Corstens vreest dat door deze sfeer ook de politieke druk op de rechterlijke macht toeneemt. Want wat gebeurt er als er een terrorismezaak is waar veel over te doen is in de maatschappij, en een rechter laat de verdachten vrij omdat hij het aangedragen bewijs te mager vindt? ‘Dan gaan er waarschijnlijk een paar journalisten gillen. En vallen sommige politici over die rechter heen. Er zal worden geroepen dat hij niet met beide benen in de maatschappij staat en dat hij terroristen laat lopen. Nu al zie je de tendens van politici die weinig respect opbrengen voor rechterlijke beslissingen zoals ik die net schetste. Als die de politieke meerderheid krijgen, dan dreigt de rechter te worden gemarginaliseerd.’
Dezelfde zorg wordt gedeeld door Frans Bauduin, vice-president van de Amsterdamse rechtbank. Hij vreest dat de politiek rechters zal verwijten dat ze de ernst van de situatie niet inzien. ‘Ik moet wel mijn werk kunnen blijven doen. Dat komt er toch op neer dat ik in mijn afweging argumenten moet kunnen controleren van alle partijen: de verdachte, het Openbaar Ministerie en eventueel de Algemene Inlichtingenen Veiligheidsdienst (AIVD). In de huidige voorstellen raakt die balans verstoord.’
De reactie van de politiek op deze kritiek was kort: er is niets mis met de voorgestelde wetgeving – en waar bemoeien die rechters zich eigenlijk mee? Daarmee lijken de rechters eigenlijk al direct gelijk te krijgen in hun stelling: het is nauwelijks mogelijk kritiek te leveren op de antiterreurwetgeving van het kabinet-Balkenende. Buitengewone tijden vragen immers om buitengewone maatregelen. Dat lijkt de geest te zijn die door het Binnenhof waart.

Helemaal onbegrijpelijk is dat niet. Met de aanslag in Madrid kwam de terreurdreiging fysiek al dicht bij huis; de moord op Theo van Gogh bracht terreur uit radicaal-islamitische hoek letterlijk op de Nederlandse stoep. Nederland moet zijn naïviteit afleggen, heet het in opiniekringen. Nederland, met zijn slappe wetgeving, invoelende rechters en bureaucratische politieen justitieapparaat, dreigt het afvoerputje van Europa te worden. Dat valt inmiddels niet alleen aan de borreltafel te horen, maar blijkt ook als overtuiging te hebben postgevat in politiek Den Haag. Het is dan ook niet verbazingwekkend dat het kabinet inmiddels een indrukwekkende serie wetten heeft geproduceerd. Aanscherping van wetgeving geeft nu eenmaal snel de indruk van doortastend optredende bestuurders, en dat is waar het volk om vraagt.

Toch is het in stelling brengen van het strafrecht tegen terrorisme een hachelijke zaak. Strafrecht is in eerste instantie bedoeld om in te zetten nádat er een strafbaar feit is gepleegd. Aan dat uitgangspunt is de afgelopen tien jaren al veelvuldig gemorreld. Politie en justitie mogen bijvoorbeeld verkennende onderzoeken doen naar dadergroeperingen nog voordat strafbare feiten zijn gepleegd, de zogenaamde proactieve opsporing.
Het strafrecht wordt nu echter als het ware nóg meer naar voren geschoven. Strafrechtelijk optreden moet ook al kunnen plaatsvinden voordat een terroristische daad plaatsvindt. Ook dat is begrijpelijk: liever de verdachten aanhouden vóórdat een trein wordt opgeblazen, dan na de aanslag de jacht op de daders te openen. Maar daar doemen tegelijkertijd de problemen op: hoe weet justitie wat potentiële verdachten van plan zijn en hoe kunnen ze daarvoor het wettig en overtuigend bewijs aandragen dat nodig is voor een veroordeling? Hoe weet justitie überhaupt wie ‘potentiële verdachten’ zijn?

Justitie probeert dat probleem op te lossen door het mogelijk te maken sneller opsporingsbevoegdheden in te zetten, en door delictsomschrijvingen te creëren die nogal vaag en ruim geformuleerd zijn, zoals we verderop nog zullen zien. En dat is precies waar bovenaangehaalde rechters en anderen zich grote zorgen over maken. De cultuur van het inlichtingenwerk begint door te sijpelen naar het strafrecht.

WET TERRORISTISCHE MISDRIJVEN

Een eerste, belangrijk voorstel is de inmiddels in werking getreden Wet Terroristische Misdrijven. Deze wet is de Nederlandse vertaling van een Europees kaderbesluit, waarin terrorisme wordt gedefinieerd en strafbaar gesteld. Op die manier moeten in alle Europese lidstaten dezelfde definities en strafmaten voor terrorisme gaan gelden. Op dit kaderbesluit kwam van diverse zijden al veel kritiek. Het kaderbesluit is in feite overbodig, omdat in alle Europese lidstaten terrorisme al strafbaar is, organisaties met criminele doelen reeds aangepakt kunnen worden en voorbereidingshandelingen al strafbaar zijn. Kortom: ook met het ‘gewone’ strafrecht valt terrorisme aan te pakken, en het is niet nodig om daar aparte wetgeving voor in het leven te roepen.

‘Weinig zaken die je onder “terrorisme” kunt scharen zijn in de lidstaten niet strafbaar’, constateerde bijvoorbeeld Gert Vermeulen, verbonden aan de Universiteit van Gent, in de Staatscourant. Harmen van der Wilt van de Universiteit van Amsterdam wees in hetzelfde artikel op het grote aantal verdragen dat in Europa en wereldwijd al bestaat om terrorisme te bestrijden. ‘Er dreigt een wildgroei aan maatregelen. Steeds weer nieuwe initiatieven leiden alleen maar tot verbrokkeling en onduidelijkheid.’
Bovendien wezen critici erop dat de door de Europese Commissie voorgestelde definitie aan de ruime kant is. Terrorisme is volgens de Europese Commissie: ‘daden met het oogmerk landen, hun instellingen of bevolking te intimideren en de politieke, economische en sociale structuren van een land op ernstige wijze te veranderen of te vernietigen’. Deze definitie laat ruimte om ook vakbondsmanifestaties of demonstraties waarbij stenen door de lucht vliegen onder de noemer van ‘terrorisme’ te brengen. Een vrees die niet geheel ongegrond bleek toen niet veel later Spanje een voorstel deed om de informatie-uitwisseling over terrorisme te verbeteren, en daarbij ook de antiglobaliseringsbeweging in het vizier had. Spanje beriep zich daarbij nadrukkelijk op de definitie uit het kaderbesluit.

Tijdens een hoorzitting in de Tweede Kamer wees strafrechtadvocate Britta Böhler ook op dit gevaar. ‘Van terrorisme bestaat geen eenduidige, gangbare definitie. Dat komt omdat “terrorisme” van origine een politiek begrip is. Het is een politieke keuze welke acties wij als terrorisme kwalificeren en welke acties wij kwalificeren als acties, vrijheidsstrijd of andere vormen van politieke uiting. De definitie is zo ruim dat allerlei vormen van activisme, politiek, economisch, religieus of anderszins, eronder kunnen vallen.’

Ook hoogleraar strafrecht Ybo Buruma wees op dit probleem, wat nog sterker geldt omdat Nederland bij de omzetting van het kaderbesluit de tekst enigszins heeft aangepast. Zo is niet langer vereist dat er sprake moet zijn van wederrechtelijk handelen en is er ook sprake van terrorisme als ‘een deel van de bevolking’ vrees wordt aangejaagd. Buruma: ‘Dit betekent dat de minister het mogelijk maakt dat vakbondsacties en acties van actiegroepen onder het bereik van de terrorismedefinitie worden gebracht. Wij weten allemaal dat de minister het zo niet bedoelt, maar de rechter kan pas gebruikmaken van achterliggende stukken van wetsgeschiedenis op het moment dat hij iets te interpreteren heeft, en hij heeft niet meer het woord “wederrechtelijk” te interpreteren, want dat is eruit gehaald.’ Overigens is dankzij een amendement van de Socialistische Partij (SP) het begrip ‘wederrechtelijk’ alsnog in de wettekst opgenomen.

Nog meer kritiek kreeg de minister te verduren voor zijn plan om in hetzelfde wetsvoorstel samenspanning strafbaar te stellen, gekoppeld aan het terroristisch motief. Dat zijn, stelden diverse deskundigen tijdens de hoorzitting in de Tweede Kamer, twee vage begrippen die moeilijk te bewijzen zijn en nog ver af staan van daadwerkelijke voorbereidingshandelingen voor een terroristische aanslag. Bij samenspanning hoeft het namelijk niet tot een daadwerkelijke uitvoering van plannen of afspraken te komen, en men kan dan ook moeilijk vaststellen of de plannen serieus bedoeld zijn.

‘Hoe weet men nu zeker dat men niet te maken heeft met stoere plannen van puberale heethoofden, die nooit serieus bedoeld zijn?’ vroeg strafrechtgeleerde Harmen van der Wilt. Hij maakt zich vooral zorgen over de koppeling van ‘samenspanning’ aan ‘motief’. Je kunt nu eenmaal niet in het hoofd van mensen kijken. Dat vergroot volgens Van der Wilt de kans op rechterlijke dwalingen. ‘Mijn grootste zorg geldt die koppeling van het terroristisch motief aan rechtsfiguren in de periferie van de strafrechtelijke aansprakelijkheid’, aldus Van der Wilt op de hoorzitting. ‘Voorbereidingshandelingen, deelname aan een misdadige organisatie en samenspanning. Het gaat hier om handelingen die betrekkelijk ver van het delict zelf af staan, en op zichzelf een alledaags en onschuldig karakter kunnen hebben. Ik acht de kans reëel dat deze handelingen geïnterpreteerd zullen worden in het licht van het veronderstelde terroristische motief. Dat vergroot het risico op justitiële misslagen aanzienlijk.’

Van der Wilt verwees bijvoorbeeld naar artikel 46 van het voorstel, waarin het strafbaar wordt gesteld om bepaalde goederen voorhanden te hebben die kennelijk bestemd zijn voor het plegen van een misdrijf. ‘Je introduceert het terroristische motief en je gaat dat toepassen bij activiteiten die nog vrij ver van het delict zelf af staan. Dan is het risico vrij groot dat je sterk de neiging hebt die activiteiten ook inderdaad als zodanig te interpreteren, terwijl het hier heel goed nog kan gaan om onschuldige activiteiten.’

Ybo Buruma, hoogleraar strafprocesrecht aan de Universiteit Nijmegen, kraakte ook enkele kritische noten over de verruiming van artikel 140, het artikel dat lidmaatschap van een criminele organisatie strafbaar stelt. In het huidige artikel wordt een bepaalde opzet verondersteld: iemand wist dat zijn handelingen in de context van een misdaad dan wel de voorbereidingen van een misdaad vallen. De door Donner voorgestelde verruiming haalt de notie van ‘opzet’ weg.

Buruma: ‘Wordt het mogelijk dat elke café-uitbater die een zaaltje ter beschikking stelt aan de Koerdische Arbeiderspartij PKK als deelnemer aan een terroristische organisatie zal worden beschouwd? Dankzij het uitbreiden van de artikelen 140 en 140a is dat het geval. Het derde lid is er echt uitsluitend en alleen om mensen die iemand te logeren krijgen die achteraf een terrorist blijkt te zijn, of mensen die bijvoorbeeld een donatie doen aan een of andere Tsjetsjeense verzetsgroep te kunnen veroordelen, zonder dat je de opzet van die steun hoeft te bewijzen.’

Een vergelijkbaar probleem voorziet Buruma bij het strafbaar stellen van rekrutering. We gaan nu alles misdadig noemen, aldus Buruma, en laten het maar aan de officier van justitie over wanneer hij vervolgt. Want je kunt ook steun genereren voor een ‘nette’ bevrijdingsbeweging, wat nu direct als ‘terroristisch’ wordt afgestraft. Buruma zet deze kritiek in een bredere context: in het strafrecht ontstaan steeds meer ‘paraplubepalingen’, waarbij erop wordt gegokt dat het Openbaar Ministerie verstandig zal vervolgen. Buruma geeft daarbij als voorbeeld dat het volgens het Nederlands strafrecht zonder meer strafbaar is om als zeventienjarige seks te hebben met een vijftienjarige. ‘Als dat je vriendin is en als de officier hoort dat de vijftienjarige er volledig mee heeft ingestemd, dan hoop je maar als zeventienjarige dat het geen reden is om je te vervolgen.’

Ook Britta Böhler wijst op deze problemen. Ze stelt dat de introductie van ‘samenspanning’ vooral leidt tot verschuiving van de bewijsproblemen. Is het lastig om deelname aan een criminele organisatie te bewijzen? Dan stellen we voortaan samenspanning strafbaar. ‘Ik zie de relevantie van de samenspanning niet anders dan dat je echt probeert dingen strafbaar te stellen die zich puur en alleen in de hoofden van mensen afspelen en die in dit geval door twee mensen worden besproken. Hoe meer je de strafbaarstelling oprekt van het voltooide delict naar de voorbereidingshandelingen, hoe minder tastbaar het bewijs wordt. Je hebt geen lijk, geen pistool, je gaat steeds verder. Dat verhoogt het risico op fouten.’

De neiging wordt steeds groter om het denken strafbaar te stellen, concludeerde rechtsgeleerde André Klip later in NRC Handelsblad. Er ontstaat een soort intentiestrafrecht: het gaat niet langer om daden of concrete voorbereidingshandelingen, maar om intenties, voornemens, gedachten.

In een cynische column in Justitie Magazine beschreef advocate Dian Brouwer de potentiële gevolgen van het strafbaar stellen van samenspanning. Ze verwees daarbij naar een aantal recente rechterlijke dwalingen, zoals de Schiedamse parkmoord en de Puttense moordzaak. DNA bleek daarin uiteindelijk het bewijs te leveren dat het Openbaar Ministerie en de rechterlijke macht inderdaad de plank volledig mis hadden geslagen. Daar hoeven terrorismeverdachten echter niet op te hopen. ‘Een delict als samenspanning vereist geen enkele uiterlijke manifestatie: de enkele afspraak met een ander is genoeg voor een veroordeling. Dat kan bewezen worden met een enkel rapportje van de AIVD, uiteraard zonder bronvermelding, en een enkele anonieme getuigenverklaring. Voor degene die ten onrechte zullen worden veroordeeld, bestaat niet eens de hoop dat forensisch bewijs als DNA nog eens hun onschuld zal bewijzen. Maar ach. Waar maak ik me druk om. Ik ben een kaaskop. Ik val niet op in de doelgroep. Ik zal geen last hebben van het Nederlandse Guantanamo-strafrecht…’

POLITIEKE DRUK

Buruma verwees al naar de paraplubepalingen van het strafrecht: of en hoe er vervolgd wordt, wordt steeds meer afhankelijk van de wijsheid van het Openbaar Ministerie. De tendens lijkt te zijn om de inzet van opsporingsbevoegdheden en dwangmiddelen snel te laten plaatsvinden, en dan later nog eens te bekijken of dat eigenlijk wel terecht was. Dat is een behoorlijke trendbreuk in het strafrechtelijk denken. Vanuit de gedachte dat het optreden van politie en justitie diep ingrijpt in het persoonlijk leven van mensen, zijn voorwaarden verbonden aan dat optreden: er moet een gegrond en redelijk vermoeden zijn dat er iets mis is voordat actie wordt ondernomen. De terreurwetten maken de inzet van dwangmiddelen makkelijker.

Advocate Böhler: ‘Ik denk niet dat het de bedoeling is dat je dwangmiddelen toepast waarvan je bij negentig procent achteraf moet zeggen: sorry, foutje, dat was niet de bedoeling, u heeft helemaal niks misdaan. Dat is niet de bedoeling van de inzet van dwangmiddelen.’
In de Nederlandse context zijn voorbeelden bekend van het creatief inzetten van dwangmiddelen. Zo liet de Amsterdamse driehoek tijdens de Europese Top van 1997 in Amsterdam massaal demonstranten oppakken vanwege artikel 140: lidmaatschap van een verboden organisatie. Gevraagd naar waar dat vermoeden dan wel op was gebaseerd, stelde het Amsterdamse Openbaar Ministerie dat de arrestaties nu juist nodig waren om te onderzoeken of de verdenking terecht was. Die handelwijze is later fel bekritiseerd door onder meer de ombudsman: de driehoek kreeg het verwijt van machtsmisbruik aan de broek.

Het gevaar van misbruik van bevoegdheden ligt op de loer zodra er grote politieke druk ontstaat. Wellicht is het zinnig om nog eens te verwijzen naar de totaal uit de rails gelopen opsporingsmethoden die met het IRT-schandaal aan het licht kwamen. De politie bleek flink aan het pionieren te zijn geslagen, onder het kennelijke motto ‘wat niet uitdrukkelijk is verboden, is toegestaan’. Dat daarbij ook het Openbaar Ministerie – dat officieel de leiding heeft over de opsporing – en de rechterlijke macht op het verkeerde been werden gezet, deerde niet. Vrijwel alle hoofdbetrokkenen bij de IRT-affaire verklaarden later dat ze zich in hun aanpak gesteund voelden door de toenmalige minister van Justitie Ernst Hirsch Ballin, die de oorlog had verklaard aan de georganiseerde criminaliteit en deze had uitgeroepen tot een ‘bedreiging voor de binnenlandse veiligheid’. Oorlog, binnenlandse vijand: het zet de politie aan tot drieste opsporingsmethoden.
De voorzitter van de Nederlandse Juristen Vereniging, J.W. Fokkens, waarschuwde voor dit klimaat in zijn jaarrede. Fokkens hekelde het beeld dat onder andere door minister Donner wordt geschetst, namelijk dat in Nederland heel terughoudend wordt omgegaan met potentiële verdachten van ernstige delicten. ‘Het beeld van een strafrechtspleging met nauwelijks adequate bevoegdheden om op te treden is gewoon niet juist’, stelde Fokkens. Hij wees op de effecten van deze verkeerde voorstelling van zaken: strafrechtjuristen die kritisch meedenken worden afgeschilderd als mensen die de ernst van de situatie niet zien en daardoor eigenlijk niet als serieuze discussiepartners kunnen worden beschouwd. Parlementariërs schieten helemaal door, meent Fokkens. Hij haalde CDA-fractieleider Maxime Verhagen aan, tijdens een debat over de aanslagen in Madrid van april 2004. ‘De ijzeren regel van het strafrecht, beter tien schuldigen op straat dan één onschuldige in de cel, gaat niet op bij terrorisme (…). De minister van Justitie heeft ervoor gezorgd dat nogal wat juridische huisjes omver geschopt zijn. Dat wil niet zeggen dat we er nu zijn. We zullen moeten doorpakken. Dat houdt ook in dat we ons niet te veel moeten bezighouden met juridische beren op de weg.’ Maar een zorgvuldig proces en zorgvuldige afwegingen van belangen hebben niets te maken met heilige juridische huisjes, maar met de wezenlijke belangen van de rechtsstaat, vindt Fokkens. ‘Meent Verhagen nu werkelijk dat we terrorisme op de juiste wijze bestrijden door zo’n tien tot twintig procent verdachte personen onschuldig te veroordelen? Waarschijnlijk niet.’ Maar, zegt Fokkens, dergelijke betogen roepen wel een klimaat op waarin het risico bestaat dat opsporingsambtenaren resultaat boven zorgvuldigheid gaan stellen. Fokkens wijst op Engelse uitglijders bij de bestrijding van de IRA, zoals de Birmingham Six en Guilford Four. Een geschiedenis van mishandelingen tijdens politieverhoren, gemanipuleerde verklaringen, ontlastend materiaal dat wordt achtergehouden, het vervalsen van testresultaten. ‘Juist in dit type zaken ontstaat door publiciteit een maatschappelijke druk om resultaten te halen, waardoor het gevaar van fouten en veroordeling van onschuldigen kan worden vergroot’, aldus Fokkens.
Hij had er overigens nog een Frans voorbeeld aan toe kunnen voegen. Moussa Kraouche, woordvoerder van de Algerijnse Broederschap in Frankrijk en vertegenwoordiger van de Algerijnse fundamentalistische oppositiebeweging FIS, zat zes jaar lang in huisarrest op grond van bewijsmateriaal dat door de Franse politie geconstrueerd was. Volgens de Parijse rechter Roger Le Lore, die Kraouche op vrije voeten stelde, wilde de politie hem tot elke prijs achter slot en grendel krijgen om de strijd tegen het islamitisch terrorisme ‘een schijn van succes’ te geven. Tijdens de zogeheten Operatie Chrysanthème werden in 1993 honderd aanhangers van het FIS in Frankrijk aangehouden; slechts vier, waaronder Kraouche, werden voorgeleid. Bij hem thuis werden documenten aangetroffen waaruit zijn betrokkenheid bij terrorisme bleek. De politie bleek later de documenten zelf opgesteld te hebben.

OPREKKING POLITIEBEVOEGDHEDEN

Het gevaar waar Fokkens op wijst wordt actueler door wetsvoorstellen die het de politie makkelijker maken om opsporingsbevoegdheden in te zetten tegen verdachten. In een brief van 10 september 2004 kondigde minister Donner van Justitie voorstellen aan voor de terreurbestrijding. Waar nu nog een ‘redelijk vermoeden’ nodig is dat iemand een misdrijf heeft begaan of van zins is te begaan, is voorgesteld dat tal van bijzondere opsporingsmethoden voortaan mogen worden toegepast op basis van ‘aanwijzingen’. Het wetsvoorstel, uitbreiding bevoegdheden politie in terrorismezaken, is in juni 2005 bij de Tweede Kamer ingediend. Al eerder is toegestaan dat criminele burgerinfiltranten mogen worden ingezet bij de opsporing van terroristische misdrijven – een praktijk die na het IRT-tijdperk eigenlijk uit den boze was, gezien de notoire onbetrouwbaarheid van dergelijke burgerinfiltranten. Een nog verdergaande stap is dat personen die in openbare dienst van een vreemde staat zijn – bijvoorbeeld Amerikaanse agenten – vergelijkbare bevoegdheden krijgen als Nederlandse opsporingsambtenaren en hier mogen gaan opereren.

Volgens strafrechtgeleerde Ties Prakke betekent dit dat de politie bijna dezelfde bevoegdheden als de AIVD krijgt, omdat de mate van objectiviteit op basis waarvan opsporingsbevoegdheden mogen worden ingezet, drastisch wordt verkleind. Onnodig, stelt Prakke, want er ligt ook al een wetsvoorstel om AIVD-informatie als bewijs in de rechtszaal toe te laten. ‘De genoemde voorstellen voor extra bevoegdheden voor de politie zullen van de desbetreffende afdeling van het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) een soort schaduw-geheime dienst maken, en dat lijkt nodig noch wenselijk.’

Bovendien wordt het begrip ‘opsporing’ opgerekt. Onder de Wet Bijzondere Opsporingsbevoegdheden was dat al gebeurd, van ‘het onderzoek naar vermoedelijk gepleegde strafbare feiten’ naar ‘de beraming van zeer ernstige feiten in georganiseerd verband’. Nu wordt de definitie van opsporing: ‘het onderzoek in verband met strafbare feiten onder gezag van de officier van justitie met als doel het nemen van strafvorderlijke beslissingen’.

Volgens Prakke wordt het opsporingsbegrip daarmee praktisch onbegrensd. De politie mag gaan opsporen op basis van ‘aanwijzingen’, wat dat ook moge zijn. Daarnaast mag de politie in het ‘verkennend onderzoek’ naar terroristische misdrijven databanken koppelen. Het verkennend onderzoek is nu ook al mogelijk, maar zonder dat daarvoor opsporingsbevoegdheden mogen worden gebruikt: de politie kan gewoon de ogen en oren openhouden.

‘Het koppelen van databestanden is een verregaande bevoegdheid die de politie ook weer laat lijken op de AIVD’, aldus Prakke. ‘Wanneer we de filosofie van gescheiden informatiecircuits voor politiediensten en geheime diensten serieus nemen, dan is het gebruik voor het bewijs in strafzaken van AIVD-informatie bedenkelijk, maar het verlenen van verstrekkende bevoegdheden aan de politie voor fishing expeditions in de vermeende terroristische vijver minstens zo aanvechtbaar: dat is werk voor inlichtingendiensten.’

De al eerder aangehaalde raadsheer Corstens wees op hetzelfde gevaar. De AIVD krijgt meer armslag en haar informatie kan makkelijker worden gebruikt. Tegelijkertijd wordt het ook politie en justitie makkelijker gemaakt om, op basis van erg lichte aanwijzingen, op te treden met AIVD-middelen als infiltratie of telefoontaps. ‘Dat brengt een kernvraag naar boven: willen we een overheid die individuele vrijheden behoorlijk garandeert? Of willen we een overheid die die vrijheden betrekkelijk makkelijk kan inperken?’

Alle nieuwe maatregelen dragen het risico in zich dat de schijnwerpers worden gericht op mensen die zich weliswaar verdacht gedragen, maar wie uiteindelijk niets te verwijten valt. Of dat informatie van de AIVD, hoewel met de beste intenties vergaard, uiteindelijk niet blijkt te kloppen maar toch als bewijs in het strafprocesrecht terechtkomt. ‘In gedrevenheid kan ook de politie of AIVD met alle goede bedoelingen, grote inschattingsfouten maken ten koste van het individu. We moeten altijd zien te voorkomen dat onze premier in de positie komt van Tony Blair, die deze week excuses moest maken omdat een aantal mensen jarenlang ten onrechte vastzat wegens bomaanslagen’, aldus Corstens. Bauduin gaf ook nog een hypothetisch voorbeeld. ‘Stel, mijn dochter is geïnteresseerd in Iran en gaat daar een paar maanden heen en ik stuur haar af en toe geld. Met alle huidige mogelijkheden voor datamining wordt er dan plots iets afwijkends in mijn betaalgedrag zichtbaar. Later krijgt mijn dochter een Marokkaans vriendje, die toevallig eens in een verdachte moskee is geweest, die ooit getapt is door een buitenlandse inlichtingendienst. Enfin, al met al kan er een curieus beeld ontstaan, waarbij je er maar niet aan moet denken wat de gevolgen zijn als die informatie onverhoopt in een strafrechtelijk onderzoek terechtkomt. Mensen denken vaak: als ik niets fout doe, heb ik ook niets te verbergen. Maar zo simpel werkt het niet altijd. En bovendien: er is ook nog zoiets als het recht op privacy. Willen we een overheid die steeds meer van dit soort dingen gaat controleren?’

Ook stelt de regering voor de mogelijkheid om verdachte terroristen eerder te kunnen opsluiten uit te breiden; een verdenking is daarvoor voldoende. Bovendien kunnen zij maximaal twee jaar in bewaring worden genomen zonder dat hun zaak ter rechtszitting door een rechter wordt beoordeeld, en gedurende die twee jaar hoeft het volledige procesdossier ook niet aan de verdediging te worden gegeven. Dit roept volgens Prakke het ‘horrorbeeld’ op van geheime politieke processen waaraan onderzoek door geheime diensten dan wel de politie met praktisch onbeperkte bevoegdheden voorafgaat, waar de toetsing door de rechter drastisch wordt gereduceerd en de verdediging buitenspel wordt gezet.

Prakke richt haar pijlen ook nog op twee andere voorstellen: de mogelijkheid van preventief fouilleren wordt uitgebreid, doordat niet de burgemeester maar de officier van justitie gebieden mag aanwijzen. In bepaalde risicogebieden, zoals stations en luchthavens, mag de politie altijd preventief fouilleren, zonder bevel van de officier van justitie. Dat in crisissituaties snel preventief gefouilleerd moet kunnen worden in een bepaald gebied snapt Prakke nog wel. Maar, zegt ze, leg die bevoegdheid dan bij de minister, dan is er tenminste iemand politiek verantwoordelijk. ‘Wanneer elke officier van justitie dit mag, is het gevaar aanzienlijk dat zo’n ingrijpende bevoegdheid veel te makkelijk wordt ingezet. Permanente fouilleerbevoegdheid voor de politie op bepaalde plekken lijkt onaanvaardbaar, omdat er geen enkele garantie is dat die bevoegdheid vooral ter opsporing van terrorisme zal worden toegepast, integendeel, zo’n arbitraire bevoegdheid zal eerder wel dan niet tot misbruik leiden.’

Het tweede voorstel behelst dat het niet alleen strafbaar wordt om iemand te verbergen die veroordeeld is of vervolgd wordt, maar ook om iemand te verbergen naar wie opsporing wordt verricht. Gezien de populariteit van de heimelijke opsporing brengt dit iedereen onder de strafwet die logés heeft voor wie de politie belangstelling heeft, concludeert Prakke. Elke burger zou een logé dus eerst uitgebreid moeten ondervragen voordat hij hem of haar onderdak verleent, want je kunt nooit weten. ‘De staat lijkt de samenleving geheel in dienst te willen stellen van het veiligheidsconcept van de overheid’, concludeert Prakke. ‘Verklikken wordt een deugd, gastvrijheid en solidariteit een misdrijf. Ik zal mijn geplande logeerpartijen maar afzeggen om mijn vrienden niet in de problemen te brengen. Je weet maar nooit, zeker met de reikwijdte van de opsporing na inwerkingtreding van deze nieuwe voorstellen.’

Ook het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP) is kritisch over de nieuwe voorstellen. Het CBP wijst erop dat mensenrechtenverdragen eisen dat wetten van de overheid voldoende specifiek zijn, zodat het voor burgers voorzienbaar is in welke gevallen en onder welke voorwaarden ingrijpende bevoegdheden kunnen worden ingezet. Dat is tevens een waarborg tegen willekeur. Het begrip ‘aanwijzingen’ is volgens het CBP veel te vaag, omdat de aanwijzing niet hoeft te zijn gebaseerd op feiten of omstandigheden. Juist die feiten en omstandigheden zijn redelijk objectiveerbaar en dus controleerbaar, zegt het CBP. De feiten en omstandigheden moeten ‘hard’ zijn. Een tip van een ooggetuige is bijvoorbeeld harder dan de tip van iemand die zijn redenen van wetenschap niet vermeldt. Ook is een tip van een wraaklustige informant die in het verleden al eens onjuiste informatie verstrekte in het algemeen een minder sterke aanwijzing dan die van een belangeloze buitenstaander. Daarnaast moeten de feiten en omstandigheden indicatief zijn voor het strafbare feit dat wordt vermoed. Dat iemand ’s nachts op straat hard een hoek om rent is minder indicatief voor een gepleegde inbraak dan dat iemand met een computer onder de arm door een raam naar buiten klimt. Dit alles ontbreekt in het wetsvoorstel; daar wordt alleen het onbepaalde begrip ‘aanwijzingen’ gehanteerd.

Het CBP verwijst ook naar een zinsnede waarin wordt gerefereerd aan ‘de burgerdie argwaan wekt’. In de praktijk werkt het echter anders, stelt het college: het is niet het handelen of nalaten van burgers waardoor argwaan wordt gewekt, het is juist de perceptie van de burger door zijn omgeving die de argwaan zal wekken. ‘Juist in het vereiste van een redelijk vermoeden ligt besloten dat deze perceptie eerst objectief gerechtvaardigd moet zijn om overheidsoptreden te kunnen rechtvaardigen.’
Ook wijst het college erop dat door de vaagheid van het begrip ‘aanwijzingen’ de omvang van het onderzoek ook groter zal zijn en de kring van personen die in verband worden gebracht met vage aanwijzingen ook groter zal zijn.

Het college wijst op nog een andere belangrijke kwestie: zijn de voorgestelde maatregelen wel noodzakelijk? Het wetsvoorstel beoogt vergelijkbare bevoegdheden als de AIVD nu al heeft aan politie en justitie toe te kennen. Samenwerken en het delen van informatie is immers cruciaal, en ‘een scherpe maar kunstmatige afbakening van taken is contraproductief’ volgens het kabinet. Volgens het college moet de vraag dan niet zijn: zijn de voorgestelde ruimere bevoegdheden noodzakelijk voor een adequate terreurbestrijding?, maar: is het noodzakelijk dat dergelijke bevoegdheden niet alleen aan de AIVD maar ook aan de politie toekomen? De voorgestelde verruiming van het opsporingsbegrip leidt er volgens het college toe dat politie en justitie zich gaan begeven in de voorfase die thans het terrein is van de AIVD.

Volgens het CBP is de scheiding tussen AIVD en politie/justitie allerminst kunstmatig. ‘Juist in de huidige gescheiden taakuitvoering die tot samenwerking noopt, ligt een sterke waarborg dat slechts gegevens die een redelijk vermoeden inhouden voor de politiële taakuitvoering beschikbaar komen.’

Het CBP verwijst verder naar een groot aantal wetten dat de afgelopen jaren is ingevoerd en politie en justitie al veel meer armslag geeft. Bijvoorbeeld de mogelijkheid voor de politie om zogenaamde themaregisters aan te leggen: gegevens van burgers mogen gedurende lange tijd bewaard blijven, ook al is geen reële verdenking van betrokkenheid bij terroristische activiteiten komen vast te staan. In combinatie met de ruimere bevoegdheden die het kabinet nu aan politie en justitie wil toekennen, en waardoor de KLPD inderdaad de schaduw-geheime dienst wordt waarvoor Prakke al waarschuwde, voorziet het CBP een ‘omvangrijke verwerking van zachte gegevens’.

Het CBP is tegen deze themaregisters, maar als ze er dan toch komen, moeten er buitengewoon strenge voorwaarden voor gaan gelden. Want in deze registers staat informatie over onverdachte burgers die de politie heeft mogen verzamelen op basis van het vage begrip ‘aanwijzingen’. Deze gegevens moeten sterk beveiligd en afgeschermd worden, aldus het college, en er moet een verbod komen op ‘doelafwijkende verwerking en verstrekking’.

CT-INFOBOX

Het kwam al even langs: de informatiecircuits van opsporingsdiensten en inlichtingendiensten zijn gescheiden, en zouden ook gescheiden moeten blijven. De oprichting van de zogenaamde Contraterrorisme-infobox (CT-infobox) gaat echter precies de andere richting op. In deze box wordt alle informatie verzameld over de zogenaamde ‘groep van 150’: een groep radicale moslims (die in aantal variëren maar ongeveer rond de 150 schommelen) die volgens de AIVD een potentieel gevaar voor de staatsveiligheid betekenen. Bij de CT-infobox zijn de AIVD, het Openbaar Ministerie, de politie en de Immigratieen Naturalisatiedienst (IND) betrokken. Alle diensten leveren informatie aan en bekijken op welke manier het beste gehandeld kan worden. De CT-infobox moet een einde maken aan de moeizame informatie-uitwisseling in het verleden tussen vooral AIVD en KLPD (waaronder de nationale recherche valt, die een speciale antiterreureenheid onder zich heeft). Volgens de commissie-Havermans, die de AIVD onderzocht, belooft het project veel. Relevante informatie wordt direct door specialisten van de betrokken instanties geanalyseerd. Daardoor komt informatie over een persoon sneller en completer beschikbaar. Ook kunnen verschillende vervolgstappen worden gezet: strafrechtelijk, inlichtingenmatig, vreemdelingrechterlijk of bestuurlijk. ‘De oprichting en werkwijze van de CT-infobox sluit goed aan bij het fluïde karakter van radicaal-islamitische netwerken en past in de brede benadering van de terrorismebestrijding in Nederland’, aldus het eindrapport.

Elders kan de box op minder instemming rekenen. Volgens minister Donner richt de infobox zich niet op personen van wie een acuut gevaar uitgaat of ten aanzien van wie concrete vermoedens bestaan van betrokkenheid bij terrorisme: ‘Het gaat daarbij in de regel niet om concrete aanwijzingen, maar om het verzamelen van gegevens uit een groot aantal bronnen of om het zoeken van patronen, verschillen of opvallende onregelmatigheden in gegevensverzamelingen.’ Het gaat om personen die ‘in nog lopende onderzoeken van de AIVD en politie op enig moment naar voren zijn gekomen als mogelijke schakels in terroristische netwerken’. Een concrete verdenking is dus niet langer nodig. Volgens Donner moet het mogelijk worden om ‘personen tegen wie argwaan is gerezen te kunnen observeren en volgen, teneinde vast te stellen of de argwaan gerechtvaardigd is of niet’.
Het CBP stelt in een reactie dat de noodzaak van de uitbreiding van bevoegdheden tot het verzamelen van informatie niet is aangetoond. Het kabinet heeft immers al vele wetswijzigingen doorgevoerd die het mogelijk maken dat opsporingsbevoegdheden worden ingezet zonder dat er sprake is van een verdenking. De CT-infobox baart het college ook zorgen: ‘Het lijkt een vrijbrief voor ongelimiteerde informatie-uitwisseling tussen de veiligheidsdiensten en de politie. Dit betekent dat onderzoek op grond van losse vermoedens en aannames op grote schaal gedeeld zal worden. Zo lijkt informatie over onverdachte burgers van de dossiers van de veiligheidsdiensten terecht te zullen komen in de politieregisters.’ Het is de vraag wie garandeert dat burgers die ten onrechte in de CT-infobox terechtkomen, er ook snel weer uit worden gehaald.

AIVD-BEWIJS IN STRAFZAKEN

De AIVD heeft geen opsporingsbevoegdheid. Deze bepaling vormt een duidelijke rechtsbescherming voor burgers, ter voorkoming van een oppermachtige overheid die, gebruikmakend van de bevoegdheden van een inlichtingendienst, strafbare feiten zou gaan opsporen. Bovendien is er op het werk van de inlichtingendiensten weinig controle. Het parlement kent een aparte commissie (de zogenaamde commissie-Stiekem) die geheime informatie van de inlichtingendiensten krijgt te zien en op basis daarvan voor het parlement controle uitoefent. Sinds de nieuwe Wet op de Inlichtingenen Veiligheidsdiensten WIV in 2002 in werking trad is er ook een Commissie van Toezicht, maar ook deze rapporteert slechts gedeeltelijk openbaar aan de Tweede Kamer.

De AIVD is in Nederland de dienst die als een van de eerste tegen informatie over mogelijke terroristen aan loopt. Dat kan door eigen onderzoek, door een tip of door informatie van een zusterdienst uit het buitenland. Bij eigen onderzoek mag de dienst bijna alle middelen inzetten: afluisteren, observeren, et cetera. De informatie die de AIVD verzamelt wordt in eerste instantie gebruikt voor haar eigen taken: het beschermen van de nationale veiligheid.

De AIVD kan informatie doorgeven aan de politie, maar hoeft dat niet. Al in 1992 schreef Hirsch Ballin in een notitie aan de Tweede Kamer (TK 22463, nr. 4, 1991-1992) dat informatie afkomstig van de Binnenlandse Veiligheidsdienst (BVD) op drie manieren in een strafproces gebruikt zou kunnen worden: ten eerste zou het de aanleiding kunnen vormen voor een strafrechtelijk onderzoek, ten tweede zou het een rechtvaardige verdenking kunnen opleveren, en ten derde zou het als wettig bewijs kunnen dienen.

De landelijke officier terrorismebestrijding speelt een sleutelrol bij de doorgeleiding van de informatie van de AIVD. Deze officier van justitie krijgt van de AIVD een ambtsbericht met de betreffende informatie. Hij kan zich vervolgens op de hoogte stellen van de achtergrond van de informatie. Deze achterliggende informatie mag de landelijke officier terrorismebestrijding niet openbaar maken zonder toestemming van de minister. Vervolgens kunnen politie en justitie met het AIVD-ambtsbericht als startinformatie een opsporingsonderzoek opstarten.

Direct na de aanslagen van 11 september 2001 werd duidelijk dat de AIVD over informatie beschikte over terreurverdachten in Nederland. Op 13 september van dat jaar werd een inval gedaan in de Kempenaerstraat in Rotterdam. Vier mannen werden aangehouden op verdenking van het beramen van een aanslag. De verdenking bleek gebaseerd te zijn op informatie afkomstig van de AIVD (toen nog BVD). In een ambtsbericht meldde de dienst dat de groep deel uitmaakte van een extremistische moslimcel en contacten onderhield met een internationaal terroristisch netwerk. Volgens de AIVD was ook de ex-profvoetballer Nizar Trabelsi lid van de groep. Hij zou een aanslag in Europa voorbereiden, de anderen zouden hem ondersteunen. In Nederland werden vier mensen aangehouden, Trabelsi ging in België achter slot en grendel.

De rechtszaak vond, na een langdurig onderzoek door de politie, plaats in december 2002. De mannen werd ten laste gelegd dat ze betrokken waren bij de voorbereiding tot het plegen van een aanslag op de Amerikaanse ambassade te Parijs of op een Amerikaanse legerbasis in België. De rechtbank van Rotterdam sprak de mannen vrij. De rechtbank vond namelijk dat het Openbaar Ministerie hen puur en alleen op grond van het ambtsbericht van de AIVD als verdachten had aangemerkt. ‘Bij het ontbreken van enig resultaat van strafrechtelijk onderzoek, moet worden vastgesteld dat verdachte op onvoldoende gronden “als verdachte” is aangemerkt.’ Het Openbaar Ministerie had vervolgens dus geen huiszoeking mogen doen. Het materiaal dat daardoor verkregen werd mocht dus ook niet meewegen in de bewijsvoering.

Omdat de Rotterdamse rechtbank de gevoeligheid van de uitspraak wel inzag meldde ze voor alle duidelijkheid dat ‘indien de rechtbank tot een ander oordeel over de start van het strafrechtelijk onderzoek zou zijn gekomen en toe zou zijn gekomen aan een beoordeling van het in de strafzaak tegen verdachten verzamelde bewijsmateriaal, dan zou de rechtbank niet tot een bewezenverklaring zijn gekomen van hetgeen verdachten onder feit 1 is ten laste gelegd’.

Met andere woorden: ook als de AIVD-tip wel voldoende was geweest om de vier mannen als verdachten op te pakken, was de rechtbank tot vrijspraak gekomen.

Het Openbaar Ministerie en veel politici reageerden furieus op deze uitspraak. De rechtbank moest het vooral ontgelden op het punt van de AIVD-informatie. In de commentaren ging het vooral om het niet kunnen gebruiken van die informatie in processen. De uitspraak zelf had daar echter weinig tot niets mee van doen. Aan de orde was de toelaatbaarheid van de informatie van de AIVD. Als het Openbaar Ministerie meer moeite had gestoken in het controleren van de AIVD-informatie en andere inlichtingen had verzameld om de verdenking te staven, was er met de verdenking niets mis geweest. Op basis van het aangeleverde bewijsmateriaal was er dan nog wel vrijspraak geweest.

DE REKRUTEERDERS

Ondertussen liep een volgende zaak, waarbij de AIVD een grotere rol had gespeeld. Ook hier waren twee ambtsberichten van de AIVD aanleiding tot het onderzoek. Het eerste verscheen op 22 april 2002, het tweede op 27 augustus van dat jaar. Volgens de AIVD was een aantal mensen bezig met het ondersteunen, propageren en rekruteren voor de gewelddadige jihad. Uiteindelijk werden ze gedagvaard wegens lidmaatschap van een criminele organisatie en het verlenen van hulp aan de vijand in tijden van oorlog. Tijdens de rechtszaak, die in mei 2003 voor de rechtbank van Rotterdam diende, bleek dat er nauwer was samengewerkt tussen politie en AIVD dan in de eerste zaak. De AIVD heeft ook tijdens het politieonderzoek nog een aantal malen informatie doorgegeven en leverde ter ondersteuning van haar ambtsberichten een cd-rom met afgeluisterde telefoongesprekken aan.

Ook deze tweede zaak tegen mogelijke terroristen in Nederland leidde tot vrijspraak. Belangrijkste overweging van de rechtbank was het gebrek aan bewijsmateriaal. ‘Zorgwekkend’ noemde de rechtbank ‘de manier waarop conclusies zijn getrokken en het feit dat de officier van justitie plotseling afstand nam van een aantal van deze conclusies’. Ook teamleiders van de politie konden tijdens de rechtszaak hun conclusies niet meer onderbouwen.

Over het AIVD-materiaal nam de rechtbank drie verschillende beslissingen. Ten eerste was men nu van mening dat de AIVD-informatie wel voldoende was voor een verdenking. De rechtbank vond namelijk dat ‘de justitiële autoriteiten in beginsel mogen afgaan op de rechtmatige verkrijging van de door de BVD/AIVD verstrekte informatie; slechts indien er sprake zou zijn van informatie die verkregen is met (grove) schending van fundamentele rechten, zou er afgeweken moeten worden van het vertrouwensbeginsel dat tussen justitie en de BVD/AIVD zou bestaan met betrekking tot de toets op de rechtmatigheid van de inlichtingenverzameling door de BVD/AIVD’.

Met andere woorden: de toets die de officier van justitie moet uitvoeren naar de achtergrond van het AIVD-materiaal is maar zeer beperkt. Omdat de AIVD op andere manieren al gecontroleerd wordt, mag het Openbaar Ministerie uitgaan van het vertrouwensbeginsel zoals dat ook geldt bij internationale rechtshulp. De rechtbank oordeelde in dit geval dus dat een ambtsbericht van de AIVD wel direct aanleiding mag zijn om personen als verdachten aan te merken en opsporingsbevoegdheden in te zetten.
De tweede beslissing betrof het directe gebruik van de AIVD-ambtsberichten als bewijsmateriaal. Officier van justitie Valente vond dat dat op grond van artikel 344 van het Wetboek van Strafvordering toegestaan was. De verdediging beargumenteerde dat het een schending zou opleveren van artikel 6 van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM). De AIVD weigerde immers op het proces zelf te komen getuigen. De rechtbank stelde de verdediging in het gelijk: ‘Nu het hoofd en het plaatsvervangend hoofd van de AIVD in hun verhoor bij de rechter-commissaris en ter terechtzitting, met een beroep op hun geheimhoudingsplicht op grond van de artt. 85 en 86 WIV 2002 en de landelijk officier van justitie terrorismebestrijding eveneens met een beroep op dezelfde geheimhoudingsplicht, hebben geweigerd te verklaren over de herkomst van de inlichtingen, opgenomen in de meergenoemde ambtsberichten en bovendien de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Justitie blijkens hun beschikking van 2 mei 2003 het hoofd en het plaatsvervangend hoofd van de AIVD niet hebben ontheven van hun geheimhoudingsplicht indien zij als getuigen in deze strafzaak zouden worden gehoord, is de rechtbank van oordeel dat het de verdediging niet mogelijk is geweest, ondanks door haar daartoe ondernomen pogingen, op effectieve wijze de informatie van de ambtsberichten op haar herkomst en feitelijke juistheid te toetsen.’

Een laatste beslissing over van de BVD afkomstig materiaal betrof de tapverslagen die de dienst had gevoegd bij het ambtsbericht van 22 april 2002. Op 2 juli 2002 zond de BVD de gesprekken nogmaals op een cd-rom. Ondanks het feit dat de BVD geen bijzondere last voor de taps kon tonen, ging de rechtbank ervan uit dat ‘de door de BVD/AIVD aan het Openbaar Ministerie overgedragen telefoontaps afgeluisterd en opgenomen zijn in overeenstemming met het bepaalde in art. 139c, tweede lid, onder 3e, (oud) Sr en dat ook telkens een bijzondere last voor die telefoontaps is afgegeven’.
De taps zouden dus in ieder geval rechtmatig zijn gepleegd. Omdat de tapverslagen in het dossier waren gevoegd en de verdachten de taps met hun advocaten hebben kunnen beluisteren, zag de rechtbank geen aanleiding om de tapverslagen uit te sluiten als bewijs.

Al tijdens de rechtszaak had procureur-generaal De Wijckersloot de discussie over nieuwe wetgeving opnieuw opgestart. In het Algemeen Dagblad van 17 mei pleitte hij voor een apart strafstelsel. ‘De kwestie is altijd: hoeveel informatie kun je verzamelen? Bij zo’n terrorismeproces kregen we gegevens van de AIVD toegeschoven. Dan kun je niet zeggen: dit gaan we rustig uitzoeken. Daar zijn de risico’s te groot voor, straks vindt er een aanslag plaats. Terrorisme is een voorbeeld van een nieuw fenomeen waar ons strafrecht niet op is toegesneden. AIVD-informatie wordt niet door de rechter toegelaten. Voor vervolging van terrorisme zou je een apart strafstelsel moeten hebben, waarin die informatie wel kan worden gebruikt.’

De advocaten hadden al van het begin af aan geroepen dat minister Donner het proces vooral wilde gebruiken als breekijzer om de publieke discussie over het gebruik van AIVD-informatie in processen open te breken. Terwijl de rechtbank, nog duidelijker dan in de eerste zaak, het vergaarde bewijsmateriaal te marginaal vond voor een veroordeling, ontstond er een heftige verontwaardiging over het feit dat de AIVD-informatie niet als bewijs had mogen dienen. Niemand sprak over het broddelwerk van politie en justitie, iets wat meer voor de hand lag. Britta Böhler, een van de advocaten, concludeerde dan ook dat ‘de Rotterdamse zaken als voorwendsel werden gebruikt om een politieke doelstelling te realiseren die niets van doen heeft met deze rechtszaken. Dit politieke doel is klaarblijkelijk de aanpassing van de wetgeving met betrekking tot het gebruik van AIVD-informatie in het strafproces.’

EEN NIEUWE REGELING

Dat doel werd inderdaad al direct aangekondigd in de nota Terrorisme en de samenleving, die eind juni van dat jaar verscheen. Naast uitbreiding van het wetsvoorstel Terroristische Misdrijven met het begrip ‘samenspanning’ en het ‘verbod op het rekruteren voor de jihad’, meldde minister Donner ‘wetgeving op het vlak van gebruik van AIVD-informatie in strafprocessen niet uit te sluiten’. Wel gaf hij te kennen de lopende processen, waar hoger beroep was ingesteld, te willen afwachten.

Volgens de Volkskrant van 20 juni 2003 stond Donner onder grote druk van zijn eigen ambtenaren en de VVD-fractie. ‘Juristen op Donners eigen departement vonden de wetgeving niet ver genoeg gaan. Zij betitelden het als symboolwetgeving. Ook de VVD vroeg in de loop van de afgelopen week om aanscherping. Ministerpresident Balkenende stuurde een eerste voorstel eveneens terug. Gisteravond laat pas kwam het ministerie van Justitie met een laatste aangepaste versie van het stuk, dat naar verluidt vandaag op een meerderheid in de ministerraad kan rekenen.’

De druk van de VVD-fractie vertaalde zich bovendien in een versnelling bij het indienen van het wetsvoorstel. Tijdens het Kamerdebat over Donners voorstel eiste een meerderheid van de Tweede Kamer onder aanvoering van Geert Wilders (destijds nog VVD) een notitie over gebruik van AIVD-informatie in strafprocessen. Deze is er echter nooit gekomen. Donner gaf op 29 oktober 2003 aan dat hij de rechtbank niet voor de wielen wilde rijden en dat hij de uitspraken wilde afwachten. Hij gaf de Kamer slechts een overzicht van bestaande mogelijkheden en te behandelen thematiek in de te schrijven nota.

In het debat van begin december 2003 over het wetsvoorstel Terroristische Misdrijven werd de druk op minister Donner om snel een wetsvoorstel in te dienen over het gebruik van AIVD-informatie in strafprocessen verder vergroot. Op initiatief van alweer Wilders werd een motie aangenomen waarbij de Tweede Kamer zo’n wetsvoorstel binnen zes weken ingediend wilde zien worden. Gevolg van deze versnelling was dat de beloofde notitie, waarin onder andere een vergelijking gemaakt zou worden met het buitenland, definitief van de baan was. Uiteindelijk duurde het toch nog tot begin september 2004 voor het wetsvoorstel werd ingediend.
Ondertussen waren er wel ontwikkelingen in de eerste Rotterdamse zaak, de zaak-Eik. Het Openbaar Ministerie was immers in hoger beroep gegaan tegen de vrijspraak van december 2002. Het hoger beroep diende voor het gerechtshof te Den Haag en van belang is een tussenvonnis van 25 april 2003. Toen boog het gerechtshof zich over het verzoek van de advocaten om het hoofd van de AIVD te mogen horen en de beschikking te krijgen over de door de AIVD getapte telefoongesprekken.

Het gerechtshof ging hierbij nadrukkelijk in op het feit dat de verzoeken vooral ‘de strekking hadden de wijze waarop de BVD de aan het Openbaar Ministerie verstrekte informatie heeft verkregen aan een toets te onderwerpen’. Vervolgens beredeneerde het hof dat die toets niet aan een rechtbank onderworpen diende te worden. De taken en bevoegdheden van de AIVD en de politie zijn van rechtswege sterk gescheiden, de een bevordert de nationale veiligheid, de ander spoort op. De memorie van toelichting op de WIV 2002 stelt dat het Openbaar Ministerie in de persoon van de landelijke officier terrorismebestrijding inzage kan krijgen in de achterliggende stukken van de door de AIVD geleverde ambtsberichten, maar dat deze wel geheimhoudingsplicht heeft. Uitgaande van de WIV 2002 heeft de AIVD een rechtsplicht tot geheimhouding van bronnen en modus operandi, aldus het gerechtshof. Bovendien valt de AIVD onder een eigen regime van (politieke) controle, er is een parlementaire commissie die de AIVD controleert en met de WIV 2002 werd ook een commissie van toezicht opgezet.

Belangrijk was de conclusie van het hof dat ‘Het hof van oordeel is dat voor een toets op de rechtmatigheid van de verkrijging van de door de AIVD aan justitie verstrekte informatie slechts in zeer beperkte mate sprake kan zijn. Deze zal namelijk beperkt dienen te blijven tot de gevallen waarin sterke aanwijzingen bestaan dat sprake is van informatie die verkregen is met (grove) schending van fundamentele rechten. In zoverre dient naar ’s hofs oordeel ook in de relatie tussen (thans) AIVD en justitie een vertrouwensbeginsel te gelden zoals dat geldt in het uitleveringsrecht en bij de verdragsrechtelijke rechtshulp in strafzaken, erop neerkomend dat de justitiële autoriteiten mogen uitgaan van in ieder geval de rechtmatige verkrijging van de door de BVD/AIVD verstrekte informatie.’
Met deze uitspraak gaf het gerechtshof een voorbode van de definitieve uitspraak op 21 juni 2005, waarbij de verdachten werden veroordeeld tot zes jaar. Ook in de voorgestelde wet komt dit principe terug.
Terwijl de Rotterdamse rechtbank een tip van de AIVD onvoldoende vond voor een verdenking, stelt het Haagse hof dat ‘het niet vermag in te zien dat de in de onderhavige zaak door de BVD via het KLPD in augustus en september 2001 verstrekte en in ambtsberichten neergelegde informatie de op 13 september van dat jaar uitgevoerde doorzoekingen niet legitimeerden, noch dat die ambtsberichten – in samenhang met onder meer de resultaten van die doorzoekingen – de aanhouding en voortgezette vrijheidsbeneming van de verdachte op grond van tegen hem bestaande ernstige bezwaren, niet zou kunnen rechtvaardigen’.

Met andere woorden: een tip door de AIVD is wel voldoende voor een verdenking. Het hof meldde wel expliciet dat de ambtsberichten van de AIVD niet zijn meegenomen in de bewijsvoering. ‘Aan de vraag – in algemene zin – onder welke voorwaarden die informatie tot het bewijs zou mogen worden gebezigd, gaat het hof voorbij omdat het niet noodzakelijk acht van die informatie voor het bewijs gebruik te maken, mede op grond van de omstandigheid dat die informatie, voorzover relevant en behoudens voorzover van niet zuiver feitelijke aard, ook veelal uit andere bewijsmiddelen blijkt’, aldus het hof.

AFGESCHERMDE GETUIGEN

Op basis van deze jurisprudentie is het voor politie en justitie dus mogelijk om AIVD-materiaal als startinformatie te gebruiken en personen direct als verdachten aan te merken. Na een AIVD-tip in de vorm van een ambtsbericht mogen politie en justitie direct aan het tappen slaan, mensen arresteren of huiszoeking verrichten. Het daarbij aangetroffen materiaal mag als rechtsgeldig bewijs in de rechtszaal worden geïntroduceerd.
De politiek wilde echter nog een stap verder gaan. Informatie van de AIVD zou ook als bewijs in de rechtszaal gebruikt mogen worden, iets wat de rechters op dit moment niet toestaan.

Minister van Justitie Donner diende op 8 september 2004 een wetsvoorstel in dat een aantal wijzigingen in het Wetboek van Strafvordering voorstelt die het mogelijk moeten maken om AIVD-informatie te gaan gebruiken in processen. Donner omschrijft de doelstelling van het wetsvoorstel afgeschermde getuigen (TK 29743) als volgt: ‘Het scheppen van betere en duidelijkere voorwaarden waaronder informatie en materiaal van inlichtingenen veiligheidsdiensten kunnen worden gebruikt ten behoeve van de strafvordering, opdat deze diensten bij de afweging van belangen waarvoor zij worden gesteld vaker tot verstrekking kunnen overgaan.’ De procedure die daarbij gevolgd zou moeten gaan worden is die van het verhoor als afgeschermde getuige. ‘Deze voorziening beoogt te bevorderen dat met behulp van getuigenverklaringen bewijsmateriaal van inlichtingenen veiligheidsdiensten nader onderbouwd en op betrouwbaarheid getoetst kan worden.’

De constructie die is voorgesteld, is dat de rechter-commissaris in een speciale procedure de door de AIVD aangedragen informatie mag controleren op rechtmatigheid, betrouwbaarheid en degelijkheid.
Daartoe hoort hij een AIVD-medewerker, die de status van ‘afgeschermde getuige’ krijgt. De rechter-commissaris kan bepalen dat de identiteit van deze getuige, een AIVD-medewerker dus, geheim blijft. Ook kan de rechter-commissaris besluiten dat het OM, de verdediging en de verdachte niet aanwezig mogen zijn bij het verhoor. Dit alles om redenen van staatsveiligheid. Het Openbaar Ministerie en de verdediging kunnen eventueel wel schriftelijk of telefonisch vragen aan de afgeschermde getuige stellen.

Het proces-verbaal van het verhoor van de afgeschermde AIVD-medewerker en de conclusies die de rechter-commissaris op basis van het verhoor trekt over de betrouwbaarheid van de AIVD-informatie, worden vervolgens aan het strafdossier toegevoegd. Tijdens de rechtszaak mogen het Openbaar Ministerie, de verdediging of de rechters zelf geen nadere vragen stellen of de afgeschermde AIVD-medewerker zelf verhoren; men moet afgaan op de conclusies in het proces-verbaal van de rechter-commissaris. Als het proces-verbaal tenminste wordt toegevoegd, want in de wetsopzet krijgt de afgeschermde AIVD-medewerker een vetorecht: als hij vindt dat de informatie in het proces-verbaal de staatsveiligheid schaadt, kan hij eisen dat het proces-verbaal niet aan het strafproces wordt toegevoegd. In dat geval wordt in het strafdossier alleen vermeld dat er een verhoor met een AIVDmedewerker is geweest, maar dat de AIVD heeft verboden het proces-verbaal in te voegen. ‘De regeling is met andere woorden zo opgezet dat uiteindelijk de veiligheidsdienst bepaalt of het geheimhoudingsbelang zich verzet tegen het verstrekken en openbaar maken van andere gegevens’, aldus minister Donner.

De Tweede Kamer is in meerderheid akkoord gegaan met het wetsvoorstel. De grote fracties schaarden zich achter het standpunt dat de belangen van de staatsveiligheid vóór die van het strafprocesrecht gaan. Opmerkelijk is overigens dat minister Donner in de beantwoording van de schriftelijke vragen voorspelt dat van deze regeling slechts in ‘uitzonderlijke gevallen’ gebruik zal worden gemaakt. Volgens hem zal een verdachte niet veroordeeld kunnen worden ‘uitsluitend en zelfs niet in beslissende mate’ op een verklaring van een afgeschermde getuige. Er moet ondersteunend bewijs komen uit een andere bron. Maar Donner zegt ook dat ‘niet ondenkbaar’ is dat een verdachte wordt veroordeeld op basis van een ambtsbericht in combinatie met de verklaring van een afgeschermde AIVD-medewerker en een belastende verklaring van een bedreigde getuige: ‘Als voorbeeld zou kunnen gelden een belastende passage van een tapverslag die is opgenomen in het ambtsbericht. Over de totstandkoming en de betrouwbaarheid van dit tapverslag is een afgeschermde getuige gehoord en een bedreigde getuige bevestigt vervolgens de belastende informatie. In dit geval is sprake van in ieder geval het rationele bewijsmiddel van het tapverslag met ondersteunend bewijs uit andere hoofde, te weten de verklaring van de bedreigde getuige.’

Donner bevestigde tevens dat het wetsvoorstel in ‘nauwe samenwerking’ met de AIVD is opgesteld. ‘Omdat de praktische toepassing van de nieuwe procedure afhangt van de bereidheid van de inlichtingenen veiligheidsdiensten om onder afgeschermde omstandigheden nadere gegevens te verstrekken omtrent de achtergrond van de verstrekte informatie, is uitdrukkelijk rekening gehouden met de voorwaarden die deze diensten stellen met het oog op de bescherming van het belang van de staatsveiligheid.’

Het hoofd van de AIVD, Sybrand van Hulst, waarschuwde tijdens zijn Willem van Oranjelezing van 9 juni 2005 voor de mogelijke gevolgen van een te snelle informatie-uitwisseling tussen de AIVD en justitie. Volgens Van Hulst heeft de AIVD de laatste tijd veel informatie uitgewisseld met justitie. ‘De consequentie daarvan is ook geweest dat menselijke bronnen bekend werden of dreigden bekend te worden en in directe veiligheid moesten worden gebracht. In jaren opgebouwde, kwetsbare informatieposities moesten worden opgegeven en operationele werkwijzen werden bekend. Dit heeft geleid tot ernstige schade aan de slagvaardigheid van de AIVD, terwijl bovendien het milieu dat door de AIVD moet worden gevolgd en in kaart moet worden gebracht nog alerter is geworden en hun werkwijze hebben aangepast.’

DE MACHT AAN DE DIENST

Van de kant van advocaten, wetenschappers en onderzoekers is veel kritiek geuit op het introduceren van AIVD-informatie als bewijsmateriaal in strafprocessen. Voor advocaten is vooral de aantasting van het principe dat een verdachte toegang heeft tot alle informatie die gebruikt wordt in een rechtszaak een doorn in het oog. Michiel Pestman, advocaat in de tweede Rotterdamse terrorismezaak, schreef in juni 2003 in de Volkskrant dat ‘het gebruik van AIVD-materiaal in een strafproces in strijd is met de bewijsregels en dus niet thuishoort in een democratie’. Volgens Pestman heeft de terroristenzaak duidelijk uitgewezen dat de veiligheidsdiensten de plank ook wel eens mis kunnen slaan. ‘Met of zonder AIVD-materiaal, een veroordeling was er in Rotterdam nooit uitgerold.’
Volgens Pestman ligt het probleem in Straatsburg, bij het Europese Hof voor de Rechten van de Mens. ‘Het is vaste jurisprudentie van dit hof dat informatie in strafzaken uitsluitend voor het bewijs mag worden gebruikt, als de verdediging (en ook de rechter) die op haar betrouwbaarheid heeft kunnen toetsen. En bij inlichtingenmateriaal is dat juist niet mogelijk.’ Pestman stelt dat zowel de achtergrond als de betrouwbaarheid van AIVD-informatie door niemand gecontroleerd wordt. De onverenigbaarheid met het EVRM wordt ook door prof. mr. Th.A. de Roos geconstateerd. In een lezing ter gelegenheid van het symposium van twintig jaar De Roos & Pen, op 19 april 2004 te Amsterdam, maakte De Roos duidelijk dat een betrouwbaarheidstoets voor de rechter en verdediging noodzakelijk zijn volgens artikel 6 lid 1 en lid 3 van het EVRM. ‘Natuurlijk is het niet uitgesloten dat het Europese Hof van de Rechten van de Mens (EHRM) “omgaat” en alsnog toestaat dat in bepaalde extreme gevallen de verdediging in het ondervragingsrecht verder beperkt kan worden zonder compensatie. Maar in ieder geval kan worden vastgesteld dat de strijd tegen het terrorisme tot dusver geen inbreuken op artikel 6 heeft gerechtvaardigd’, aldus De Roos.

Ybo Buruma en Erwin Muller, directeur van het Instituut voor Veiligheidsen Crisismanagement, beschreven de problematiek van het leveren van bewijs door de AIVD in het Nederlands Juristen Blad van 14 november 2003. Om te beginnen constateerden zij het probleem van een gigantische toename van de hoeveelheid informatie die wordt verzameld door inlichtingendiensten. ‘Het zal moeilijk zijn om er zinvolle informatie uit te halen. Het zal steeds moeilijker worden om uit de brij aan gegevens verantwoorde dreigingsen risicoanalyses te maken.’

Buruma en Muller zijn net als Pestman en De Roos tegenstander van het gebruik van AIVD-informatie als bewijs in het stafproces. Ze stellen dat de AIVD heel veel ruwe informatie verzamelt, zowel via agenten (HUMINT), technologische operaties (SIGINT) of simpelweg doordat andere diensten informatie doorgeven. Volgens Buruma en Muller moeten inlichtingendiensten tegenwoordig nog meer dan in het verleden inschattingen maken. ‘Intelligence is veeleer het beleidsrelevante product van niet alleen het verzamelen, maar ook het evalueren, analyseren, selecteren, interpreteren en communiceren van gegevens.’ Soms voorkomt men dan een aanslag, soms zit men ernaast. Maar, zo stellen Buruma en Muller, ‘de daarvoor benodigde graad van interpretatie kan een strafrechter niet zomaar voor zijn rekening nemen om iemand vast te zetten.’ Intelligence heeft een andere rol; die kan en moet bijvoorbeeld gebruikt worden om bepaalde voorbereidingshandelingen te stoppen. ‘De AIVD heeft een andere functie dan het opsporen en vervolgen van strafbare feiten. Het debat voor de komende periode zal zijn op welke wijze een “verstoring” – het stukmaken van de voorgenomen actie – dan kan en mag plaatsvinden binnen ons strafrechtelijke systeem en of daar geen aanpassingen voor noodzakelijk zijn.’

Tot ongeveer dezelfde conclusie kwam Louis Sévèke van het Nijmeegse Onderzoeksburo Inlichtingenen Veiligheidsdiensten (OBIV). Hij schreef in NRC Handelsblad van 24 november 2003 dat het vooral schort aan de betrouwbaarheid van de informatie van de AIVD. Bijzondere waakzaamheid is volgens Sévèke op zijn plaats op het moment dat geput wordt uit menselijke bronnen: informanten en agenten. Het kan dan ook gaan om criminele burgeragenten. Sévèke betoogt dat dergelijke agenten er niet zelden een eigen agenda op na houden. ‘In de jaren zeventig en tachtig van de vorige eeuw zorgde de inzet van, al dan niet criminele, burgeragenten door de Nederlandse geheime diensten geregeld voor ophef. Verschillende agenten bleken zich, onder begeleiding van de dienst, schuldig te maken aan een scala van strafbare feiten; van het plegen van of aanzetten tot vernielingen, tot het leuren met wapens en explosieven en het voorbereiden en (mede)plegen van bomaanslagen.’

Hoe reëel dit probleem wordt ingeschat blijkt uit het feit dat de eerder genoemde prof. mr. J.W. Fokkens, advocaat-generaal bij de Hoge Raad te Den Haag en tevens hoogleraar strafrecht aan de Vrije Universiteit, op 11 juni 2004 in zijn jaarrede voor de Nederlandse Juristen Vereniging zijn zorg uitsprak over de manier waarop strafrecht wordt ingezet om terrorisme te bestrijden. Fokkens is onder meer bezorgd over de rechtmatigheid van het gebruik van AIVD-informatie in het strafproces: ‘Ik zie problemen als het gaat om de rol van wat in het strafrecht een agent-provocateur wordt genoemd. Evenals bij de bestrijding van georganiseerde criminaliteit is infiltratie ook bij de bestrijding van terrorisme een middel om zicht te krijgen op de activiteiten van verdachte groeperingen. In het Wetboek van Strafvordering is uitdrukkelijk bepaald dat de infiltrant een persoon niet mag brengen tot andere strafbare feiten dan waarop diens opzet reeds tevoren was gericht (art. 126h lid 2 en 126p lid 2 Sv).’

Fokkens wijst op een uitspraak van het EHRM betreffende uitlokking, de zaakTeixera de Castro. Het hof oordeelde in die zaak dat diens veroordeling in strijd was met het recht op een eerlijk proces omdat hij door agenten van de Amerikaanse Drug Enforcement Agency (DEA) was overgehaald een grote hoeveelheid heroïne te leveren, hoewel van enige tevoren bestaande bereidheid daartoe of eerdere betrokkenheid bij die handel niets vaststond. Fokkens wijst op dit voorbeeld omdat het volgens hem illustreert dat controle op door inlichtingendiensten aangeleverd materiaal, mede vanwege de internationale dimensie, niet overbodig zal zijn als Nederland het recht op een eerlijk proces wil handhaven. In combinatie met de verruiming van de strafrechtelijke aansprakelijkheid tot samenspanning tot een aantal terroristische misdrijven vraagt Fokkens zich af of de situatie wel aanvaardbaar is.

‘Van strafbare samenspanning tot terrorisme is sprake zodra twee of meer personen overeengekomen zijn een dergelijk misdrijf te plegen. Enige andere handeling ter voorbereiding van het misdrijf is niet vereist. Wat is dan de situatie als de afspraak is gemaakt tussen een infiltrant en de verdachte? Is het in die situatie aanvaardbaar dat er slechts beperkte mogelijkheden zijn voor de verdediging om de infiltrant te ondervragen dan wel dat het onderzoek naar de vraag of er reden is om te betwijfelen of de infiltrant alle regels in acht heeft genomen, grotendeels onder geheimhouding wordt gedaan door de rechter-commissaris?’

Zo’n verhoor door alleen de rechter-commissaris is volgens advocate Britta Böhler ruim onvoldoende. Volgens haar kunnen rechters het waarheidsgehalte van de informatie en de betrouwbaarheid van bewijs alleen effectief toetsen door inbreng van alle procespartijen, dus ook de advocaten en de officier van justitie. Met een simpel voorbeeld maakt Böhler in haar boek Crisis in de rechtsstaat duidelijk waar de schoen wringt. ‘Stel, in een ambtsbericht wordt gemeld dat iemand van plan is om volgende maand een aanslag te plegen in Rotterdam. De advocaat en de verdachte krijgen wel dit ambtsbericht maar geen achterliggende informatie. Alleen de rechtbank krijgt vervolgens van de AIVD te horen dat de bron van het ambtsbericht een undercoveragent is die een telefoongesprek van de verdachte heeft beluisterd waarin de verdachte tegen een onbekende derde zei dat hij volgende maand in Rotterdam naar een wedstrijd zal gaan. Volgens de AIVD is de term “wedstrijd” een gebruikelijk codewoord voor “aanslag”. De undercoveragent bevestigt het telefoongesprek voor de rechter. Met aanvullende informatie van de AIVD zal de rechter dit bericht als betrouwbaar beschouwen. Wat de rechter echter niet te weten zal komen, omdat hij de aanvullende informatie niet aan de verdachte prijs mag geven, is dat de verdachte van plan was om volgende maand naar een voetbalwedstrijd van Feyenoord te gaan. De verdachte zou dit ook kunnen aantonen, omdat zijn broer al kaartjes had gekocht. De rechter komt dus tot een verkeerd oordeel over de betrouwbaarheid en het waarheidsgehalte van het AIVD-materiaal omdat hij alleen over informatie van één kant kan beschikken. De verdachte loopt het risico veroordeeld te worden omdat de rechter niet volledig is geïnformeerd.’

Dat er problemen zijn rondom de betrouwbaarheid van AIVD-informatie kregen de critici uiteindelijk te horen van het Openbaar Ministerie zelf. In een interview in NRC Handelsblad van 7 oktober 2004 kondigden de landelijke officieren van justitie Marc van den Erve en Bart Nieuwenhuizen aan dat het landelijk parket van het Openbaar Ministerie zich minder afhankelijk wil opstellen ten aanzien van informatie die van de AIVD komt. Het Openbaar Ministerie wil meer eigen onderzoek gaan doen en de capaciteit uitbreiden om zelf proactief te gaan rechercheren. Als reden gaven ze onder andere aan dat ‘het heel erg moeilijk is de herkomst en de geloofwaardigheid van de informatie die je in een ambtsbericht krijgt te beoordelen’.

Advocaat Michiel Pestman reageerde onmiddellijk. Op 15 oktober 2004 schreef hij in het NRC: ‘Deze laatste uitspraak is verrassend, omdat het voor het eerst is dat het Openbaar Ministerie, bij monde van twee grijzende officieren van justitie, toegeeft dat AIVD-informatie niet heilig is. Natuurlijk heeft ook het Openbaar Ministerie geen idee van de betrouwbaarheid van de informatie die door de AIVD wordt aangeleverd. Dat weet waarschijnlijk ook de AIVD zelf niet, omdat de veiligheidsdienst voor het verzamelen van informatie nu eenmaal vooral afhankelijk is van menselijke bronnen, met alle inherente tekortkomingen.’

Opmerkelijk genoeg keerde ook het College van Procureurs-Generaal zich tegen het wetsvoorstel om AIVD-informatie in strafzaken toe te laten. Volgens het college wordt zo de strikte scheiding tussen inlichtingenverzameling en opsporing opgeheven. ‘Door de rechter-commissaris de mogelijkheid te bieden ambtenaren van de AIVD als getuige te horen wordt de scheidslijn tussen de inlichtingenfunctie en de opsporingsen vervolgingsfunctie losgelaten. Dat kan zeker voordelen hebben, maar is niet zonder risico’s. Immers, de ambtenaren van de AIVD worden meer in het strafproces betrokken dan thans het geval is en zij zullen ook meer dan thans in hun werk er rekening mee moeten houden dat zij als getuige zullen worden opgeroepen.’

Het college vreest verder dat de rechter-commissaris een ‘vrijwel onmogelijke opdracht’ meekrijgt. Want hoe kan een rechter-commissaris bepalen of de staatsveiligheid in het geding is? Hij is volledig afhankelijk van wat de AIVD-ambtenaar hem meedeelt en heeft geen mogelijkheden dat te controleren. Of, in de woorden van het college zelf: ‘Als het gaat om tastbaar technisch bewijs van de AIVD, heeft de rechter-commissaris dan voldoende inzicht in de werkwijze van de AIVD om te kunnen vaststellen of het desbetreffende bewijsmiddel rechtmatig is verkregen?’
Het college wijst ook op andere problemen met AIVD-informatie. Vaak zal deze informatie vaag zijn, te vergelijken met tips van criminele inlichtingeneenheden. Deze tips worden door justitie dan ook nooit als bewijsmateriaal in een strafzaak gebruikt, maar alleen als ‘sturingsinformatie’ voor de opsporing. Vage AIVD-informatie zal echter via de voorgestelde constructie wél als bewijsmateriaal in het proces komen. ‘Het is niet ondenkbaar dat een ambtsbericht van de AIVD informatie bevat die voor een verdachte uitermate belastend is, maar die om veiligheidsredenen niet van enige verdere onderbouwing is voorzien. Men kan bijvoorbeeld denken aan de mededeling dat verdachte een terroristenopleiding heeft genoten in Afghanistan of dat hij vermoedelijk betrokken is geweest bij eerdere aanslagen (…). Het is dan ook de vraag of het niet verstandig ware de aard van de van de AIVD te verkrijgen bewijsmiddelen te beperken tot hard technisch bewijs, zoals verslagen van tapgesprekken, onderschepte brieven, e-mailverkeer etc.’ Het college wijst er verder op dat het begrip ‘staatsveiligheid’ centraal staat in het wetsvoorstel, maar dat nergens wordt gedefinieerd wat staatsveiligheid is en dat ook in de juridische literatuur het geen ‘rustig uitgekristalliseerd begrip’ is.

Terwijl de Tweede Kamer zich nog buigt over de lawine aan nieuwe wetsvoorstellen, komt het kabinet in een brief van 26 januari 2005 alweer met nog verdergaande maatregelen. Er zal een wetsvoorstel worden ingediend om ‘apologie’ strafbaar te stellen: het verheerlijken of goedpraten van ernstige misdrijven, toegespitst op terrorisme. Iemand die dus roept dat Van Gogh zijn terechte straf heeft gekregen, wordt strafbaar. En wie het geen terechte straf vindt maar wel van mening is dat Van Gogh de moord over zichzelf heeft afgeroepen? Is dat ook goedpraten, dus strafbaar?

Daarnaast kunnen personen die aanzetten tot geweld of haat sneller een beroepsverbod krijgen; het kabinet denkt daarbij vooral aan personen werkzaam in het onderwijs, godsdienstige bediening en de jeugdzorg. Verder komt er voor personen die ‘op grond van contacten, activiteiten of andere aanwijzingen die op zichzelf onvoldoende zijn voor strafrechtelijk optreden maar wel van dusdanige aard zijn dat maatregelen gerechtvaardigd zijn’, een tweetal nieuwe maatregelen: de plicht om zich periodiek op het politiebureau te melden, of een verbod om zich te bevinden in de nabijheid van bepaalde personen of objecten. Volgens het kabinet kan het gaan om ‘een patroon of samenstel van gedragingen en activiteiten, zoals het bezoeken van een buitenlands trainingskamp voor terroristen en het zich op verdachte wijze ophouden op bepaalde locaties’.

DUIVELS DILEMMA

Het traditionele strafrecht en de inlichtingenwereld beginnen op verschillende manieren door elkaar heen te lopen. Enerzijds krijgt de politie bevoegdheden die tot voor kort aan inlichtingendiensten waren voorbehouden. Op basis van ‘aanwijzingen’ mogen ingrijpende opsporingsbevoegdheden worden ingezet, databestanden gekoppeld en doorgeploegd, en gegevens over burgers voor lange tijd bewaard, ook als ze onschuldig of onverdacht zijn. Tegelijkertijd is ‘samenspanning’ gekoppeld aan een ‘terroristisch motief’ strafbaar gesteld. Twee vage begrippen, die ver afstaan van het daadwerkelijk voorbereiden of uitvoeren van een daad. De kans op ongelukken in de rechtszaal wordt daarmee steeds groter, zeker gezien de politieke en maatschappelijke druk die wordt uitgeoefend op opsporingsdiensten, inlichtingendiensten en de rechterlijke macht.

Tegelijkertijd wordt het mogelijk om AIVD-informatie toe te laten in de rechtszaal, waarbij de verdediging en rechterlijke macht nauwelijks mogelijkheden hebben om de betrouwbaarheid van de AIVD-informatie goed te toetsen. Bovendien kunnen verdachten van terrorisme voor jaren in hechtenis worden genomen zonder dat ze te horen krijgen waarop de verdenking is gestoeld en zonder dat het tot een proces komt.
Veel critici vinden dat een brug te ver. Het wezen van het strafrecht wordt aan-

getast. Het is dan ook de vraag of het strafrecht wel het geschiktste instrument is om terrorisme te bestrijden. Zoals Corstens het verwoordde: ‘Er zit een gaatje in de dijk, de stroom komt op gang, het gat wordt steeds groter. Wat wordt er meegesleurd?’ Strafrecht is immers vooral bedoeld om na een delict de dader(s) te kunnen opsporen en vervolgen. Strafrecht krijgt nu echter primair de taak om aanslagen te voorkomen.

Ties Prakke probeerde in het Nederlands Juristen Blad een uitweg te vinden uit het ‘duivelse dilemma’: de staat moet niet alleen zijn burgers, maar ook zichzelf verdedigen. Dan komen algauw bevoegdheden in beeld die ingrijpende inbreuken maken op juist in een democratische rechtsstaat elementaire waarden, waaronder de grondrechten van de burger.
Prakke constateert dat de gezagsdragers in Nederland niet echt lijken te lijden onder dit duivelse dilemma. ‘Integendeel, zij wekken de schijn dat ze de gelegenheid aangrijpen om vergaande maatregelen te treffen die de controle van de staat op zijn burgers ook buiten de terroristische context versterken, en dat zij dat voorzichtig gezegd niet betreuren.’
Prakke grijpt terug op het werk van Michael Ignatieff om het duivelse dilemma te beoordelen. Ignatieff stelt dat noodmaatregelen waarbij rechten opzijgezet worden nodig kunnen zijn, maar alleen wanneer ze echt noodzakelijk zijn, de democratische en rechterlijke controle in stand laten, tijdelijk zijn en alleen worden toegepast in die gevallen waarin dat voor het opgegeven doel werkelijk noodzakelijk is.

Volgens Prakke is het aantrekkelijke van Ignatieffs opvattingen dat hij ruimte biedt aan speciale maatregelen mits die strikt noodzakelijk zijn, maar onder de strikte voorwaarde dat deze als ‘kwaad’ erkend worden en tijdelijk zijn. Ignatieff gaat uit van de aannemelijkheid dat noodbevoegdheden zullen leiden tot machtsmisbruik. Daarom moeten dergelijke speciale maatregelen als ‘kwaad’ worden erkend en dienen normen te worden opgesteld om ze te toetsen. Ignatieff komt uit op een vijftal maatstaven waaraan noodmaatregelen zouden moeten worden getoetst. De waardigheidstoets die zich verzet tegen wrede en ongebruikelijke straffen, martelingen, uitlevering van verdachten aan landen die de mensenrechten schenden en dergelijke. De behoudstoets: zijn de maatregelen echt noodzakelijk en tasten ze het institutionele erfgoed niet aan, zoals bijvoorbeeld detentie zonder toegang tot de rechter doet? De doelmatigheidstoets: zal de politieke steun voor de staat toeof afnemen? De laatste-uitwegtoets: zijn mindere maatregelen vergeefs uitgeprobeerd? En de open democratische toets: controle door wetgevende en rechterlijke macht, vooraf of onmiddellijk achteraf. Deze gedachten bie-

den volgens Prakke de mogelijkheid tot kritische evaluatie van de antiterrorismemaatregelen die in snel tempo op ons afkomen. Het zal nauwelijks verwondering wekken dat Prakke aan de hand van Ignatieffs criteria tot de conclusie komt dat Donners wetsvoorstellen en wetten de toets der kritiek niet kunnen doorstaan.

Prakke wijst op nog een interessant fenomeen. Een van de dilemma’s bij de strafrechtelijke bestrijding van terrorisme is de vraag of dat moet gebeuren in de vorm van speciale noodmaatregelen of door het gewone strafrecht. Voor het ‘noodstrafrecht’ pleit dat het gewone strafrecht minder snel geïnfecteerd zal worden; voor het gewone strafrecht pleit dat er meer garanties zijn voor het behoud van rechtsstatelijke waarborgen. De huidige wetgeving bergt volgens Prakke echter beide kwaden in zich en is dan ook niet consequent.

Soms worden maatregelen die zich speciaal op terrorisme richten in de vorm van algemeen geldende wetgeving gegoten, zoals de uitbreiding van de strafbaarheid van voorbereidingshandelingen (art. 46 Sr), de weer aangepaste definitie van ‘opsporing’ (art.132a Sv), de voorgestelde uitbreiding van preventief fouilleren en de strafbaarstelling van het verbergen van iemand tegen wie opsporing gaande is (art. 189 Sr).
Dan wordt op verdachten van terroristische misdrijven dus niet het gewone strafrecht toegepast, concludeert Prakke, maar worden speciale antiterrorismemaatregelen op de hele bevolking losgelaten. ‘Dat is in ieder geval onaanvaardbaar. Hier ziet het ernaar uit dat ons institutionele erfgoed, om in de termen van Ignatieff te spreken, ernstig wordt aangetast. De opvatting van minister Donner dat bij de opsporing van terrorisme opgetreden kan worden op basis van uiterlijke kenmerken en gekoesterde ideeën, stelt op dit gebied bepaald niet gerust. Dan wordt het geen wetgeving van het noodzakelijke kwaad, maar van volgens de regering in het algemeen na te streven autoritaire beleidsdoelen, die dan ook moeten worden beoordeeld niet op hun kwaliteiten met het oog op de bestrijding van het terrorisme, maar met het oog op hun aanvaardbaarheid vanuit het oogpunt van hoe de staat met zijn gewone burgers onder gewone omstandigheden omgaat. Intentiestrafrecht, opsporing als bevrediging van politiële nieuwsgierigheid zonder enige beperking en op ruime schaal onaangekondigd preventief fouilleren horen daar in een zich rechtsstaat noemend land niet bij.’

Aan de andere kant zijn er bepalingen, zoals die over de terroristische misdrijven en de meeste van de speciale bevoegdheden tot opsporing daarvan, die specifiek in het leven zijn geroepen voor – en in hun uitwerking beperkt zijn tot – verdachten van terroristische activiteiten. Het gevaar daarvan is enerzijds dat het aanvaarden van speciale maatregelen dan wellicht te makkelijk wordt en aan deze categorie verdachten zelfs geen minimale rechtsbescherming meer wordt geboden, en anderzijds dat zich ook gespecialiseerde rechtspraak gaat ontwikkelen, aldus Prakke.

Het dilemma algemeen of bijzonder is volgens haar dan ook niet makkelijk op te lossen. Aparte terrorismerechters zijn wat haar betreft in ieder geval uit den boze. Hetzelfde geldt voor een aparte procedure, zoals voorgesteld met betrekking tot de verlengde voorlopige hechtenis en het bijbehorende veel te lang achterhouden van processtukken.

‘Men kan niet enerzijds in de memorie van toelichting opmerken dat de belangrijkste functie van het strafrecht bij terroristische misdrijven het voorkomen van aanslagen is en tegelijkertijd de eenmaal gedetineerde en vervolgde en dus van zijn eventuele voornemens weerhouden verdachte beroven van zijn elementaire rechtsbescherming, en dat tot twee jaar lang. Hier is het de vraag of het waardigheidsgebod nog wel wordt nageleefd, en ook is niet duidelijk of deze ingrijpende inbreuken op de rechtsbescherming van een eenmaal gevatte verdachte van terrorisme wel noodzakelijk is.’
Aparte opsporingsbevoegdheden kunnen volgens Prakke in principe wel, want daarmee wordt het karakter van ‘noodzakelijk kwaad’ meer benadrukt. Dan moet wel overtuigend beargumenteerd worden waarom deze bevoegdheden nodig zijn naast het werk van de inlichtingendiensten. ‘De nu gedane voorstellen zijn in ieder geval onaanvaardbaar voorzover zij inconsequent zijn en onder het hoofdstuk terrorismebestrijding bevoegdheden creëren met een algemeen toepassingsbereik. Ook hier is ons institutioneel erfgoed (wat is dat toch een mooie term, jammer dat hij pas met zijn afschaffing geïntroduceerd wordt!) bezig onnodig verkwanseld te worden.’

Een groot voordeel van speciale maatregelen en bevoegdheden voor de bestrijding van terrorisme ziet Prakke in de mogelijkheid ze alleen tijdelijk in te voeren, zolang de dreiging ernstig is. Dat dwingt tot evaluatie na ommekomst van de geldingsduur, waarna het parlement zich op betere gronden kan uitspreken voor of tegen de verlenging ervan dan het kon oordelen over de aanvankelijke noodzaak. ‘In de hele wetgevende exercitie van het moment ben ik nog nergens de suggestie tegengekomen om die vergaande maatregelen tijdelijk in te voeren. Toch is dat een van de beste garanties voor de beperking ervan tot het noodzakelijke kwaad. Het is tevens een van de weinige veiligheidskleppen tegen afbraak van rechtsstatelijke en democratische waarden.’

OLIEVLEKWERKING

Prakke wijst op het ambigue karakter van de huidige wetsvoorstellen, waarbij bestrijding van terrorisme vergaande wetsaanpassingen legitimeert, maar de wetsvoorstellen zo omschreven zijn dat ze in algemene zin toepasbaar worden in het strafrecht. Op een andere manier wees ook Geert Corstens op dit gevaar van olievlekwerking. Hij noemt twee ‘ervaringsregels’. De eerste is dat de overheid, en dus ook de politie, de algemene neiging heeft de grenzen van bevoegdheden op te rekken. De tweede ervaringsregel is dat voor speciale situaties ingevoerde bevoegdheden na verloop van tijd worden gegeneraliseerd.
Het door elkaar lopen van terreurbestrijding en gewone criminaliteitsbestrijding is op Europees niveau goed zichtbaar. Neem de invoering van het Europees arrestatiebevel. Het werd aan het publiek verkocht als belangrijke maatregel in de strijd tegen het terrorisme. Arrestanten zouden makkelijker uitgeleverd kunnen worden aan andere Europese landen, zonder al te lange procedures voor de rechter, en zonder veel toetsing van de ten laste gelegde feiten. Het feit dat iemand van terrorisme verdacht wordt, volstaat voor inwilliging van het uitleveringsverzoek. Of die vlag de lading ook dekt zal nauwelijks meer gecontroleerd worden. Maar het Europees arrestatiebevel gaat om veel meer dan terrorisme. Op de lijst delicten waarvoor het geldt, staan er 32, variërend van terrorisme, moord en doodslag tot kunstdiefstal, oplichting en computercriminaliteit. De invoering van het Europees arrestatiebevel betekent dan ook een stille revolutie in de Europese strafrechtelijke samenwerking.

In vrijwel elk Europees beleidsdocument worden terrorisme en georganiseerde criminaliteit in één adem genoemd. Complicerende factor is dat ook steeds meer wordt verwezen naar de verbanden tussen die twee. Terroristen zouden hun daden financieren uit drugshandel, merkenpiraterij of creditcardfraude. Wapens en explosieven worden betrokken van ‘reguliere’ criminelen. Witwastrajecten voor de georganiseerde criminaliteit worden ook door terroristen gebruikt. Harde gegevens voor de stelling ontbreken, maar volkomen uit de lucht gegrepen zijn de veronderstellingen niet. Hetzelfde geldt voor de problematiek van failed states, landen waarin geen of nauwelijks centraal gezag bestaat en waarin plaatselijke warlords de dienst uitmaken: ideale omgevingen voor zowel de georganiseerde criminaliteit als terreurnetwerken. Het verschil tussen terrorisme en georganiseerde criminaliteit is dus vloeiend, waardoor ook de speciale maatregelen die voor terrorismebestrijding gelden, doordruppelen in het geheel van de opsporing en vervolging.

Belangrijker wellicht is dat er een serie wetten in de maak is – of inmiddels al aangenomen – die zich richten op de gehele bevolking, verdacht of onverdacht. Het gaat daarbij vooral om het verkrijgen van zo veel mogelijk gegevens van burgers en het simpel toegankelijk maken van die gegevens voor opsporingsen inlichtingendiensten.

Een eerste voorbeeld daarvan is de Wet Vorderen Gegevens. Het gaat daarbij om de toegang van opsporingsen inlichtingendiensten tot informatie over burgers die bij instellingen bewaard wordt. Het kan gaan om gegevens van banken, verzekeringsmaatschappijen, autoverhuurbedrijven, postorderbedrijven, universiteiten, telecombedrijven, supermarkten, bibliotheken of reisbureaus. Politie en justitie mochten in het verleden ook al om deze gegevens vragen, maar instellingen en bedrijven waren niet verplicht mee te werken. Ze dienden zelf een afweging te maken, waarbij ze bijvoorbeeld moesten inschatten of medewerking met politie en justitie niet een schending van hun privacyverplichtingen tegenover hun klanten zou betekenen.

Dat dilemma wordt nu opgelost door bedrijven en instellingen te verplichten om te voldoen aan een verzoek van politie en justitie. Zij mogen de bevoegdheid alleen inzetten bij een concreet opsporingsonderzoek, maar zoals we hebben gezien, wordt het begrip ‘opsporing’ steeds verder opgerekt en mag al actie worden ondernomen op basis van ‘aanwijzingen’.

In de wet zit ook nog een addertje onder het gras: politie en justitie mogen ook de gegevens opvragen van de kring van mensen rond de verdachte, dat wil zeggen: onverdachte burgers. Als het maar ‘nuttig’ is voor het onderzoek. Voor politie en justitie opent dit de mogelijkheid om netwerken bloot te leggen of te onderzoeken of een vriend/kennis van de verdachte wellicht handen spandiensten verricht. De onverdachte burgers die op deze manier in het sleepnet van de opsporingsen inlichtingendiensten terechtkomen, moeten er dan maar op vertrouwen dat hun gegevens weer vernietigd worden als blijkt dat ze niets te maken hebben met strafbare feiten. Het kan echter ook gebeuren dat tijdens zo’n visexpeditie feiten opduiken die niets met het oorspronkelijke onderzoek van doen hebben, maar ‘per ongeluk’ een andere overtreding aan het licht brengen. Politie en justitie zullen deze gegevens uiteraard gebruiken. Op die manier worden ook de bestaande regels opgerekt, die immers stellen dat er een concrete verdenking moet zijn willen politie en justitie opsporingshandelingen mogen verrichten.

In de wet is een getrapt model opgenomen: naarmate de gegevens die worden opgevraagd gevoeliger zijn – gezondheid, seksuele voorkeur, lidmaatschap van politieke partijen of vakbonden – is de drempel hoger om ze op te vragen. In plaats van een officier moet dan de rechter-commissaris toestemming verlenen. In een artikel in het Nederlands Juristen Blad wees een aantal wetenschappers er echter op dat deze bepaling in de praktijk wel eens een dode letter zou kunnen zijn. Want van tevoren is niet altijd duidelijk of gegevens die worden opgevraagd ‘gevoelig’ zijn. Een officier mag de gegevens opvragen van een videotheek, waarna misschien informatie naar boven komt over iemands seksuele voorkeur; opgevraagde informatie bij de supermarkt kan de aanschaf van suikervrije producten aan het licht brengen, wat iets aangeeft over iemands gezondheid. De officier zal deze gegevens dan waarschijnlijk opvatten als bijvangst en gewoon gebruiken. Ondanks herhaalde vragen van onder meer de Partij van de Arbeid (PvdA) tijdens de plenaire behandeling van het wetsvoorstel, kwam er van regeringszijde geen duidelijk antwoord op deze kwestie.

De opgevraagde gegevens mogen door de politie vervolgens bewerkt worden door ze te kruisen met andere databestanden, oftewel datamining. Zo kan men bijvoorbeeld achterhalen wie van degenen die op 1 maart 2004 geld hebben opgenomen bij een pinautomaat in Amsterdam in de week daarna een auto hebben gekocht of van Schiphol zijn weggevlogen; of wie van degenen die in april een messenset bij Blokker heeft gekocht op 14 mei mobiel heeft gebeld in Deventer. Daarbij helpt het dat burgers steeds meer digitale sporen achterlaten. Steeds meer gegevens worden geregistreerd en zijn dankzij computertechnologie eenvoudig te achterhalen. Op die manier kan een grofmazig net worden uitgeworpen om te kijken met wie een verdachte zoal omgaat, wie in een straal van tien kilometer tijdens het tijdstip van een delict zijn mobiele telefoon aan had staan of in de buurt met een pinpas betaalde. Zo komen burgers steeds sneller en steeds vaker in het vizier van politie en justitie. Het cliché ‘wie niets te verbergen heeft, heeft niets te vrezen’ voldoet niet. Want zal de bank nog een lening verstrekken aan iemand in wie de politie interesse toont? Hoe kijkt de garagehouder naar je als net de politie is langs geweest? De schoolleiding?
Informaticajurist Egbert Dommering spreekt daarom over corrumpering van het denken over de rechtsstaat. ‘De redenering lijkt te zijn dat ICT het steeds beter mogelijk maakt om de gedragingen van het individu te registreren en te volgen en dat de overheid dus het recht heeft om van deze technische vooruitgang te profiteren door individuele vrijheden vergaand te beperken.’

Er zit dan ook nauwelijks een rem op de informatiehonger van politie en justitie. Een voorstel om de overheid te laten betalen voor het werk dat bedrijven voor haar moeten gaan verrichten – wat als een rem had kunnen fungeren – haalde het niet. De kosten van de informatiehonger worden betaald door het bedrijfsleven, en uiteindelijk door de burgers.

VERKEERSGEGEVENS

Een ander voorbeeld is een Europees voorstel – waar de Nederlandse regering zich in principe achter schaart – om de verkeersgegevens van alle 450 miljoen Europese burgers voor een periode van een tot drie jaar op te slaan. Verkeersgegevens geven geen inzicht in de inhoud van communicatie, maar wel in de communicatiepatronen: wie heeft wanneer met wie gebeld? Wie mailt met wie? Welke internetsites zijn bezocht? Bovendien kan via de locatiebepaling van mobiele telefoons ook achterhaald worden waar mensen geweest zijn. Dat betekent dat er een enorme hoeveelheid zeer privacygevoelige informatie over alle burgers voor jaren bewaard wordt. Politie en justitie kunnen niet zómaar bij deze gegevens; ze worden opgeslagen door de telecomen internetproviders en de politie mag er alleen om vragen in het kader van een strafrechtelijk opsporingsonderzoek. Dat betekent dat er een verdenking tegen iemand moet bestaan, maar daarvan kan al snel sprake zijn. In Nederland is het bovendien mogelijk om een onderzoek te starten naar ‘onbekende verdachten’ en is het begrip ‘opsporing’ opgerekt.

Vervolgens zullen de communicatiepatronen en netwerken van de verdachte blootgelegd worden, waarbij dus weer allerlei onverdachte en onschuldige burgers tegen het licht worden gehouden. Wat er vervolgens gebeurt met deze gegevens is onduidelijk.

Complicerende factor is dat het Europese voorstel ook in het teken staat van de onderlinge uitwisseling van deze gegevens, waarbij het een Europese trend is om steeds minder eisen te stellen aan de procedure van informatie-uitwisseling. De Europese lidstaten koersen in hoog tempo af op een situatie waarin het er feitelijk niet meer toe doet of een verzoek om uitwisseling van verkeersgegevens van de officier van justitie in Groningen komt of van een officier uit Italië, Polen of Letland. Dat heet het ‘vertrouwensbeginsel’: de Europese lidstaten gaan ervan uit dat elke lidstaat zijn rechtsstaat netjes op orde heeft, en dan geeft het geen pas om al te lastige vragen te stellen wanneer een officier uit Italië of Griekenland zich meldt met de vraag of hij even alle verkeersgegevens van mijnheer X of mevrouw Y mag hebben.
Deze trend duikt vaker op. Een bekend voorbeeld is de Amerikaanse eis om een heleboel gegevens van passagiers die naar de VS reizen van tevoren te kunnen inzien: naam, woonplaats, geboortedatum, bankrekening, telefoonnummers, wijze van betalen, en maaltijdvoorkeuren. De Amerikaanse autoriteiten halen deze gegevens door de eigen bestanden om potentiële terroristen of criminelen vroegtijdig te kunnen opsporen en tegenhouden. Maar al deze gegevens verdwijnen vervolgens voor jaren in Amerikaanse databestanden, waar allerlei Amerikaanse

autoriteiten toegang toe hebben. De Europese Unie stelt inmiddels dezelfde eis bij passagiers uit landen waar veel asielzoekers en immigranten vandaan komen. Minister Donner van Justitie heeft herhaaldelijk laten weten dat het in de toekomst gewoon wordt dat alle landen passagiersgegevens met elkaar uitwisselen. Tel daarbij op de plannen om zowel in paspoorten als verblijfsvergunningen biometrische gegevens op te nemen (vingerafdruk en foto), die automatisch afleesbaar zijn, en het wordt duidelijk dat langzamerhand gigantische databestanden ontstaan, waarin allerlei informatie over onverdachte burgers opgeslagen is.

De grote vraag blijft natuurlijk: waarom willen overheden zo ontzettend veel informatie tot hun beschikking hebben over onverdachte burgers? Staten ontwikkelen een gigantisch controlepotentieel. Het getuigt van een overdreven en gevaarlijke dosis vertrouwen in de overheid om te denken dat al deze gegevens alleen maar keurig netjes gebruikt zullen worden om zware criminaliteit en terrorisme te bestrijden, lastige vragen (zoals: wat is precies de definitie van terrorisme?) nog buiten beschouwing latend. In tal van landen, ook Europese, vertoont de rechtsstaat rafelranden.
Het verzamelen van steeds meer informatie over álle burgers brengt een groot beveiligingsrisico met zich mee. Corruptie komt nu eenmaal ook in overheidskringen voor, en voor criminelen wordt het alleen maar interessanter om te proberen functionarissen bij de overheid of het bedrijfsleven om te kopen. Maar er kleeft nog een gevaar aan grote informatieverzameling en -uitdeling. Er is al gewezen op de ‘zachte’ informatie van inlichtingendiensten, die een grotere rol gaan spelen in politieen justitieoptreden, met alle bijbehorende fouten van dien. In de VS zijn al duizenden mensen gedupeerd omdat ze om raadselachtige redenen op een zwarte lijst (de No-Fly List) staan, waardoor ze niet langer kunnen vliegen. Onder hen ook senator Ted Kennedy. Uit onderzoek van de organisatie American Civil Liberties Union bleek dat de zwarte lijst een grote chaos is. Het is onduidelijk op grond van welke criteria namen worden toegevoegd, mensen weten niet dat ze op een zwarte lijst staan, en er bestaan geen procedures om de vermelding op de zwarte lijst juridisch aan te vechten.

Er gebeurde iets vergelijkbaars toen een aantal vluchten van Air France naar de VS werden geschrapt omdat de Amerikanen vreesden dat er terroristen aan boord gingen. Achteraf bleek dat een van de namen op de passagierslijst die tot het alarm aanleiding gaven niet die van de leider van een Tunesische terreurgroep was, maar van een kind van acht jaar. Andere ‘terroristen’ bleken in werkelijkheid een verzekeringsagent uit Wales en een oudere Chinese vrouw met een restaurant in Parijs te zijn. Het is een duidelijk voorbeeld van hoe zachte inlichtingeninformatie steeds verder doorwerkt in het alledaagse leven en hoe de rechtsbescherming erachteraan hobbelt.

Daarnaast bestaan ook veel problemen met allerlei databestanden die ‘harde’ informatie bevatten. Vervuiling van bestanden, sepots die nooit worden doorgegeven, verwisselen of het verkeerd spellen van namen, het is allemaal aan de orde van de dag. Als bestanden steeds meer worden gekoppeld, en als informatie internationaal wordt uitgewisseld, dringen de fouten en slordigheden steeds verder door en kunnen tot onvermoede gevolgen leiden.

Maar alle informatie in wereldwijde databestanden zal ook steeds vaker toegepast worden, om risicoanalyses te maken en om op basis van bekende gegevens ‘profielen’ op te stellen van terroristen. Die profielen worden vervolgens weer door alle databestanden gehaald en op basis daarvan komt er een lijst te voorschijn met ‘verdachte personen’ die aangehouden moeten worden, de toegang geweigerd, extra gefouilleerd of geobserveerd. Een onschuldige heeft dus wel degelijk iets te vrezen.

PRIVACY

Wie het woord ‘privacy’ nog in de mond durft te nemen, plaatst zich in het huidige politieke klimaat direct buiten de discussie. Privacy wordt neergezet als iets absurds, een doorgeslagen instrument dat een groot obstakel vormt voor de veiligheid. Het CBP heeft zich meerdere malen tegen die karikatuur uitgesproken. Het CBP wijst er nog maar eens op dat privacybescherming bij persoonsgegevens eigenlijk een aantal eenvoudige uitgangspunten kent: persoonsgegevens worden niet zomaar verzameld en gebruikt, maar alleen voor specifieke doeleinden; de burgers om wie het gaat worden hierover geïnformeerd en hebben recht op inzage en correctie van onjuistheden; de opgeslagen gegevens worden goed beveiligd, zijn niet zomaar voor iedereen toegankelijk en worden niet zonder reden bewaard. En, zegt het CBP, tegenover een inbreuk op de privacyrechten van de burger staat de verplichting zich steeds vragen te stellen of het niet anders kan, of het niet met minder kan, en of het wel effectief is.

‘Wie privacy in de hoek zet met de valse tegenstelling tussen privacy en veiligheid wil zich deze vragen dus niet stellen’, concludeert het CBP. ‘Een onzorgvuldige omgang met de privacy van de burger stelt het vertrouwen in de overheid op termijn in de waagschaal’, waarschuwt het college. ‘Burgers die niets te verbergen hebben, verdienen een overheid die de normen van privacybescherming vanzelfsprekend meeneemt als uitgangspunt bij het ontwerpen van maatregelen, informatiesystemen of verplichtingen voor burgers. Wie het recht op privacy onderuithaalt, berooft de goedwillende burgers van een belangrijke waarborg en zaagt aan de poten van de rechtsstaat.’