• Buro Jansen & Janssen is een onderzoeksburo dat politie, justitie, inlichtingendiensten, de overheid in Nederland en Europa kritisch volgt. Een grond-rechten kollektief dat al 30 jaar publiceert over uitbreiding van repressieve wetgeving, publiek-private samenwerking, bevoegdheden, overheids-optreden en andere staatsaangelegenheden.
    Buro Jansen & Janssen Postbus 10591, 1001EN Amsterdam, 020-6123202/06-34339533, info@burojansen.nl.
    Steun Buro Jansen & Janssen. Word donateur, NL56 INGB 0000 6039 04 ten name van Stichting Res Publica, Postbus 11556, 1001 GN Amsterdam.
  • Publicaties

  • Europa

  • Politieklachten

  • Wetgeving in een Veiligheidscultuur

    Dit onderzoek beoogt inzicht te verschaffen in de wijze waarop ontwikkelingenin de maatschappelijke en de (rechts)politieke context op de totstandkomingvan nieuwe wet- en regelgeving doorwerken. Door de toegenomen nadrukop veiligheid binnen het publiek en het politiek debat heeft het straf(proces)-recht op onderdelen vanaf (grofweg) medio jaren tachtig een aantal belangrijkewijzigingen doorgemaakt. Op het terrein van veiligheid wordt hierbij nietlanger de klassiek repressieve rol vervuld, maar wordt het straf(proces)rechtingezet als een middel om een zeker kwaad – zoals crimineel of risicovolgedrag – te voorkomen. Het straf(proces)recht is door de aanzienlijke uitbouwvan deze preventieve detectiefunctie een van de belangrijkste instrumentenvan de overheid om veiligheidsrisico’s mee te beheersen. Deze tendens wordtook wel aangeduid als de ontwikkeling van risicojustitie en risicostrafrecht:het wapenen tegen mogelijke bedreigingen en risico’s op het gebied van decriminaliteitsbestrijding. Risicojustitie gaat gepaard met een beleidsmatige,instrumentele benadering van het strafrecht. Dit heeft tot gevolg dat een vande belangrijkste kritiekpunten ten aanzien van risicojustitie is dat het opgespannen voet staat met de (individuele) rechtsbescherming. Dit lijkt in hetbijzonder het geval te zijn bij de in dit onderzoek centraal staande concretiseringvan risicojustitie: de strafrechtelijke antiterrorismewetgeving.

    Waar wetgeving, ook strafwetgeving, het resultaat zou moeten zijn vaneen zorgvuldige afweging door de wetgever van (mogelijk) botsende rationaliteitenen daarmee corresponderende belangen en waarden, lijken de toegenomennadruk op het belang van (publieke)veiligheid en de politisering vanveiligheid een dergelijke zorgvuldige en ook inzichtelijke afweging te bemoeilijken.Hoe ingrijpender het potentiële veiligheidsrisico waartegen moet wordenopgetreden, des te eenvoudiger lijken verregaande maatregelen te kunnenworden genomen. Hoe voorzichtig de overheid in de jaren zeventig en tachtig– ten tijde van het Zuid-Molukse terrorisme – was bij het implementeren vanspeciale antiterrorismewetgeving, zo anders is de houding van de overheidna de aanslagen in New York in 2001. Onder verwijzing naar de aard en dedreiging van het nieuwe internationale terrorisme zijn binnen een relatief kortetijd diverse (ingrijpende) antiterrorismewetten ontworpen en geïmplementeerd.De vele kritische geluiden die vanuit de (straf)rechtswetenschap en de (straf-)rechtspraktijk zijn geuit tegen deze antiterrorismewetgeving werden daarbijgrotendeels terzijde geschoven. Ondanks de (meer) concrete en binnenlandsedreiging van het Zuid-Molukse terrorisme in de jaren zeventig, wordt er indeze periode geen speciale antiterrorismewetgeving ontwikkeld. Aan de handvan een analyse van (het debat over) de antiterrorismewetgeving in Nederlandzal in dit onderzoek worden getracht inzicht te krijgen in de vraag hoe valtte begrijpen dat de belangenafweging zoals deze door de (straf)wetgever tenaanzien van de terrorismebestrijding is gemaakt in beide periodes, de periode1970-2001 en de periode 2001-heden, zo verschillend is uitgevallen. Ter verkrijgingvan dit inzicht richt het onderzoek zich niet in de eerste plaats op dejuridische context waarbinnen de strafrechtelijke antiterrorismewetgeving totstand is gekomen, maar wordt de totstandkoming van deze wetgeving primairgeplaatst binnen de bredere context van (de wisselwerking tussen) structurele,culturele en (rechts)politieke veranderingen binnen de samenleving. Dezedoelstelling is uitgemond in de volgende centrale onderzoeksvragen:1. In hoeverre en op welke wijze speelt de veranderende maatschappelijke contexteen rol bij de totstandkoming van de (antiterrorisme)wetgeving en de daarbij temaken belangenafweging door de (straf)wetgever?2. In hoeverre en op welke wijze is de veranderende politieke context van invloedop de totstandkoming van de (antiterrorisme)wetgeving en de daarbij te makenbelangenafweging door de (straf)wetgever?3. In hoeverre en op welke wijze heeft de (straf)rechtswetenschap invloed uitgeoefendop de totstandkoming van de (antiterrorisme)wetgeving en de daarbij te makenbelangenafweging door de (straf)wetgever?4. Hoe verhouden de onder 1, 2 en 3 geduide ontwikkelingen zich tot elkaar metbetrekking tot de totstandkoming van de (antiterrorisme)wetgeving?Om een zo goed mogelijk inzicht te verkrijgen in de wijze waarop voornoemdemaatschappelijke en (rechts)politieke ontwikkelingen hun doorwerking vindenop de totstandkoming van nieuwe wet- regelgeving worden er in dit onderzoek,in navolging van het werk van de Amerikaanse criminologen Jones enNewburn, twee verschillende methoden van analyse met elkaar gecombineerd:de structural cultural-benadering en de policy-benadering. De structural culturalbenaderingbeoogt veranderingen binnen de (strafrechtelijke) criminaliteitsbestrijdingte verklaren aan de hand van fundamentele verschuivingen insociale en economische structuren en veranderingen in culturele gevoeligheden.De policy-benadering legt de nadruk op directe invloeden vanuit de politiekecontext op de totstandkoming van wetgeving. Het binnen deze policy-benaderingcentraal staande model van Kingdon wordt in dit onderzoek gebruiktom de antiterrorismewetgeving te analyseren door aan de hand van de verschillendebinnen dit model te onderscheiden streams in kaart te brengen welkeSamenvatting 405factoren van invloed zijn geweest op de totstandkoming van deze wetgevingin haar uiteindelijke vorm. De verschillende streams die binnen het modelworden onderscheiden zijn: de problem stream (er wordt een probleem geconstateerdwaarop de (straf)wetgever moet reageren), de policy stream (de ontwikkelingvan wetgevingsvoorstel en regelgeving) en de political stream (waartoeonder andere behoren: de samenstelling van het parlement, ontwikkelingenin publieke opinie en stemming en alle andere centrale elementen binnen depolitieke context waarin problemen en beleid circuleren). Deze policy-benaderingwordt ingevuld aan de hand van een tweetal fora die een belangrijke rolhebben gespeeld in het debat over de antiterrorismewetgeving: het politiekforum en het juridisch forum. Onder het politiek forum wordt in dit onderzoekverstaan de Eerste en de Tweede Kamer en onder het juridisch forum de(straf)rechtswetenschap en de (straf)rechtspraktijk. De keuze voor deze forahangt samen met het feit dat beide fora in het debat over de antiterrorismewetgevingdikwijls tegenovergestelde standpunten innamen. Ten behoeve vaneen zo accuraat mogelijke analyse van de inzichtelijkheid en zorgvuldigheidvan de totstandkoming van de antiterrorismewetgeving is het daarmee danook nuttig om in kaart te brengen in hoeverre en zo ja, op welke wijze, dezetegengestelde standpunten zichtbaar zijn in de uiteindelijke keuzes van dewetgever. In het hierna weergegeven figuur is aangegeven op welke wijzede twee verschillende benaderingen en de twee fora met elkaar samenhangenen wat ze inzichtelijk beogen te maken.

    DE STRUCTURAL CULTURAL-BENADERINGUit de hiervoor reeds benoemde structural cultural-benadering volgt dat detotstandkoming van nieuwe wet- en regelgeving niet als geïsoleerde ontwikkelingmoeten worden beschouwd, maar dat deze in de eerste plaats moetworden bezien vanuit de bredere context van een veranderende samenleving.Deze benadering vindt haar grondslag in verschillende sociologische encriminologische theorieën betreffende het ontstaan van de risicosamenlevingen de culture of control, de veiligheidscultuur. In het tweede hoofdstuk is aande hand van een literatuuronderzoek inzicht geboden in deze theorievorming.De grote nadruk op veiligheid en het inperken van (veiligheid)risico’s zijnkenmerken van wat in de (sociologische en criminologische) literatuur welde moderne (risico)samenleving wordt genoemd. Het begrip ‘risicosamenleving’wordt voor het eerst geïntroduceerd door Ulrich Beck. De risicosamenlevingwordt gezien als een nieuwe fase van de moderne samenleving diewordt gekenmerkt door een grotere nadruk op en bewustheid van ‘nieuwerisico’s’ als ongewenst ‘bijproduct’ van technologische en industriële ontwikkelingendie de moderne samenleving hebben gemaakt tot de welvaartstaat diezij is. Deze nieuwe risico’s zijn vanwege hun aard niet of nauwelijks te beheersenen dragen daarmee volgens Beck bij aan toenemende gevoelens van angsten onveiligheid onder burgers. Als reactie op het afnemen van de gepercipieerdeveiligheid neemt de vraag naar veiligheid in de risicomaatschappij danook sterk toe. Terrorisme is een belangrijk voorbeeld van een dergelijk nieuwen catastrofaal ‘mondiaal’ risico waardoor burgers zich onveiliger voelen.Voortbouwend op het werk van Beck neemt socioloog David Garland de relatietussen de veranderende maatschappelijke context en veranderingen in (hetdenken over) criminaliteit en criminaliteitsbestrijding als uitgangspunt. Garlandspreekt over het ontstaan van een culture of control, in het Nederlands ook welvertaald als het ontstaan van een veiligheidscultuur. De voornoemde ontwikkelingvan risicojustitie past binnen de nieuwe criminele politiek van de veiligheidscultuurwaarin de bescherming van de samenleving tegen de misdaadin plaats van de bescherming van het individu centraal lijkt te staan. Garlandzoekt de verklaring voor de veranderingen die zich hebben voorgedaan ophet terrein van het strafrecht en de criminaliteitsbestrijding vooral in het feitdat de regering een acceptabele uitweg heeft moeten vinden om de onaangenameboodschap te vermijden dat het criminaliteitsniveau in een open, complexeen welvarende samenleving hoog is, én zal blijven, en dat de mogelijkhedenvan de overheid om de hoge criminaliteitcijfers te bestrijden beperkt zijn. Medeonder invloed van media en een populistische politiek is het volgens hemhierbij niet ongebruikelijk dat legitimiteit- en noodzakelijkheidsvragen hetmoeten afleggen tegen pragmatische bestuurs- en bedrijfskundige overwegingenover risico- en overlastbeperking. Het werk van Garland vormt omwillevan het verband dat hij legt tussen maatschappelijke veranderingen en veranderingenin (het denken over) de criminaliteitsbestrijding en daaruit voortvloeiende wetgeving, de belangrijkste theoretische pijler van de structuralcultural-benadering zoals deze wordt toegepast in het derde hoofdstuk van hetonderzoek. In dit derde hoofdstuk wordt de structural cultural-benaderingtoegepast op de Nederlandse situatie. Op basis van literatuuronderzoek waarbijgebruik is gemaakt van uiteenlopende juridische, (rechts)sociologische, criminologischeen politicologische geschreven en ongeschreven bronnen, zijn de meestrelevante en in het oog springende veranderingen in sociale structuren enculturele gevoeligheden evenals rechtspolitieke ontwikkelingen die zich inNederland sinds de Tweede Wereldoorlog hebben voltrokken, in kaart gebracht.Een dergelijk inzicht is onontbeerlijk om de beduidend andere reactievan de overheid op het (Zuid-Molukse) terrorisme in de jaren zeventig entachtig ten opzichte van de reactie van de overheid op het nieuwe terrorismete verklaren. Het uitblijven van speciale antiterrorismewetgeving in de jarenzeventig en tachtig lijkt immers niet slechts te kunnen worden begrepen tegenhet licht van ‘een andere regering’.Uit de chronologisch beschreven maatschappelijke ontwikkelingen enveranderingen volgt dat er in Nederland, in navolging van landen als deVerenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk, sterke contouren zichtbaar zijnvan een veiligheidscultuur. Conform de inzichten van Beck, Giddens enGarland maakt het derde hoofdstuk inzichtelijk dat zich in Nederland met namein de jaren zestig en zeventig belangrijke maatschappelijke veranderingenhebben voltrokken die aan de basis liggen van het ontstaan van een Nederlandserisicosamenleving. Burgers zijn niet alleen mondiger geworden, maar zijnzich eveneens meer bewust geworden van hun maatschappelijke leefomgevingen de uiteenlopende onzekerheden en risico’s die deze in zich draagt. Destijgende criminaliteitscijfers, mede als gevolg van de gestegen materiëlewelvaart aangezien in het bijzonder de ‘kleine’ criminaliteit in beginsel lijktte stijgen, is een van de risico’s waarover de mondige burger zich in toenemendemate zorgen maakt. Sinds medio jaren tachtig vormen de bestrijding vande daadwerkelijke criminaliteit maar ook de door burgers ervaren onveiligheid,de angst voor criminaliteit, dan ook belangrijke punten op de politieke agenda.In reactie op het niet eenvoudig te bestrijden criminaliteitsprobleem, de toenemendeonrustgevoelens en het afnemende vertrouwen in de overheid (nietalleen waar het de bestrijding van criminaliteit betreft, maar bijvoorbeeld ookop het gebied van de economie en de sociale zekerheid) worden alle zeilenbijgezet door de regering. Dit heeft zich geuit in een criminaliteitsbeleid waarbijenerzijds wordt gezocht naar preventieve en pragmatische middelen om decriminaliteit zo effectief mogelijk te bestrijden, terwijl anderzijds in belangrijkemate via politici een duidelijke repressieve en zelfs moralistische boodschapwordt verkondigd aan de bevolking. Het internationale terrorisme zoals dewereld dat na 11 september 2001 heeft leren kennen, heeft deze ontwikkelingvan een veiligheidscultuur alleen nog maar verder aangewakkerd. Het derdehoofdstuk toont hiermee aan dat er in Nederland vanaf medio jaren tachtiggeleidelijk aan een maatschappelijk en (rechts)politiek klimaat is ontstaanwaarbij het handhaven van veiligheid en in het verlengde daarvan het uitbannenvan veiligheidsrisico’s een belangrijke overheidstaak zijn geworden.

    DE POLICY-BENADERING EN HET POLITIEKE FORUMHoewel de in het derde hoofdstuk besproken maatschappelijke veranderingeneen zeer grote rol hebben gespeeld in het creëren van een goede voedingsbodemvoor risicojustitie, zou een verklaring louter aan de hand van dezemaatschappelijke veranderingen een te beperkt beeld geven. De impact vande politieke context en daarmee de invloed van politieke partijen of politiekleiders blijven op die manier immers buiten beeld. Bij monde van de wetgeverwordt het politieke debat zoals dat plaatsvindt binnen het politiek forum, datop zichzelf tevens weer wordt beïnvloed door het publiek forum, vertaaldnaar concrete maatregelen. Beleid en wet- en regelgeving zijn daarmee tevenshet resultaat van een aantal processen dat plaatsvindt op het niveau van depolitiek. In het vierde hoofdstuk wordt aan de hand van het policy-model vanKingdon inzichtelijk gemaakt op welke wijze de politieke dynamiek de totstandkomingvan de antiterrorismewetgeving heeft beïnvloed. Voor beide inhet onderzoek centraal staande perioden, de periode van het ‘oude’ terrorisme(grofweg van 1970-2001) en de periode van het ‘nieuwe’ terrorisme (de periodevanaf 11 september 2001 tot heden), worden de problem stream, de policy streamen de political stream in kaart gebracht. Hierbij is in belangrijke mate geputuit officiële documentatie in de vorm van Kamerstukken en wetgevingsadviezenwaarin het terrorisme en de voorgestelde maatregelen centraal staan.Op basis van de beschrijving van het policy-proces zoals zich dat ten aanzienvan de terrorismebestrijding in de eerste periode in Nederland heeft voltrokkenkan worden vastgesteld dat het niet vreemd is dat er indertijd geen specialeantiterrorismewetgeving tot stand is gekomen. De verklaring hiervoor lijktin het bijzonder gelegen te zijn in de policy en de political stream. Hoewel dedreiging van zowel het binnenlandse (Zuid-Molukse) als ook van het internationaleterrorisme (hierbij valt te denken aan de acties van de RAF in Duitslanden de acties van de IRA in het Verenigd Koninkrijk) acuut was, heeft depublieke angst voor dit terrorisme zoals we dat hedentendage kennen, indertijdnooit voet aan de grond gekregen. Dit hangt niet alleen samen met het feitdat er vanuit de Nederlandse bevolking lange tijd een grote mate van sympathiewerd gevoeld voor ‘de Molukse’ zaak, maar eveneens met het feit datde politiek – in het bijzonder ten tijde van het Kabinet Den Uyl (11 mei 1973-19 december 1977) – grotendeels afwijzend stond tegenover een harde, gewelddadige,aanpak van de binnenlandse spanningen. De zogenoemde DutchApproach bleef het uitgangspunt van de terrorismebestrijding. Door middelvan de Dutch Approach werd getracht om door langdurig onderhandelen eeneinde te maken aan terroristische (gijzelings)acties. Pas indien zou blijken datonderhandelen en praten zinloos waren zou een gewelddadige ingrijpenoverwogen kunnen worden. Met het verharden van de Molukse acties na 1975,de bekendheid van de actievoerders met de Dutch Approach alsook de groeiendegevoelens van onrust onder de Nederlandse bevolking bleek de geweldlozeinsteek echter niet langer houdbaar en werd zowel de treinkaping bij De Puntals de gijzeling op het provinciehuis in Assen met geweld beëindigd. In beideacties had Van Agt, voorstander van een hardere aanpak van terrorisme, deleiding. Bij De Punt in 1977 was dit uit hoofde van zijn functie als ministervan Justitie onder Den Uyl en in 1978 in Assen als minister-president. Ondanksde grimmigere acties van de Molukkers, de daardoor groeiende onrust onderde bevolking en een minister-president die het gebruik van geweld in tegenstellingtot zijn voorganger niet schuwde, bleef het ook na 1977 stil op het gebiedvan antiterrorismewetgeving. Zelfs het voorstel tot uitbreiding van de samenspanningdat indertijd uit de koker van Van Agt zelf kwam, werd tijdens heteerste Kabinet Van Agt niet verder geconcretiseerd. Om in termen van Kingdonte spreken heeft er zich in de periode voor 2001 geen policy window kunnenvormen waarbij de drie voornoemde policy streams elkaar hebben gekruist ener een dusdanig ‘gunstig’ klimaat ontstond dat nieuwe antiterrorismewetgevingkon worden geïmplementeerd.Voor de periode na 2001 is eveneens het policy process in kaart gebracht.De complexiteit en meerduidigheid van het ‘nieuwe’ terrorisme vormenonmiskenbaar een lastig probleem voor overheden: zij zien zich gesteld vooreen heterogene groep van niet duidelijk herkenbare daders die in principeover de gehele wereld verspreid zitten en bereid zijn alles te geven voor hunzaak. Ook is het doelwit waartegen de acties gericht zijn, ‘het Westen’, dusdanigveelomvattend en ongrijpbaar dat het moeilijk is gericht beleid te voeren.Met andere woorden, het staat buiten kijf dat de ongrijpbaarheid van hetnieuwe terrorisme het de (straf)wetgever niet gemakkelijk maakt. In dezeperiode zijn dan ook diverse strafrechtelijke antiterrorismewetten geïmplementeerd,die in het kader van dit onderzoek zijn bestudeerd. Het betreft de Wetterroristische misdrijven (WTM), de Wet afgeschermde getuigen (WAG), de Wetopsporing terroristische misdrijven (WOTM), de Wet strafbaarstelling deelnemingen meewerking aan training voor terrorisme en de Wet bestuurlijkemaatregelen nationale veiligheid (BMNV). Het overzicht van wetgeving laatzien dat de verschillende wetten in beginsel in belangrijke mate zijn ingegevendoor terroristische gebeurtenissen in het buitenland, waarbij in het bijzonderde aanslagen in Madrid in 2004 een belangrijke eyeopener lijken te zijn geweestvoor de overheid: het nieuwe terrorisme had ook het Europese continentbereikt. In de moord op Van Gogh en de onrust rondom de Hofstadgroep innovember van datzelfde jaar werd vervolgens een belangrijke bevestiginggevonden voor deze notie. De belangrijkste grondslag van de wetgeving isgelegen in ‘de ernstige bedreiging voor de staat, de democratie en de samenleving’en daarmee in het belang van collectieve veiligheid. De totstandkomingvan de verschillende antiterrorismewetten is niet zonder slag of stoot gegaan.Zowel vanuit de Tweede en de Eerste Kamer als vanuit de adviserende instanties is stevige en op onderdelen fundamentele kritiek uitgeoefend op devoorgestelde wetgeving. De noodzaak en de beoogde effectiviteit van de wettenwerd in twijfel getrokken, er werd gewezen op de gespannen verhoudingtussen de voorgestelde maatregelen tot fundamentele beginselen en (mensen)rechten en tevens werd er herhaaldelijk gediscussieerd over het al danniet opnemen van een horizonbepaling in de wetgeving. Ondanks deze somsniet mis te verstane kritieken is, afgezien van de Wet bestuurlijke maatregelennationale veiligheid, alle wetgeving uiteindelijk vrijwel ongewijzigd aangenomen.Opvallend hierbij is dat de geuite bezwaren vanuit de Tweede Kamerof de adviserende instanties zoals de Raad van State eenvoudig terzijde werdengeschoven of niet gemotiveerd werden verworpen. Ook politieke partijen diezich in eerste instantie als een duidelijke tegenstander opstelden van de voorgesteldewetgeving stemden uiteindelijk in met het desbetreffende wetsvoorstel.Het feit dat er niets werd gedaan met de door hen in eerdere stadia van debehandeling geuite kritieken en voorgestelde aanpassingen leek een positievestem niet in de weg te staan. Wanneer men de political stream voor deze periodebeziet, dan is deze houding van de politiek en daarmee van de (straf)wetgeverenigszins te plaatsen. Na 2001 zijn alle politieke partijen in Nederland alsgevolg van de politieke onrust door de flitscarrière van Fortuyn en de LPFgenoodzaakt zichzelf te ‘herpositioneren’. En masse wordt aangesloten bijproblemen en vraagstukken die onder de bevolking leven om op deze manierhet vertrouwen van de onder Paars gedesillusioneerd geraakte bevolking weerterug te winnen. Twee onderwerpen die onder andere ten tijde van Paars inde optiek van de bevolking te weinig aandacht zouden hebben gekregen, zijnimmigratie en veiligheid. Sinds het belang van beide onderwerpen door deterroristische aanslagen in New York en Washington op 11 september 2001nog eens extra is onderstreept, lijkt geen enkele politieke partij het zich tekunnen permitteren om veiligheid en immigratie links te laten liggen. Ookin de jaren na 2002 is veiligheid een belangrijk speerpunt van de KabinettenBalkenende. Naast deze aanhoudende nadruk op veiligheid, blijft ook dedreiging van het terrorisme actueel. De aanslagen in Londen en Madrid, maarook de gebeurtenissen in eigen land dragen hier aan bij. Verschillende onderzoekenlaten zien dat de burgers in Nederland in de periode 2002-2005, deperiode waarin deze gebeurtenissen hebben plaatsgevonden, het meest angstigzijn voor een terroristische aanslag. De meest omstreden en omvangrijkewetswijzigingen (de Wet terroristische misdrijven, de Wet afgeschermde getuigenen de Wet opsporing terroristische misdrijven) stammen alle uit dezeperiode. De laatste paar jaren, vanaf 2006, lijkt terrorisme een minder belangrijkonderwerp op de politieke agenda’s. De mondiale economische crisis domineerthet debat. Ook onder burgers leeft het terrorisme minder.

    DE POLICY-BENADERING EN HET JURIDISCH FORUMIn het vijfde hoofdstuk staat het juridisch forum centraal. In dit onderzoekwordt onder het juridisch forum verstaan de (straf)rechtswetenschap en de(straf)rechtspraktijk. De relatie en de dynamiek tussen het juridisch forum aande ene kant en de (straf)wetgever en het politiek forum aan de andere kantzijn complex te noemen. Een deel van deze belangrijke, doch complexe relatieis in het onderhavige onderzoek blootgelegd door in kaart te brengen inhoeverre het juridisch forum in staat is geweest de (straf)wetgever voor watbetreft de antiterrorismewetgeving enigszins te beïnvloeden. In dit hoofdstukis aan de hand van literatuurstudie in kaart gebracht of, en zo ja op welkewijze binnen het juridisch forum in voornoemde tijdsperiodes is gedebatteerdover de bestrijding van terrorisme en de concrete antiterrorismewetgeving.Hierbij is in het bijzonder gelet op binnen het juridisch forum gesignaleerdevoor- en nadelen van de geopperde wetgeving en tevens op fundamentelekritiek die ziet op het mogelijk schenden van specifieke belangen als gevolgvan de nieuwe wetgeving.Wanneer vanaf halverwege de jaren zeventig duidelijk wordt dat het Zuid-Molukse terrorisme serieuzer en mogelijk meer permanent is dan de regeringtot die tijd had ingeschat, is een duidelijke verandering in de toon van hetdebat over terrorisme en terrorismebestrijding binnen het juridisch forumzichtbaar, welke verandering ook wordt weerspiegeld door de vonnissen inde verschillende processen tegen de Zuid-Molukkers. Waar eerst de nadruklag op het ter discussie stellen van (de wettelijke basis van) het – grotendeelsgeïmproviseerde – handelen van de overheid ten tijde van de bezetting vande Indonesische ambassadeurswoning te Wassenaar in 1970 en op de voorstellenuit de Terreurbrief, spitste de discussie zich vanaf 1975 steeds meer toeop de vraag in hoeverre het strafrechtelijk instrumentarium wel toereikendwas voor een effectieve bestrijding van terrorisme. Hoewel de terroristischeacties van de Zuid-Molukkers worden veroordeeld door het gros van hetjuridisch forum en men van mening is dat de terroristen hard moeten wordenaangepakt, wat eveneens blijkt uit de hoge straffen die vanaf 1975 wordenopgelegd, is men het er echter ook over eens dat daartoe voldoende mogelijkhedenaanwezig zijn binnen het bestaand strafrechtelijk instrumentarium.Natuurlijk waren er ook geluiden te horen die zich in positieve zin uitlietenover een uitbreiding van het straf(proces)recht, maar door de bank genomenkan worden geconcludeerd dat door de Nederlandse juristen in de jarenzeventig speciale terrorismewetgeving niet werd gesteund. Deze relatieve mildetoonzetting binnen het juridisch forum hangt logischerwijze samen met hetfeit dat er buiten de voornoemde aspecten geen concrete wetswijzingen zijnvoorgesteld door de regering, maar ook met het feit dat in ons land in vergelijkingtot ons omringende landen – mogelijkerwijs door de gematigde opstellingvan de regering – het terrorisme nooit écht volledig tot ontwikkeling heeftkunnen komen.Na 2001 is er veel geschreven over de verschillende strafrechtelijke antiterrorismewettenbinnen het juridisch forum. Het probleem, het ‘nieuwe’terrorisme, wordt grotendeels onderschreven, de met het oog daarop geformuleerdeoplossingen door de (straf)wetgever worden daarentegen over hetalgemeen kritisch tot zeer kritisch ontvangen. De kritiek raakt dikwijls de kernvan de verschillende wetsvoorstellen: zowel de verwachte opbrengsten vande nieuwe maatregelen en bevoegdheden als de daarmee gepaard gaandekosten worden ter discussie gesteld. De verwachte beperkte effectiviteit ende aanzienlijke beperkingen die de verschillende maatregelen met zich mee(kunnen) brengen voor de aan het strafrecht ten grondslag liggende fundamentelebeginselen en (grond- en mensen)rechten maken dat verschillende actorenbinnen het juridisch forum de (straf)wetgever het vuur aan de schenen leggen.Hoe valt deze ingrijpende wetgeving waarvan de noodzaak en, in het verlengdedaarvan, de effectiviteit, niet altijd duidelijk vaststaan te rechtvaardigen?En op welke wijze is er in de uiteindelijke keuze van de wetgeving rekeninggehouden met negatieve bijeffecten van de wetgeving? Dit zijn, zeker met hetoog op een zorgvuldige belangenafweging door de wetgever, belangrijkevragen die worden opgeroepen door het juridisch forum. Niet alleen de inhoudvan de verschillende wetgeving wordt bekritiseerd door het juridisch forum,ook wordt de wijze waarop sommige wetgeving tot stand is gekomen terdiscussie gesteld. Hierbij wordt in het bijzonder gewezen op het door de(straf)wetgever te eenvoudig terzijde schuiven van de resultaten voortvloeienduit en in een aantal gevallen zelfs in het geheel overslaan van, de gebruikelijkeadviesrondes voor onder meer de Raad van State, de Nederlandse Verenigingvoor Rechtspraak, de Raad voor de Rechtspraak. Dit wordt met het oog opeen zorgvuldige belangenafweging als kwalijk ervaren. Wanneer wordt bezienin hoeverre de kritiek vanuit het juridisch forum op enigerlei wijze is terugte zien in de belangenafweging van de wetgever, kan echter worden vastgestelddat het juridisch forum de antiterrorismewetgeving nauwelijks heeftweten te beïnvloeden.

    BEVINDINGENIn het zesde en tevens laatste hoofdstuk worden de resultaten van de twee inhet onderzoek centraal staande benaderingen aan de hand waarvan de totstandkomingvan de antiterrorismewetgeving is geanalyseerd, de structuralcultural-benadering en de policy-benadering, bijeen gebracht. Met behulp vanbeide benaderingen is inzichtelijk gemaakt dat veranderingen in de socialestructuur van een samenleving en veranderingen in culturele gevoelighedenweliswaar een belangrijke rol spelen in het bepalen van de richting waarinhet (straf)recht en het criminaliteitsbeleid zich zullen ontwikkelen, maar dathet vervolgens tevens afhangt van de politieke dynamiek of, hoe en in hoeverredaaraan concreet uitvoering wordt gegeven. Deze wisselwerking tussen demaatschappelijke voedingsbodem en een politiek forum dat zich hierdoorgretig laat voeden, heeft in Nederland daarmee – zo blijkt uit het onderzoek –ook een belangrijke invloed gehad op de belangenafweging die ten grondslagligt aan de antiterrorismewetgeving. Hierop aansluitend is een opvallendebevinding van het onderzoek de grote mate waarin het politiek forum zichlijkt te laten leiden door de publieke opinie en daarmee door de ‘waan vande dag’. Dit gaat, in ieder geval voor wat betreft voornoemde belangenafweging,soms zelfs zo ver dat adviezen van geconsulteerde instanties hettegen deze publieke opinie en populistische sentimenten moeten afleggen.Binnen een veiligheidscultuur is, zo kan eveneens worden afgeleid uithet onderzoek, weinig plaats voor het meer kritisch en genuanceerd debatzoals dat over de antiterrorismewetgeving is gevoerd binnen het juridischforum. Dit is op zijn zachtst gezegd opvallend te noemen, bezien vanuit hetfeit dat de antiterrorismewetgeving niet alleen op zichzelf (nieuwe) ingrijpendebevoegdheden tot gevolg heeft, maar eveneens de structuren van het strafrechtssysteemraakt. De gekozen onderzoeksaanpak brengt met zich mee dater aan de hand van de reconstructie van het debat over de totstandkomingvan de antiterrorismewetgeving uiteenlopende bevindingen kunnen wordengeformuleerd. Deze bevindingen – die zich niet alleen tot de (straf)wetgeverrichten, maar eveneens tot het politiek en het juridisch forum – laten zien dater diverse aanknopingspunten zijn om de belangenafweging door de (straf)wetgeveraan kracht te laten winnen. Met het oog op de naar verwachting persistenteveiligheidscultuur en de eenzijdige nadruk die daarbinnen op de collectieveveiligheid wordt gelegd – niet louter waar het de bestrijding van terrorismebetreft – is dat laatste geen overbodige luxe.

    Wetgeving in een VeiligheidscultuurWetgeving in een Veiligheidscultuur (openaccess)