Tot voor kort konden de bovenstaande gebeurtenissen het resultaat zijn van een dagje ‘axie’ voeren en zouden de verantwoordelijke politieofficieren binnen niet al te lange tijd in onderling overleg met de plaatselijke autoriteiten ‘oplossingen’ voor deze openbare-ordeproblemen hebben gevonden. Maar inmiddels is dit een geloofwaardig scenario geworden voor een geënsceneerde ramp waarbij de ministerraad met spoed bij elkaar wordt geroepen om zich te bezinnen op noodmaatregelen. Het scenario werd beschreven in NRC Handelsblad (21 juni 2004) en maakte onderdeel uit van een crisistraining voor ministers en staatssecretarissen. Minister van Binnenlandse Zaken Remkes wil deze oefeningen twee keer per jaar organiseren. In april was er een heel grote in Amsterdam. Code Bonfire, zoals deze exercitie heette, was geen grapje meer. De oefening, waaraan duizenden mensen deelnamen, onder wie een rampenstaf met burgemeester Cohen en een crisiskabinet met Balkenende ging uit van fictieve terroristische aanslagen op een ‘soft target’, een plaats met veel publiek zoals het voetbalstadion Arena gevuld met aanhangers van rapper Ali B., in combinatie met de vondst van een raketwerper in de Rotterdamse haven, een antraxdreiging en een gewelddadige gijzeling.

NRC Handelsblad vermeldde de eerdere Groningse oefening als voorbeeld ter gelegenheid van het uitbrengen van het Beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007 in juni 2004. Het plan van Remkes kondigt een aanzienlijke verscherping en centralisering aan van het instrumentarium aan crisisen noodmaatregelen waarover de regering beschikt. Het is het resultaat van door de ambtenarij verwerkte schokkende ervaringen zoals 11 september, de Irak-oorlog, het bioterrorisme, de vogelpest, SARS, de stroomstoringen en ICT-incidenten. Remkes en de top van Binnenlandse Zaken hebben uit al deze rampen de conclusie getrokken dat herziening van het stelsel van noodmaatregelen noodzakelijk is. De huidige werkwijze is ‘onvoldoende voorbereid op nieuwe dreigingen’, aldus de minister. ‘Het gaat over de vraag in hoeverre medewerking van iedereen op korte termijn kan worden afgedwongen.’

Een opmerkelijke gang van zaken. Het van kracht zijnde stelsel van crisisen noodmaatregelen is bepaald geen stoffig relict uit de Koude Oorlog. In de tweede helft van de jaren negentig is de hele wetgeving op dit punt grondig herzien, waarbij met name de rol van de militairen tijdens de verschillende vormen van noodtoestand is teruggedrongen, verwijzingen naar oorlogssituaties geschrapt zijn en de mogelijkheid is geïntroduceerd om sectorgewijs noodmaatregelen te nemen. Bij deze Coördinatiewet Uitzonderingstoestanden zijn de staat van beleg en de staat van oorlog afgeschaft. Er bleven nog twee noodtoestanden over, in opklimmende zwaarte de beperkte en de algemene noodtoestand. De noodtoestanden kunnen worden ingesteld bij Koninklijk Besluit, een besluit van de regering, dat genomen wordt in de ministerraad. De noodtoestand kan weer worden opgeheven of in duur beperkt door een gecombineerde vergadering van de Staten-Generaal, dus een vergadering van Eerste en Tweede Kamer samen, of doordat de regering een nieuw Koninklijk Besluit afkondigt. Beide noodtoestanden openen de mogelijkheid voor de regering om een reeks noodartikelen uit zeer diverse wetten (respectievelijk Lijst A en Lijst B) te activeren. De te nemen maatregelen kunnen zeker in het geval van de algemene noodtoestand zeer ver gaan: tot aan vordering van eigendommen, evacuatie op grote schaal, censuur en internering van onwelgevallige elementen uit de bevolking.

Alle procedurele aspecten rond het uitroepen van noodtoestanden zijn van bijzonder groot belang. De noodtoestand is namelijk een vorm van legale dictatuur waarbij aanzienlijke inbreuken kunnen worden gemaakt op het grondwettelijk evenwicht tussen de verschillende machten en de grondrechten van burgers. Bovendien wordt de parlementaire controle tijdelijk opgeschort. In de woorden van een bekend handboek over het staatsrecht, dat van Van der Pot en Donner, is ‘het uitroepen van een noodtoestand een dramatische gebeurtenis (…) die zelf weer een escalerende werking kan hebben, en die men daarom zo lang mogelijk zal willen vermijden’.

OPZIJSCHUIVEN

Wat willen Remkes en zijn staf nu gaan veranderen? Allereerst gaat het om een centralisatie van de doorzettingsmacht, zoals dat tegenwoordig wordt genoemd, in allerlei crisissituaties (dus niet alleen tijdens een noodtoestand). Momenteel speelt de burgemeester van de gemeente waar een ramp of crisis zich afspeelt nog een grote rol. Maar in de toekomst zal er een Regionaal Crisisbestuur (RCB) komen bestaande uit politie, brandweer en korpsbeheerders met als voorzitter een door het kabinet aan te wijzen burgemeester (meestal die van een grote stad). Het RCB krijgt een verregaand mandaat om besluitvorming over alle deelnemende gemeenten af te dwingen. De ambtelijke term hiervoor is ‘opschaling’, het gaat echter duidelijk om centralisatie van de macht in crisissituaties. De nota spreekt van een ‘opperbevelhebbersrol’ voor de voorzitter van het RCB. De minister van Binnenlandse Zaken krijgt op zijn beurt de bevoegdheid om tijdens crisissituaties deze voorzitter dwingende aanwijzingen te geven. ‘Als die er helemaal een potje van maakt, moet de minister het gezag aan de commissaris van de koningin kunnen overdragen,’ aldus Remkes. Het komt er dus op neer dat bij terreur en andere grote rampen de minister de mogelijkheid krijgt om de lokale autoriteiten opzij te schuiven. Van bijzonder belang omdat na de moord op Theo van Gogh er al grote ruzie is geweest met de burgemeesters van Amsterdam en Den Haag. Vervolgens moet het afkondigen van de noodtoestand eenvoudiger worden gemaakt. Volgens Remkes is de huidige noodwetgeving gebaseerd op oorlogswetgeving. Zoals we zagen is dit een dubieus argument omdat dit aspect er nu juist tijdens de wetswijziging van de jaren negentig uit is gehaald. De minister is echter van mening: ‘Tussen het normale bestuurlijke instrumentarium en die op oorlogswetgeving gebaseerde noodtoestand moet iets komen dat bestuurlijk ingrijpen eenvoudiger maakt.’

Het middel daartoe wordt het instellen van Ministeriële Beleidsteams (MBT), van vakministers op wier terrein het crisis is en met als voorzitter meestal de minister van Binnenlandse Zaken. De voorzitter van het MBT zal gemachtigd worden om sectorspecifiek noodwetgeving gecoördineerd in werking te kunnen stellen. De voordracht hiervoor gaat lopen via de minister-president. Het verschil met de huidige situatie is dus dat de ministerraad als geheel wordt omzeild bij het nemen van de cruciale beslissing. Op de juridische uitwerking hiervan wordt nog gestudeerd. Het zal wel een vorm van mandatering worden, een manier die ook bij het regelen van de activiteiten van geheime diensten uiterst populair is geworden. Om allerlei sectorale en regionale autoriteiten tijdig op de hoogte te stellen van de geldende fase in de noodtoestand en de daarbij behorende maatregelen zal een alerteringsysteem worden ontwikkeld. Ook het bedrijfsleven zal daarbij worden ingeschakeld. Dit systeem zal worden afgestemd op het NATO Crisis Response System (NCRS).

Voor de ‘doorzetting’ op lokaal niveau valt men in geval van nood terug op een fossiel uit de zwartste tijd van de Koude Oorlog, namelijk het Instituut van de Rijksheren. De Rijksheren waren plaatselijke notabelen, zoals de directeur van de Kamer van Koophandel, de voedselcommissaris, de hoofdingenieur van Rijkswaterstaat, de regionaal militair commandant en de hoofdofficier van justitie. De oorspronkelijke bedoeling van het instituut was dat de Rijksheren geactiveerd zouden worden als het contact met de regering verloren was gegaan, bijvoorbeeld als gevolg van een kernoorlog of een militaire bezetting. Maar in de plannen worden ze voor heel iets anders gebruikt, ze zullen geactiveerd worden na (alweer!) een machtiging van de betrokken vakminister. De nota Crisisbeheersing stelt: ‘Tijdens de Koude Oorlog vormde het overleg van Rijksheren het decentrale forum onder leiding van de commissaris van de koningin voor maatregelen in het kader van civiele verdediging. Het overleg bestaat formeel nog steeds. In het recente wetsontwerp inzake modernisering van de noodwetgeving van de ministeries van Verkeer en Waterstaat en van EZ wordt de Rijksheer opnieuw gepositioneerd en oefent hij volgens mandaat de bevoegdheden uit die op grond van noodwetgeving aan een minister zijn toegekend.’

Buiten de ambtelijke sfeer zullen maar weinig mensen weet hebben gehad van het bestaan van dit instituut. Nu krijgen de Rijksheren hun eigen plannen en bevoegdheden en de bovengenoemde plaatselijke crisiscomités RCB’s zullen een afstemmingsplicht krijgen ten aanzien van deze figuren.

DERDE RIJK

De hoofdredacteur van Het Friesch Dagblad gaf op de plannen een fel commentaar.

‘De nieuwe wetten om het terrorisme te bestrijden betekenen niet alleen dat de overheid vaker dan vroeger iets zal willen weten van de activiteiten, gangen en contacten van burgers. Ook zeer wezenlijke grondrechten kunnen tijdelijk buiten werking worden gesteld. Als het nieuwe waarschuwingssysteem dat er volgend jaar komt de hoogste staat van paraatheid aangeeft, kan de overheid besluiten dat de vrijheid van betoging, van meningsuiting of de bewegingsvrijheid worden beperkt. Feitelijk komt het erop neer dat gedurende zo’n periode de regering, met aan het hoofd de nationale coördinator veiligheid [de heer Joustra, een soort terrorisme-tsaar die zowel onder de minister van Justitie als onder die van Binnenlandse Zaken valt], over dictatoriale bevoegdheden beschikt.’

‘Het in noodsituaties verlenen van dictatoriale bevoegdheden aan bewindslieden kent grote gevaren. De geschiedenis van de vestiging van het Derde Rijk in Duitsland voor de Tweede Wereldoorlog levert voor deze stelling een huiveringwekkende onderbouwing. Hitler gebruikte instrumenten die de democratie hem bood om de democratie buiten werking te stellen. Een dag na de Rijksdagbrand van 27 februari 1933 – die werd gekenschetst als een daad van communistisch terrorisme – werd een noodwet aangenomen, die opschorting van grondrechten inhield. In het kielzog van de noodwet werd op 24 maart 1933 een Ermachtigungsgesetz aangenomen, dat de regering volmachten gaf om in geval van nood buiten het parlement om maatregelen te nemen. Zo werd het Derde Rijk twaalf jaar lang op een permanente uitzonderingstoestand gegrondvest.’

(…)

‘Als de hoogste staat van paraatheid in het nieuwe waarschuwingssysteem wordt bereikt, zullen de uitzonderlijke bevoegdheden ongetwijfeld in veilige handen zijn bij een overtuigd democraat en verdediger van de rechtsstaat als minister Donner is. Maar wat gebeurt er als er ooit – misschien over vele tientallen jaren – mensen aan het bewind zijn die andere gedachten koesteren over het nut van sommige grondrechten?’

De Tweede Kamer heeft tot nu toe uiterst laconiek gereageerd op deze ontwikkelingen.