De diskussie over de wijziging van de vreemdelingenwet eind vorige jaar heeft bijna geheel in het teken gestaan van de verscherpte maatregelen ten opzichte van asielzoekers. Een aantal andere wijzigingen zijn hierdoor bijna geheel aan de aandacht ontsnapt. Eén daarvan is de opname van artikel 48, een nieuw element in de Vreemdelingenwet, die het mogelijk maakt op grote schaal gegevens van buitenlanders te koppelen. Het doel van deze wijziging van de Vreemdelingenwet is de uitbreiding van het vreemdelingentoezicht naar de collectieve sector. Deze wijziging kan noch wel eens verregaande conse- quenties hebben voor de rechtspositie van migranten in Nederland. De nieuwe Vreemdelingenwet
Het nieuwe artikel 48 (noot 1) geeft een formele rechtsgrond om gegevens over buitenlanders uit te wisselen. De Minister van Justitie krijgt de bevoegdheid ‘andere bestuursorganen gegevens te verstrekken betreffende de verblijfsrechtelijke positie van buitenlanders welke zij behoeven ter uitvoering van hun taak’. Doel van dit artikel is de uitbreiding van het vreemdelingentoezicht naar de collectieve sector: uitkeringsinstanties, uitvoeringsorganen volks- en verzekeringswetten, belastingdienst, etc. Bij een aantal van deze voorzieningen geldt reeds de voorwaarde dat vreemdelingen rechtmatig in Nederland dienen te verblijven. Artikel 48 geeft nu de mogelijkheid om de gegevens van de vreemdelingendienst direkt te koppelen aan de bestanden van de uitvoerende instanties.
Dit lid is een uitbreiding van de situatie zoals die al geldt bij de toekenning van een uitkering in het kader van de Algemene Bijstands Wet (ABW) en het verstrekken van sofinummers. De Sociale Dienst en Belastingdienst controleren bij de Vreemdelingenpolitie of betrokken vreemdeling recht heeft op een uitkering of een sofinummer. Met de nieuwe Vreemdelingenwet wordt dit ook mogelijk voor andere bestuursorganen.

Hiernaast regelt de nieuwe vreemdelingenwet echter ook de omgekeerde informatiestroom: van bestuurs- en uitvoerende organen richting de vreemdelingendienst. Artikel 48 lid 2 luidt als volgt: “Andere bestuursorganen zijn bevoegd uit eigen beweging en verplicht desgevraagd Onze Minister onderscheidelijk het hoofd van plaatselijke politie de gegevens te verstrekken die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van deze wet”. In de Memorie van Toelichting wordt uitgelegd dat het hier gegevens betreft die van belang zijn bij de toelating van, het toezicht op of de uitzetting van vreemdelingen.
Als waarborg stelt de wet dat ‘gegevensverstrekking niet plaats vindt, indien de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene daardoor onevenredig wordt geschaad’. Direct daaraan toegevoegd is echter lid 4, waarin gesteld wordt dat er in een aantal gevallen in ieder geval gegevens dienen te worden verstrekt.

Artikel 48 maakt op deze wijze de weg vrij voor een uitgebreide mogelijkheid om diverse bestanden met gegevens over vreemdelingen direct te koppelen aan het bestand van de vreemdelingendiensten. In vergelijking met de oude situatie zal de controle middels gebruik van geautomatiseerde bestanden toe gaan nemen. Opmerkelijk en tamelijk uniek is het uitgebreide tweerichtingverkeer bij de gegevensverstrekking. Opmerkelijk, omdat bestuursorganen ‘uit eigen beweging’ gegevens kunnen gaan verstrekken aan de Vreemdelingenpolitie. Uniek, omdat de aantasting van de privacy van vreemdelingen in een aantal nader aan te wijzen gevallen geen reden zal zijn om de gegevens niet te verstrekken.

Het Vreemdelingen Administratie Systeem
De uitvoering van artikel 48 van de Vreemdelingenwet gaat plaats vinden middels het Vreemdelingen Administratie Systeem (VAS) en de Gemeentelijke Basis Administratie (noot 2).

De basisadministratie van vreemdelingen zal net als nu plaats vinden bij de regionale vreemdelingendiensten. Zij krijgen de beschikking over het Deel Vreemdelingen Administratie Systeem (DVAS), een uitgebreid systeem met alle gegevens over buitenlanders die nodig zijn voor de uitvoering van de Vreemdelingenwet. Al deze regionale systemen zijn onderling uitwisselbaar. In vergelijking met de huidige situatie, waarin een aantal verschillende systemen naast elkaar bestaan, levert dit het voordeel op dat in het hele land met één systeem wordt gewerkt.
Een groot aantal basisgegevens uit al deze DVAS-systemen komt in een landelijk systeem, het Centraal Register Vreemdelingen (CRV). In dit register, dat beheert wordt door de Centrale Recherche Informatiedienst (CRI), wordt naast de vermelding van de nationaliteit, de verblijfsstatus, meldingsplicht, duur van verblijf en gebruikte synoniemen vermeld. Dit register zal in principe alle vreemdelingen die in Nederland verblijven registreren en is in staat om allerlei overzichten te fabriceren. Rubricering op nationaliteit, leeftijd, verblijfsstatus of niet nakomen van de meldingsplicht zijn stuk voor stuk mogelijk.
Dit CRV vormt als het ware de spin in het web van het vreemdelingentoezicht. Het bevat de gegevens op basis waarvan controles plaats gaan vinden.

Categorie indeling middels registratie in de Gemeentelijke Basisadministratie
Toch is dit CRV maar een tussenschakel in de controle. De Tweede Kamer heeft een aantal jaren geleden bepaald dat controle op de verblijfsstatus van vreemdelingen plaats moest vinden via de Gemeentelijk Bevolkings Administratie (GBA). Eind oktober 1992 is hiertoe het wetsvoorstel GBA aangepast (noot 3). Tegen het advies van de Commissie Zeevalking in wordt het mogelijk in het GBA negen verschillende verblijfsstatussen van vreemdelingen op te nemen. In het wetsvoorstel GBA is opgenomen dat op ieder afschrift van de gegevens met betrekking tot een illegaal melding zal worden gemaakt van het illegale karakter van zijn verblijf. Deze gegevens zou het GBA vanuit het CRV aangeleverd moeten krijgen.

Het vermelden van deze verblijfsstatussen in het GBA bevordert een categorie-indeling aan de hand waarvan bepaald wordt wie wel of niet recht heeft op een bepaalde voorziening. Te verwachten valt dat de afnemers en de uitvoeringsorganisaties hun regelgeving en verstrekkingsbeleid zoveel mogelijk afstemmen op de in het GBA geldende categorieën.
Tijdens het kamerdebat over de invoering van het GBA verdedigde minister van justitie Hirsch Balin de differentiatie als volgt: “Voor bepaalde voorzieningen – ik denk hierbij aan de mogelijkheid een beroep te doen op voorzieningen zoals de ROA – moet geweten worden dat betrokken vreemdeling en asielzoeker is” (noot 4).
Vluchtelingenwerk Nederland maakt zich zorgen over de mogelijkheid informatie over vluchtelingen en asielzoekers aan derden te verstrekken buiten de betrokkene om. “Zo zal bijvoorbeeld geen informatie over vluchtelingen en asielzoekers mogen worden verstrekt aan autoriteiten in het land van herkomst van betrokkenen. Hoewel de Wet op Persoonsregistratie en de betreffende privacyregelementen waarborgen bevatten dat met gegevensverstrekking zorgvuldig moet worden omgegaan, is het allerminst zeker of deze voldoende zijn toegesneden op de asielzoekers- en vluchtelingenpraktijk.” Vluchtelingenwerk is vooral bang voor de mogelijkheid dat ambassades via een beroep op de WOB toegang krijgen toe de gegevens van vluchtelingen en asielzoekers (noot 5). Er is niet wettelijk geregeld onder welke voorwaarden gemeenten GBA gegevens ter beschikking aan derden mogen geven.

Uiteindelijk doel van de opzet van het VAS en de koppeling aan het GBA is de uitbreiding van het vreemdelingentoezicht. De controle zal op twee verschillende manieren gaan plaatsvinden. Politie, marechaussee en andere opsporinginstanties zullen net als nu de straatcontroles uit blijven voeren. Daarnaast krijgen diverse ambtenaren eenzelfde controlerende taak ten opzichte van buitenlanders.

Het vreemdelingentoezicht
Het Centrale Vreemdelingen Register wordt direkt toegankelijk voor politie, marechaussee en andere opsporingdiensten. In de praktijk zal dat in gaan houden dat de gegevens die iemand op grond van de nieuwe legitimatieplicht verstrekt direkt gecontroleerd kunnen worden. Voordeel is dat ook iemand die z’n papieren per ongeluk heeft vergeten door verificatie van het VAS niet nodeloos hoeft te worden vastgehouden.
Tegenover dit voordeel staat de kans dat controles, nu zij eenvoudiger worden, zullen gaan toenemen. De in het kader van de legitmatieplicht opgestelde richtlijnen voor het vreemdelingentoezicht laten wat dit betreft vrij veel ruimte open (noot 6). Dit toezicht zou zich hoofdzakelijk moeten gaan richten op illegale buitenlanders. Sinds het inzetten van 220 extra Marechaussees, voornamelijk toegevoegd aan de vreemdelingendiensten van de grote steden en grensplaatsen, is er echter sprake van een ‘beleidsintensivering’.
Het vreemdelingentoezicht krijgt ondanks veel maatschappelijke weerstand hierdoor toch het karakter van een jacht op illegalen. De kans is groot dat zij daardoor nog verder af glijden in de marge van de samenleving zonder dat er zicht is op structurele oplossingen van het vraagstuk. Naast illegale buitenlanders zullen de consequenties vooral voor rekening komen van Nederlanders afkomstig uit etnische groepen. Gezien het toenemend aantal mensen dat zich laat naturaliseren een steeds groter wordende groep. Deze mensen staan namelijk niet geregistreerd in het VAS. Indien zij bij een controle in het kader van het vreemdelingentoezicht geen identiteitsbewijs kunnen tonen, ontstaat snel een onduidelijke situatie. In feite geld voor deze groep een volledige legitimatieplicht, de kans dat zij regelmatig gecontroleerd gaan worden is niet ondenkbeeldig. De plannen voor de intensivering van het vreemdelingentoezicht, die het vorige kabinet op de valreep nog bekend maakte, duiden die richting op (noot 7).

De ambtenaar als verlengstuk van het ministerie van Justitie
De invoering van het VAS is vooral bedoeld ter uitbreiding van het vreemdelingentoezicht naar ambtenaren van allerlei uitvoerende instanties. Vreemdelingen zullen veel vaker dan nu op hun verblijfstatus gecontroleerd worden. De uitvoerders van voorzienende instanties zullen via het GBA moeten bepalen of betrokken vreemdeling in aanmerking komt voor die bepaalde voorziening.
In het verleden heeft de uitbreiding van het toezicht naar ambtenaren van de sociale diensten tot een negatief advies geleid van de Registratiekamer (noot 8). In 1992 verplichtte het kabinet de sociale diensten om gegevens over buitenlanders, die een beroep deden op de Bijstand, uit te wisselen met de vreemdelingendiensten. De sociale dienst moest via de vreemdelingendienst gaan controleren of iemand recht had een uitkering. De vreemdelingendienst moest bekijken of op grond van het feit dat betrokkene werkloos was geworden hij of zij nog wel in aanmerking kwam voor verblijf in Nederland. De Registratiekamer wees deze gegevensverstrekking resoluut af. Een dergelijke informatieplicht werd als ‘wezensvreemd’ gezien aan de Algemene Bijstandswet. Hij zou immers ambtenaren verplichten om ‘gericht activiteiten te ontplooien met betrekking tot opsporing van illegale vreemdelingen’. De Registratiekamer vond dat er niet voldoende argumenten waren om te breken met de bestaande praktijk.
In een onderzoek naar problemen in de relatie tussen buitenlanders en Sociale Dienst en de vreemdelingendienst kwamen de onderzoekers P. Minderhoud en C. Den Ouden tot de conclusie dat buitenlanders en Nederlanders met een buitenlands uiterlijk bij de Sociale Dienst als tweederangs burger worden behandelt. P. Minderhoud en C. Den Ouden spreken van een ‘administratieve vorm van apartheid’ die hierdoor is ontstaan. Met de nieuwe vreemdelingenwet zal deze situatie in de toekomst ook gaan gelden voor tal van andere voorzienende instanties.
Een ander belangrijk element bij de invoering van geautomatiseerde computercontrole is de betrouwbaarheid van het systeem. Is de informatie betrouwbaar, hoe zijn de procedures geregeld, is er sprake van regelmatige controle van de gegevens? Minimale voorwaarden waaraan het VAS niet lijkt te voldoen.
De minister van Justitie garandeert met de koppeling een verbetering ten opzichte van nu, maar de ervaring van het eerste jaar (het systeem werkt sinds maart 1993 in de regio’s Den Haag en Eindhoven) zijn niet onverdeeld positief.

In de versie van het systeem die Den Haag op proef had, zaten meer dan 300 gebreken. “Een groot deel daarvan is nog steeds niet opgelost, zoals bijvoorbeeld de elektronische koppeling met de sociale dienst of een goed werkend afsprakensysteem”, aldus Grootaarts, hoofd van de vreemdelingendienst Den Haag. “Een ander probleem”, aldus Grootaarts, “is het verwerken van de nieuwe regelgeving in het VAS”. Eind maart waren de wijzigingen van de nieuwe Vreemdelingenwet nog niet doorgevoerd. “Het kan niet zo zijn dat de regering maatregelen neemt, die daarna niet uitvoerbaar zijn,” aldus Grootaarts.
Juist deze achterstand in verwerking van regelgeving kan veel negatieve gevolgen hebben voor vreemdelingen. Op het moment dat de verblijfsstatus die zij opgeven niet klopt met de geregistreerde gegevens worden ze doorverwezen naar de vreemdelingendienst. Het loket blijft op dat moment gesloten. Wijzigingen in de vreemdelingencirculaire komen de laatste jaren regelmatig en vaak onverwacht voor. De betrouwbaarheid van het CRV staat of valt met tijdige invoering van deze wijzigingen.
Een simpele vermelding in de computer zal dan ook nooit aanleiding mogen zijn voor te nemen acties. De uitvoerende instanties zouden zich daarmee volledig afhankelijk maken van de administratieve gang van zaken bij de vreemdelingenpolitie. Het is meer dan noodzakelijk dat een tweede controle ingebouwd wordt. De neiging is anders te groot om de voorziening te stoppen. De betrokkene moet dan maar zien te bewijzen dat betreffende informatie niet klopt. In Frankrijk bijvoorbeeld is nadrukkelijk bepaald dat het beslissen over het verstrekken van collectieve voorzieningen louter op grond van niet nader geverifieerde computer-informatie (zoals ook het GBA) niet is toegestaan (noot 9).

noten

1. Tweede Kamer, 1991 – 1993, stukken 22735, Wijziging van de Vreemdelingenwet en het Wetboek van Strafrecht, nr 1 t/m nr 6.
2. Themaschrift Vreemdelingenregistratie – Twijnstra en Gudde Interim Management, 1993, Delwel uitgeverij Den Haag.
Privacy en registratie, jaargang 18, nr 2, juni 1993 – Stichting Waakzaamheid Persoonsregistratie.
Vreemdelingen Administratie Systeem – Politie Magazine, jaargang 2, nr 10, juni 1993.
3. Tweede Kamer 1992 – 1993, 21123, nr14.
4. Handelingen Tweede Kamer 10 februari 1993.
5. Nieuwsbrief asiel- en vluchtelingenrecht, 1993, nr 4.
6. Tweede Kamer 1992/1993 22694 nr 10.
7. In maart 1994 kondigde staatssecretaris A. Kosto 1000 extra man aan, vooral in de vorm van vliegende brigades vlak aan de grenzen.
8. Staatscourant 136, september 199?
9. Het recht om met rust gelaten te worden, Over privacy – Mr Frank Kuitenbrouwer. uitgeverij Balans, 1991.