebruik van preventief fouilleren als voornamelijk algemeen controlerend middel „zonder aanzien des persoons‟. Het wordt steeds meer een middel met een voornamelijk strafrechtelijk doel, namelijk zo veel mogelijk wapens in beslag nemen, waarbij een zo klein mogelijke groep wordt gefouilleerd. Een dergelijke keuze zou echter expliciet moeten worden gemaakt door de wetgever. Daarbij hoort dan ook een herijking van het middel dat immers is ingericht als algemeen controlemiddel. Juist in het geval van meer gerichte preventief fouilleeracties, waarbij het uitgangspunt ‘zonder aanzien des persoons’ niet kan worden gehanteerd, moet de proportionaliteits- en subsidiariteitstoets meer expliciet worden uitgevoerd om de fundamentele rechten van de burgers te waarborgen.

    Wij kunnen ons voorstellen dat het in bepaalde situaties zelfs proportioneel is selectiecriteria te gebruiken bij een preventief fouilleeractie, omdat er dan minder mensen getroffen worden door het middel. Er is blijkbaar zoveel informatie en er zijn zo veel manieren om criminaliteit te voorkomen dat een grofmazig instrument waarbij een grote groep van de bevolking bij een controleactie wordt betrokken vaak misschien helemaal niet nodig is. De vraag is echter of bij gebruik van meer gerichte politie-informatie juist het instrument preventief fouilleren toelaatbaar is, of dat gebruik moet worden gemaakt van de mogelijkheden die het strafrecht biedt. De officier van justitie zou daarom de afweging moeten maken of toepassing van strafvorderlijke bevoegdheden niet meer aangewezen is in plaats van het bestuursrechtelijke instrument van preventief fouilleren. Toetsing op het niveau van een hulpofficier van justitie (een politieambtenaar), zoals voorgesteld in het wetsvoorstel verruiming preventief fouilleerbevoegdheden, biedt naar ons oordeel onvoldoende garantie voor een zorgvuldige afweging.

    Daarnaast benadrukken we dat met de keuze voor selectiecriteria zorgvuldig moet worden omgegaan. De criteria moeten objectief zijn, onderbouwd met politie-informatie en daarnaast passen bij het doel van de specifieke actie. Bij selectie dreigt altijd het gevaar van
    stigmatisering. Ook dit moet voorkomen worden. Er zijn criteria waarbij het voordeel van selectie in redelijkheid nooit kan opwegen tegen het mogelijke stigmatiserende effect ervan. Wij achten om die reden selectiecriteria op grond van ras, religie of strafrechtelijke gegevens niet toegestaan.

    Wij pleiten daarom voor een „aangeklede‟ toets door de officier van justitie vooraf waarbij het doel van de actie centraal staat. Daarbij dient eerst het doel te worden bepaald, waarna de toets door de officier van justitie kan plaatsvinden. Het doel van de specifieke preventief fouilleeractie moet vervolgens zijn gekoppeld aan de vorm van de actie en de eventuele selectiecriteria. Op die manier kan niet alleen de proportionaliteits- en subsidiariteitstoets beter worden uitgevoerd en kunnen de rechten van de burgers beter worden gewogen, maar kan ook daadwerkelijk worden getoetst of het doel van de specifieke actie is bereikt. Bij een specifieke preventief fouilleeractie kunnen dezelfde doelen worden bereikt met gerichter politieoptreden, minder politie-inzet en minder burgers die lastig worden gevallen. De behoefte aan een proportionaliteits- en subsidiariteitstoets (zijn de selectiecriteria aanvaardbaar, gaat het in feite niet om opsporing?) is bij een dergelijke actie echter nog groter. Uiteindelijk leidt de voorgestelde toets door de officier van justitie tot meer reflectie. Dit dient zowel de rechten van de burger als de efficiëntie van de uitvoeringspraktijk.
    Waarborgen bij preventief fouilleren