Voor de wenselijkheid daarvan zijn drie redenen. Bij het groter
en commerciler worden van criminele organisaties is aan te nemen
dat zij de kansen op ontdekking en bestrijding trachten te
verkleinen door invloed uit te oefenen op de politie en handhavende
organen (corruptie). Daarnaast behoeven veel legale activiteiten
vergunningen, activiteiten die worden ondernomen om de criminele
activiteiten te verhullen, of om crimineel geld in te investeren.
Ten derde kan bij die activiteiten de overheid de contractpartner
zijn. Hierbij kan gedacht worden aan aanbestedingen, zoals de bouw
van gevangenissen en de aanleg van de noord-zuid-verbinding
(metrolijn) in Amsterdam. In alle gevallen dreigt gevaar voor de
integriteit van het bestuur. Het gaat niet alleen om het optreden
van de criminele organisaties en personen, maar ook om dat van
ambtenaren en politiek verantwoordelijken, alsmede van respectabele
bedrijven. Daarbij gaat het niet alleen om afglijden, in de zin van
zwichten voor intimidatie of gunsten, maar ook om de criminaliteit
te beperken of de personen en organisaties daarachter in doen en
laten te beperken.

Een voorbeeld van onder naar boven: Bertus K. beschikte reeds
over een soort horeca-imperium: in Utrecht Caf Brussels, The Black
Horse Bar en discotheek Shiva, in Hilversum mediacaf Wallstreet en
het Friese hotel-restaurant Het Wapen van Lemsterland. Twee
voorbeelden van boven naar beneden: Ron G. was voorheen voorzitter
van de Utrechtse ijshockeyclub en is als financieel brein achter de
Coral Seabende tot 3
jaar veroordeeld (arrest gerechtshof Amsterdam van 27 april 1995)
en het kernteam Zuid deed recentelijk een inval in verband met
verdenking van witwassen van crimineel geld bij de advocaat W.
(hoofdsponsor van Roda JC).

Het aanpakken van criminaliteit met bestuurlijke middelen
geschiedt niet alleen wanneer strafrechtelijke middelen niet
afdoende worden geacht, maar ook omdat handhaving van bestuurlijke
integriteit en buitensluiting van criminele elementen bij de
overheid en bedrijvigheid op zichzelf staande doelen zijn. De
horeca-vergunning voor de exploitant van een met crimineel geld
opgekocht caf kan langs de weg van oneigenlijke benvloeding tot
stand zijn gekomen. Verkrijging van een vergunning kan voor een
crimineel de mogelijkheid openen zijn (zwarte) criminele gelden wit
te wassen. Tot slot kan door de criminele financiering de
concurrentieverhouding binnen de branche worden verstoord. Los
daarvan is het op zichzelf bezwaarlijk dat misdaad loont.

Met het oog op beide doelstellingen kan het nuttig zijn
vergunningen, ontheffingen of subsidies te weigeren of in te
trekken, dan wel inschrijvers bij aanbestedingen uit te sluiten.
Daarbij rijzen enkele samenhangende, maar te onderscheiden vragen.
Op basis van welke informatie mogen bestuurlijke beslissingen met
het oog op de bestrijding van zware georganiseerde misdaad worden
genomen? Kan een vergunning geweigerd worden op grond van een
eerdere veroordeling? Mag CID-informatie meegenomen worden in de
besluitvorming? Kunnen toezichthoudende bevoegdheden worden
gebruikt en met het oog hierop worden aangewend? Samengevat: hoe
kan het openbaar bestuur reageren, indien het geconfronteerd wordt
met georganiseerde criminaliteit? De belangrijkste invalshoeken in
dit hoofdstuk zijn of en zo ja, in hoeverre, opsporingsmethoden
kunnen worden gebruikt met het oog op de bestuurlijke
rechtshandhaving, alsmede – als afgeleide daarvan, maar voor de
praktijk belangrijker – mag vanuit politieregisters informatie aan
het bestuur voor de bestuurlijke handhaving worden verstrekt.

De heer Van Riessen:

Het is een samenwerking tussen bestuur, politie en openbaar
ministerie. Ook Coopers & Lybrand werkt daaraan mee. De
bedoeling hiervan is, een methodiek te ontwerpen om te bekijken of
wij de aanbesteding van een groot project, zoals de noord-zuidlijn,
kunnen beveiligen tegen invloeden van vormen van georganiseerde
misdaad. Hoe doe je dat dan? Je kunt wel zeggen: jongens, ga eens
even de aanbesteding beveiligen. Dat gaat echter niet zo maar. Er
zit dus een hele voorstudie aan vast om een screening-model op te
bouwen om tot die beveiliging te komen.

De heer De Graaf:

Hoever bent u nu? Ik had begrepen dat u in het
najaar…

De heer Van Riessen:

Binnenkort komt de eerste studie van de projectgroep op
tafel bij de driehoek. In die studie wordt aangegeven dat er een
model is te bouwen waarbij je niet in eerste instantie een beroep
doet op politiegegevens, CID-gegevens. Neen, de lijn gaat veel meer
naar een andere kant. Bedrijven die aanbesteden en inschrijven,
worden van te voren in een soort pre-kwalificatie helemaal
nagetrokken, gescreend. En dat kan wettelijk ook. Op grond van de
Europese wetgeving is het mogelijk om die screening te doen. En dan
gaat het om…

De voorzitter:

Welke Europese wetgeving bedoelt u dan?

De heer Van Riessen:

Dat weet ik niet precies uit mijn hoofd.

De heer De Graaf:

De aanbestedingsrichtlijnen?

De heer Van Riessen:

De aanbestedingsrichtlijn. Wij zitten in de situatie dat
alle Europese landen kunnen meedoen in het spel van de
aanbesteding. Daar is Europese wetgeving voor waarin ruimte is om
dit soort screening-modellen te bouwen. ^Noot

Achtereenvolgens zullen in dit hoofdstuk aan de orde komen:
1. Preventieve maatregelen: welke maatregelen en projecten zijn er
nu reeds gaande in het kader van de bestuurlijke rechtshandhaving.
De aanpak van het ministerie van Binnenlandse Zaken vormt hierbij
het uitgangspunt. Daarnaast wordt ook stilgestaan bij initiatieven
van lagere overheden en maatschappelijke organisaties.

2. Bestuurlijk onderzoek: hoe komt het bestuur te beschikken
over gegevens over iemands criminele achtergrond op grond waarvan
een bestuurlijke aanpak kan plaatsvinden. Aan dit aspect wordt de
meeste aandacht geschonken.

3. Bestuurlijke afdoening: welke ruimte heeft het bestuur om in
zijn vergunningenbeleid, aanbestedingen en gedoogbeleid
beslissingen te nemen op grond van verkregen inlichtingen over
iemands criminele achtergrond. 4. Conclusies.

8.5.2 Preventieve maatregelen

Nog steeds bestaan geen aanwijzingen dat de overheid systematisch
wordt gepenetreerd door organisaties en personen, die bij ernstige
criminaliteit zijn betrokken (zie bijlage 7 Eindrapport
onderzoeksgroep Fijnaut). Wel zijn incidenten met een
dergelijke achtergrond bekend, in het bijzonder incidenten die
betrekking hadden op corruptie. Maar ook al zijn die incidenten
niet systematisch te duiden en ook al zijn niet alle gevallen van
corruptie en gebrekkige bestuurlijke integriteit te wijten aan
georganiseerde misdaad – die incidenten nemen wel toe. Mede met het
oog op wat in andere landen van de Europese Unie gebeurt en de
grote financile belangen, is het besef gegroeid dat preventief
optreden noodzakelijk is.

In aansluiting op het verschijnen van de nota De
georganiseerde criminaliteit in Nederland: dreigingsbeeld en plan
van aanpak zijn de mogelijkheden om de georganiseerde misdaad
met bestuurlijke maatregelen te beheersen op diverse manieren
aangevat. Het ministerie van Binnenlandse Zaken heeft daarbij het
voortouw genomen. ^Noot Inmiddels hebben ook het
ministerie van Justitie, lagere overheden en maatschappelijke
organisaties initiatieven op dit gebied ontplooid.

Zo zijn in het ressort Arnhem in het kader van het zogenoemde
Rhenenoverleg verschillende projecten gestart. Eind april 1994 is
aan 137 gemeentebesturen in het ressort een brochure gestuurd
waarin aandacht wordt gevraagd voor de bedreiging die criminele
groeperingen kunnen vormen voor het functioneren van het openbaar
bestuur. Daarnaast wordt een aantal praktische handvatten
aangereikt waarmee gemeentebesturen maatregelen kunnen nemen om die
kwetsbaarheid te verminderen. Eind 1994 is op de
Rechercheschool te Zutphen een miniconferentie over dit
onderwerp georganiseerd. De gemeente Groningen heeft onlangs
genventariseerd of de gemeentelijke organisatie voldoende
beveiliging kent om fraude en corruptie te voorkomen,
bijvoorbeeld bij het doen van aanbestedingen. Aanleiding voor deze
inventarisatie was onder andere een vermeend geval van fraude
door een ambtenaar. Binnen de gemeente loopt onder meer een
project Administratieve Organisatie/Interne Controle. Binnen dit
project worden door beschrijving van de financieel meest
risicovolle processen de onduidelijkheden en onvolkomenheden in de
administratie in kaart gebracht. In 1994 is een gedragscode
vastgesteld voor bestuurders en ambtenaren over onder meer het
aannemen van (relatie)geschenken.

De belangrijkste doelstelling van het beleid van het ministerie
van Binnenlandse Zaken op het gebied van de bestuurlijke aanpak van
georganiseerde criminaliteit is om overheidsorganisaties weerbaar
te maken tegen ongewenste benvloeding, te bevorderen dat
overheidsorganisaties hierop alert zijn, en instrumenten om
hiertegen op te treden beschikbaar te stellen.

Bijzondere aandacht hebben:

• de integriteit van het overheidspersoneel;
• de wijze waarop besluitvormingsprocessen binnen het openbaar
  bestuur zijn georganiseerd en
• de vraag hoe een overheidsorganisatie ervoor kan zorgen dat zij
  weet met wie ze zaken doet, bijvoorbeeld bij het verlenen van een
  vergunning of het doen van een openbare aanbesteding. Onder
  integriteit wordt verstaan het vermogen om de toevertrouwde
  functie adequaat en onaangetast uit te oefenen. ^Noot
  De cultuur binnen de organisatie, alsmede de stijl van de
  leidinggevenden en wellicht ook de wijze waarop functionarissen
  voor gedragingen – ook die buiten de organisatie – ter
  verantwoording kan worden geroepen zijn van invloed op de mate van
  integriteit van de organisatie en de individuele taakuitoefening.
  Binnen de rijksoverheid is de BVD bezig om in nauw overleg met de
  departementen beter zicht te krijgen op die sectoren en plaatsen
  die voor inbreuken op de integriteit het meest gevoelig zijn – door
  inzicht te krijgen in het verhandelbaar voordeel bij ambtelijke
  functies.

Het Justitie-onderzoek is afgerond, bij Rijkswaterstaat was het in
februari 1995 nog gaande, bij het ministerie van Buitenlandse
Zaken, Financin en Volksgezondheid, Welzijn, Sport zijn de
onderzoeken in de loop van 1995 gestart.

De gedachte is in dat verband geopperd om kwetsbare functies te
benoemen en met het oog op het tegengaan van de aantasting van de
integriteit en van de corruptie het aantal
vertrouwensfuncties uit te breiden, indien andere waarborgen
voor het handhaven van de integriteit onvoldoende worden geacht.
^Noot Voor zover hierbij de integriteit van politiek
gekozen functionarissen aan de orde is, zijn suggesties gedaan aan
de politieke partijen om zelf integriteitsaspecten te betrekken bij
de selectie van de kandidaten. ^Noot In het onderzoek
Binnen de perken over de schreef is ingegaan op de verleidingen
waaraan wethouders blootstaan. Bekende thema’s leveren in de
praktijk problemen op: het accepteren van cadeaus, reizen en
diners, verplichtingen binnen sociale netwerken (lidmaatschappen en
oud-lidmaatschappen van clubs en zo meer) en formele netwerken
(nevenfuncties, commissariaten en dergelijke). Regelgeving terzake
blijkt volgens dat onderzoek vaak voorbij te gaan aan de problemen
uit de praktijk. ^Noot Voorts valt met het oog op
bepaalde functies te overwegen om via (al dan niet horizontale)
mobiliteit
(functie-roulatie) een te sterke vervlechting van de individuele
ambtenaar en zijn bestuurde omgeving te voorkomen.
Een onderzoek van het ministerie van Binnenlandse Zaken naar de
gemeentelijke organisatie beval enkele taakgebonden
organisatorische maatregelen aan ter preventie. ^Noot Zo
bleek bijvoorbeeld dat de sector horecavergunningen kwetsbaar is
als er tussen vergunningverlener en controleur van inrichtingseisen
geen functiescheiding bestaat. Naast functiescheiding is
voorts te denken aan de verplichting om bij cruciale beslissingen
minstens twee medewerkers in te schakelen. Een ander voorbeeld van
kwetsbaarheid voor de bestuurlijke organisatie biedt het gedogen
van situaties zonder dat sprake is van een gedoogbeleid. Op
management niveau valt voorts te denken aan het opstellen van een
gedrags- of beroepscode, ^Noot aanstelling van een
vertrouwenspersoon of -commissie (waar men terecht kan als
laakbaar gedrag wordt vermoed), en de auditing.

Een gedragscode is bijvoorbeeld opgesteld door de Stichting
Beroepsmoraal en Misdaadpreventie, die is voortgekomen uit het
Nationaal Platform Criminaliteitsbeheersing (NPC), welke laatste
een samenwerkingsverband is tussen overheid, bedrijfsleven en
vakorganisaties. Daarnaast is in dit verband te denken aan de
recente codes binnen vrije beroepsgroepen, zoals die van advocaten
en belastingadviseurs. Ten aanzien van auditing wordt in de
literatuur onderscheid gemaakt tussen preventieve en repressieve
auditing. Het laatste is denkbaar als men bijvoorbeeld een
milieu-audit oplegt als een bijkomende voorwaarde van transactie of
voorwaardelijke veroordeling van een
milieuvoorschriften-overtredend bedrijf. Hier wordt deze variant
verder niet behandeld.

In de eerste twee gevallen – en trouwens ook bij mobiliteit,
functiescheiding, gedragscodes en vertrouwenspersonen – ligt de
nadruk op het voorkomen dat ambtenaren als het ware wegzakken in de
onderwereld. In het geval van de criminele audit – het doorlichten
van een bedrijf als beoogd partner op de aanwezigheid van criminele
elementen – gaat het om het weren van criminele invloeden uit de
legale bovenwereld.

Een interessante vraag is wie de audit laat verrichten en wie
hem verricht. Het kan zijn dat de marktpartij uit eigen beweging
zich laat doorlichten (om de eigen integriteit veilig te stellen of
– ook – in de hoop daardoor een betere concurrentiepositie te
krijgen); en het kan zijn dat de aanbesteder zo’n criminele audit
op straffe van uitsluiting eist (soms als onderdeel van een ruimere
contract audit). Tussen deze twee polen liggen nog enkele andere
modaliteiten. De overheid of een particulier bureau kan de audit
uitvoeren. Als de overheid de audit verricht kan zij wellicht
gebruik maken van allerlei bronnen, waarover het bedrijfsleven niet
beschikt. Het is dan de vraag of dit onderscheid bij een
niet-specifieke overheidstaak, zoals bijvoorbeeld een aanbesteding
van bouwopdracht, gerechtvaardigd is. Vervolgens zal hierna nog
blijken dat het gebruik van die gegevens minder gemakkelijk is dan
het in eerste instantie lijkt: bij het nemen van het
bestuursbesluit mogen namelijk niet altijd alle resultaten van de
audit worden meegewogen.

De BVD heeft een Meldpunt Integriteitsaantasting in het leven
geroepen waar ambtenaren melding kunnen maken van mogelijke
gevallen van corruptie.

De heer Rabbae:

Wat de bestrijding van corruptie in het bestuur
betreft hebt u een meldpunt in het leven geroepen. Hoe werkt
dat?

De heer Van Helten:

Het meldpunt werkt in feite zoals alle mogelijke contacten
met de dienst werken. Mensen kunnen contact opnemen met de
Binnenlandse veiligheidsdienst. ^Noot De dienst
staat ook gewoon in het

telefoonboek. Zij kunnen melden wat de aard van hun ongerustheid
is. Zij kunnen het signaal afgeven dat zij willen afgeven. Zij
vallen daarmee gelijk onder de bronbescherming die wij hebben.
Mensen die zich tot ons wenden, ook via het meldpunt, zijn
verzekerd van geheimhouding van het feit dat zij die melding doen.

De heer Rabbae:

Het meldpunt hebt u in het leven geroepen om toegankelijk te
zijn voor iedereen, ook de mensen die niet afweten van de BVD
en de mogelijkheden die de BVD heeft?

De heer Van Helten:

Ja, het is gewoon een extra signaal geweest dat ook de
minister wilde afgeven in de zin van je kunt je wel degelijk ook
bij de BVD melden als het over dit soort dingen gaat. Dat
was het nut van het instellen van het meldpunt. In feite ging het
om een activiteit die al tot ons takenpakket behoorde.
^Noot

8.5.3 Bestuurlijk onderzoek

De informatiebehoefte van het bestuur

Veel overheidsbeschikkingen komen tot stand op verzoek van een
justitiabele. Dat geldt onder meer voor vergunningen en subsidies.
De aanvrager moet zorgen voor de gegevens en bescheiden die voor
de beslissing
op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de
beschikking kan krijgen (artikel 4:2 Algemene Wet bestuursrecht
(Awb)). In sommige wetten wordt deze eis nader gepreciseerd. Deze
door de aanvrager verstrekte informatie kan worden aangevuld met
inlichtingen uit nader onderzoek door de overheid. Het inwinnen van
inlichtingen ter voorbereiding van een bestuursbesluit is gebaseerd
op de wettelijke plicht om bij de voorbereiding van een besluit de
nodige kennis over de relevante feiten te vergaren (artikel 3:2
Awb). In veel gevallen zal de aanvrager geen bezwaar hebben de
verlangde informatie te verstrekken en evenmin bezwaar hebben tegen
navraag bij derden door de overheid, al was het maar omdat hij
aanneemt dat hij anders de verlangde overheidsprestatie zal
mislopen. Los van het standpunt van de aanvrager kan de vraag
rijzen, of en zo ja, in hoeverre de toezichthoudende- en
opsporingsbevoegdheden in dit verband kunnen worden aangewend.

Zo kan men zich afvragen of ter voorbereiding van de
verstrekking van een exportvergunning door de Centrale dienst in-
en uitvoer van het ministerie van Economische Zaken deze dienst
inzage van de boeken zou kunnen vorderen van een acetonproducerende
fabriek op grond van de in de Wet voorkoming misbruik chemicalin
voorkomende toezichtsbepalingen. Eveneens is het de vraag of met
het oog op diezelfde vraag onder het huidig regime van de aan de
Wet op de economische delicten (WED) gekoppelde In- en uitvoerwet
de opsporingsbevoegdheden van de WED kunnen worden gebruikt
teneinde inlichtingen te verkrijgen met het oog op het te nemen
bestuursbesluit.

De toezichthoudende bevoegdheden zijn in beginsel verleend om de
naleving van de wet te controleren. Zij zijn evenmin als de
opsporingsbevoegdheden gegeven ter voorbereiding van een besluit.
De maatstaf voor het rechtmatig gebruik van een bevoegdheid is of
de bevoegdheid is aangewend voor het doel waarvoor ze gegeven is,
of anders gezegd, er mag geen sprake zijn van misbruik van die
bevoegdheid (dtournement de pouvoir). De inzet van een
opsporingsbevoegdheid met het uitsluitende doel van bestuurlijke
rechtshandhaving staat op gespannen voet met het verbod van
dtournement de pouvoir. Voor de het gebruik van
toezichthoudende bevoegdheden kan dat anders liggen, zeker indien
het te nemen besluit een verlenging van een reeds verstrekte
vergunning of toegekende subsidie is. Bij de beoordeling van de
toelaatbaarheid van de controle speelt het
proportionaliteitsvereiste een rol.

Zo zijn ambtenaren bij het verlenen van een
wapenexportvergunning geneigd verdergaand onderzoek te verrichten
en te tolereren dan bij het verlenen van een vestigingsvergunning
voor een slager. Worden de controle- en opsporingsbevoegdheden
aangewend met een rechtens toegelaten doel, dan kan de verkregen
informatie die daarvan het resultaat is ook van belang zijn voor
een bestuursbesluit. Daarbij speelt nauwelijks een rol of de
bevoegdheid is aangewend in een situatie van een reguliere controle
of een opsporingsonderzoek of dat de bevoegdheid van meet af aan
mede wordt gebruikt met het oog op een nevendoel, te weten
voorbereiding van een besluit.

Het is in het strafrecht niet verboden of ongebruikelijk dat in
ander verband vergaarde informatie in het geding wordt gebracht. Zo
zijn belastinggegevens, die zijn verkregen in het kader van de
controle, bruikbaar voor het bewijs van een strafbaar feit (HR 26
april 1988, NJ 1989, 390). Cruciaal is wel dat de rechten van de
verdachte in het opsporingsonderzoek en bij de vervolging niet te
kort worden gedaan. De wet geeft het bestuur maar beperkte
bevoegdheden om zelf bevoegdheden uit te oefenen in het kader van
verlening van een vergunning of subsidie, of verlenging daarvan.
Onderzocht zal moeten worden in hoeverre informatie, die langs
andere weg op basis van controle- en opsporingsbevoegdheden is
verkregen, een rol kan spelen in de besluitvorming van het
bestuur.

Er is de commissie een geval bekend waarbij een CID-matig
uitgevoerde pseudokoop mede ingezet was met het oog op het treffen
van bestuurlijke maatregelen. Het is echter nog maar de vraag in
hoeverre de aldus verkregen inlichtingen aan het bestuur
doorgespeeld en vervolgens gebruikt mogen worden.

Informatie-inwinning, algemeen

Ter voorbereiding van een bestuursbesluit kan uit vier soorten
bronnen informatie worden ingewonnen, namelijk uit:
a) openbare bronnen;
b) niet-openbare bronnen, niet zijnde politieregisters;
c) justitile documentatie- en politieregisters; en
d) registers van inlichtingendiensten.
Ten aanzien van elk van deze bronnen kan de vraag gesteld worden of
deze openstaat voor het bestuur om informatie te vergaren met het
oog op een besluitvorming, waarbij wordt voorkomen dat de
georganiseerde criminaliteit oneigenlijke invloed uitoefent op de
overheid en bedrijvigheid of zich in de reguliere economie
nestelt. Bij de informatie-inwinning gaat het met name om
informatie over de eventuele criminele banden van de aanvrager of
contractant danwel informatie over omstandigheden die het vermoeden
doen rijzen van betrokkenheid bij enig strafbaar feit. Bij de
beoordeling van rechtspersonen zal moeten worden bezien wie de
daadwerkelijke zeggenschap heeft over (het beleid van) de
rechtspersoon en/of wie daadwerkelijk voordeel zullen hebben van
het bestuursbesluit. Het is immers mogelijk dat stromannen zijn
ingezet of dat een bedrijf dient als dekmantel voor illegale
activiteiten of als witwascontructie. Bijzondere aandacht verdient
in dit verband de informatieverstrekking over rechtspersonen vanuit
het in paragraaf 8.2 besproken, door het ministerie van Justitie
onderhouden, register Vennoot.

Voor zover het gaat om raadpleging van openbare bronnen en
registers, die vallen onder het regime van de Wet
persoonsregistraties wordt verwezen naar hoofdstuk 6 van dit boek.
In beginsel liggen de verstrekkingsmogelijkheden voor deze
registers of registraties niet anders in het geval dat de
opsporingsinstanties de bevrager zijn of het openbaar bestuur. De
eventuele verstrekking is derhalve gebaseerd op artikel 11 Wet
persoonsregistraties.

In de Memorie van Toelichting bij het voorstel van de Wet
persoonsregistraties wordt nadrukkelijk gesteld dat voortvloeien
uit het doel van de registratie stringenter is dan met dat doel
niet onverenigbaar zijn. ^Noot Vereist is dat het doel
van de registratie meebrengt dat de betrokken verstrekking aan een
derde geschiedt. In dit kader is interessant dat het doel van
persoonsregistraties van bijzondere opsporingsdiensten kan
aansluiten bij het doel waarvoor het bestuur informatie vraagt,
namelijk de bestrijding van zware criminaliteit, zonder dat het
doel van de registratie de betrokken verstrekking meebrengt. De
bewoordingen van artikel 11, eerste lid Wet persoonsregistraties
vereist ingevolge wettelijk voorschrift brengen tot
uitdrukking dat een bij of krachtens de wet gestelde regel of een
verordening van een gemeente, een provincie of een ander
publiekrechtelijk orgaan tot verstrekking moet verplichten. In het
algemeen geldt dat nergens een verstrekkingsplicht is vastgesteld
ten behoeve van bestuurlijke handhaving. De tweede in het
artikellid omschreven situatie betreft een verstrekking met
toestemming van de geregistreerde. De auditing als voorwaarde
bij vergunning of subsidieverlening levert veelal een machtiging op
om aan het bestuur de gevraagde gegevens te verstrekken. Deze
hoofdregel wordt aangevuld of beperkt door het tweede en derde lid
van artikel 11, alsmede artikel 13, 14 en 18, derde lid. Artikel
11, tweede lid, stelt onder meer dat desgevraagd verstrekking ook
kan plaatsvinden op grond van een dwingende of gewichtige reden,
voor zover de persoonlijke levenssfeer van de geregistreerden niet
onevenredig wordt geschaad. Verstrekking is dan slechts geoorloofd
als het initiatief tot verstrekking is uitgegaan van de ontvanger
van de gegevens, in casu het bestuur, en dat de persoonlijke
levenssfeer van de geregistreerden daardoor niet onevenredig wordt
geschaad. Uiteraard kan die belangenafweging anders uitvallen
indien de reden tot bevraging niet gelegen is in opsporing, maar in
een concreet aan te duiden bestuursbesluit.

Indien het openbaar bestuur in het kader van bestuurlijke
rechtshandhaving vraagt om gegevens van geregistreerden uit
persoonsregistraties die vallen onder de Wet persoonsregistraties,
is de houder bevoegd de gegevens te verschaffen, zij het dat de
verstrekking de privacy van de geregistreerde niet onevenredig mag
schaden. De bevoegdheid van de houder op grond van de WPR houdt
evenwel geen verplichting in. Het openbaar bestuur kan de houder
van de registratie geen inzage afdwingen. In de praktijk staan
geheimhoudingsverplichtingen in bepaalde wetten bovendien soms aan
verstrekking in de weg.

Informatie uit justitile documentatie

In de Wet op de justitile documentatie en op de verklaringen
omtrent het gedrag (Wjd) en daarop gebaseerde besluiten wordt
geregeld aan welke personen gegevens uit strafregisters en
het algemeen documentatieregister worden verstrekt.
^Noot De strafregisters bevatten gegevens betreffende
onherroepelijke veroordeling van natuurlijke personen terzake van
misdrijven en een aantal overtredingen. Het algemeen
documentatieregister bevat gegevens van de door bij de parketten
van de officieren van justitie ingeschreven processen-verbaal
opgemaakt tegen natuurlijke personen en rechtspersonen en de wijze
van afdoening daarvan. Het algemeen documentatieregister heeft een
tweeledig doel. Vooreerst dient het om de rechterlijke autoriteiten
bij een strafvervolging in te lichten omtrent het strafrechtelijk
verleden van een delinquent. Voorts is het een bron van
inlichtingen om de betrouwbaarheid te controleren van sollicitanten
naar bepaalde functies bij de overheid. In een beperkt aantal
gevallen kan het algemeen documentatieregister via het parket van
de procureur-generaal worden gebruikt voor sollicitaties buiten de
overheid. Het strafregister is bedoeld voor inlichtingen aan de
burgemeester, indien een burger voor een sollicitatie bij overheid
of een particulier een verklaring omtrent het gedrag moet
overleggen. Gekozen is voor een beperkt systeem van verstrekking
van bepaalde inlichtingen aan personen en instellingen die niet tot
justitie behoren.

Zo kan de burgemeester in het kader van de afgifte van een
verklaring omtrent gedrag gegevens opvragen bij de justitile
documentatiedienst (artikel 19-22 Wjd). Veelal vindt een dergelijke
procedure plaats naar
aanleiding van een schriftelijk verzoek aan de burgemeester omwille
van een te nemen beslissing in een sollicitatieprocedure.
In het algemeen is verstrekking met het oog op bestuurlijke
rechtshandhaving uit registers van de justitile documentatie (en de
strafregisters) uitgesloten. De artikelen 13 en 15 Wjd bieden
evenwel de mogelijkheid om bij Algemene maatregel van bestuur de
procureurs-generaal of de minister de bevoegdheid te verlenen om
onder omstandigheden gegevens te (laten) verstrekken aan de daartoe
aangewezen personen, met een publieke taak belast. Van deze
mogelijkheid is in het Besluit inlichtingen justitile documentatie
gebruik gemaakt met het oog op de verstrekking van inlichtingen bij
benoemings- en ontslagkwesties voor een aantal nader omschreven
functies, en in verband met visa-aanvragers en aspirant-emigranten,
alsmede voor het verlenen van een beperkt aantal vergunningen.

In verband met de beheersing van de georganiseerde criminaliteit
lijkt daarbij met name van belang de in het besluit genoemde Drank-
en horecawet, Wet op het consumptief geldkrediet, Wet op het
afbetalingsstelsel 1961, Jachtwet, Wet wapens en munitie, Wet op de
weerkorpsen en de Vreemdelingenwet. Uit een politieregister worden
gegevens verstrekt aan een burgemeester in het kader van de afgifte
van een verklaring omtrent gedrag (op grond van artikel 27 Wjd
j^o 15 WPolR.) Voor verstrekking van inlichtingen uit
strafregisters of uit de registers van de justitile
documentatieregisters in het kader van andersoortige
bestuursrechtelijke beslissingen, als bijvoorbeeld een milieu- of
bouwvergunning of de verlening van een subsidie of het doen van een
aanbestedingen biedt de Wet op de justitile documentatie geen
ruimte. Overigens stuurt de burgemeester bij een verzoek om een
verklaring omtrent het gedrag een formulier aan de justitile
documentatiedienst zonder daarop te hoeven vermelden waarvoor hij
deze verklaring nodig heeft. ^Noot Op dit punt lijkt
controle te ontbreken en is het heel wel mogelijk dat de
burgemeester zonder veel omhaal gegevens kan ontvangen in het kader
van bijvoorbeeld een willekeurige vergunningverlening.

Informatie uit politieregisters

Bij de Wet op de justitile documentatie is al ter sprake gekomen
dat de burgemeester ten behoeve van het afgeven van een verklaring
omtrent het gedrag gegevens kan krijgen uit politieregisters.
Verstrekking van gevoelige gegevens aan de burgemeester vindt
slechts plaats indien dit onvermijdelijk is voor de goede
uitvoering van bovengenoemde taak. Deze verstrekkingsmogelijkheid
geldt niet voor alle registers en alle informatie.

Indien het gegevens betreft die afkomstig zijn van
politie-informanten of gegevens uit een CID-register of gegevens
die direct gevaar kunnen opleveren voor de geregistreerde of voor
derden, is de beheerder van het register bevoegd verstrekking te
weigeren (artikel 17 WPolR. j^o artikel 11 BPolR.).
Verder kan verstrekking achterwege blijven als de betreffende
gegevens slechts konden worden verkregen onder de voorwaarde dat
zij slechts voor een bepaald doel zouden worden gebruikt. Die
voorwaarde moet dan wel zijn vastgelegd in een proces-verbaal en
blijken uit het register (artikel 11 BPolR.). Uit tijdelijke
registers, grijze-veld-registers, hulpverleningsregisters en
registers van het Meldpunt ongebruikelijke transacties kunnen
slechts gegevens worden verstrekt voor zover die verstrekking in
overeenstemming is met het doel waarvoor genoemde registers zijn
aangelegd en de verklaring omtrent het gedrag valt daar buiten.

Ten behoeve van de verklaring omtrent het gedrag kan uit elk
politieregister worden geput. De zachte informatie kan
worden afgeschermd. Verstrekking van harde gegevens uit een
politieregister aan de burgemeester voor het afgeven van een
verklaring omtrent het gedrag stuit op geen bezwaar. In de
informatieverstrekking van gegevens uit politieregisters ten
behoeve van de bestuurlijke rechtshandhaving is niet voorzien.
Niettemin hebben de meeste ondervraagde politiefunctionarissen en
bestuurders zich onomwonden op het standpunt gesteld dat harde
gegevens, gegevens gerelateerd bij proces-verbaal (antecedenten),
al dan niet zonder meer aan het bestuur kunnen worden
verstrekt.

De heer Van Amerongen:

Het is altijd zachte informatie, want als zij hard is,
kunnen wij haar namelijk ook in de openbaarheid brengen.
^Noot

Enerzijds heeft het bestuur de bevoegdheid of misschien wel de
plicht zich te (doen) informeren over de voor de vergunning- of
subsidieaanvrage relevante gegevens (artikel 3.2 Awb). Daar
tegenover zou dan een corresponderende verstrekkingsplicht moeten
staan in de Wet politieregisters. De bevoegdheid tot vragen
doorbreekt immers niet het gesloten verstrekkingsregime.

De Wet politieregisters biedt een ontsnappingsmogelijkheid in
artikel 18, vijfde lid, waarbij de minister van
Justitie en de ministers van Binnenlandse Zaken de bevoegdheid
hebben in bijzondere gevallen toestemming of opdracht te geven tot
het verstrekken van daartoe omschreven gegevens uit een
politieregister. De desbetreffende beschikking wordt gezonden aan
de Registratiekamer. Deze regeling heeft echter slechts betrekking
op incidentele gevallen, waarbij het hoogste gezag in het geweer
moet komen. Dit valt niet te zien als een reguliere
verstrekkingsmogelijkheid ten behoeve van de bestuurlijke
rechtshandhaving. Als rechtsgrond voor reguliere verstrekking van
harde gegevens kan gedacht worden aan de navolgende redeneringen,
die overigens geen steun vinden in de wet. De eerste is een ruime
interpretatie van artikel 4 Wet op de Rechterlijke Organisatie.
Deze komt erop neer dat de verstrekking geschiedt aan het openbaar
ministerie in verband met diens taak van handhaving der wetten,
waaronder dan ook begrepen dient te worden voorkoming van schending
van wetten. Bestuurlijke preventie en/of rechtshandhaving is echter
geen taak van het openbaar ministerie en het heeft geen
bevoegdheden op dat terrein.

Het openbaar ministerie kan verzoeken gegevens te verstrekken
voor zover het deze behoeft in verband met het gezag en zeggenschap
over de politie dan wel over andere personen of instanties die met
de opsporing van strafbare feiten zijn belast. Mede gelet op het
feit dat deze tekst voor de invoeringswet Politiewet luidde voor
zover zij deze behoeven voor de uitoefening van hun taak lijkt het
verantwoord de woorden gezag en zeggenschap over de politie ook in
de geest van de taakomschrijving van het openbaar ministerie uit te
leggen. ^Noot Anderzijds is niet vol te houden dat
gegevensverstrekking met het oog op de bestuurlijke
rechtshandhaving onvermijdelijk is voor de goede uitvoering van de
gezagsuitoefening over de politie. De andere redenering houdt in
dat, indien gegevens uit een politieregister bij de uitvoering van
de politietaak ten behoeve waarvan verstrekking heeft
plaatsgevonden noodzakelijkerwijs bekend zijn gemaakt, dan kan het
gevolg daarvan zijn dat de gegevens als zodanig niet meer vallen
onder het regime van de Wet politieregisters . Dat is bijvoorbeeld
het geval als een verbalisant de gegevens als getuige ter
terechtzitting heeft gerelateerd. De gegevens kunnen dan door het
bestuur worden gebruikt. Ook informatie neergelegd in
processen-verbaal – harde informatie – zal aan bestuurlijke
instanties kunnen worden verstrekt. ^Noot De verstrekking
van gegevens uit registraties van opsporingsinstanties, die
beheerst worden door de Wet persoonsregistraties, is niet
problematisch. De houder van het register verstrekt desgevraagd,
voor zover het bestuur de gegevens nodig heeft voor uitvoering van
hun taak en de persoonlijke levenssfeer van de geregistreerde door
de verstrekking niet onevenredig wordt geschaad (artikel 18, derde
lid WPR). In het voorbereidend onderzoek en tijdens de verhoren is
dan ook de kwestie beperkt gebleven tot de verstrekking van
gegevens uit de CID-registers. Vanuit de politie lijkt
overeenstemming te bestaan dat zachte informatie, in ieder geval
CID-informatie, aan het bestuur verstrekt moet kunnen worden.
IJzerman noemde het een van de kwesties, die hoog nodig geregeld
moeten worden. Hij voegde eraan toe dat in zijn korps het nooit aan
de orde is geweest, omdat in voorkomende gevallen de situatie zich
vanzelf oploste, al merkte hij ook op dat in dergelijke gevallen
hij alles persoonlijk doorspreekt met de korpsbeheerder – de
burgemeester van Ensched – en dat niet overlaat aan de CID-chef.
^Noot Van Amerongen verklaarde in voorkomende gevallen –
n of twee keer – de informatie neer te leggen in de driehoek, dat
is het overleg tussen korpsbeheerder, -chef en openbaar ministerie,
ondanks het ontbreken van een wettelijke grondslag daarvoor. Hij
rechtvaardigde dit doordat hij zichzelf in een soort noodtoestand
ervaart. ^Noot Het betrof in n geval een onderhandse
aanbesteding voor publieke werken, waarbij een bepaald bedrijf op
grond van die informatie niet werd uitgenodigd in te schrijven.
Overigens bedient hij zich daarnaast van creatieve oplossingen,
zoals de burgemeester vragen om nog eens goed te kijken.
Paulissen, districtschef in Brabant Noord, noemt een vergelijkbaar
geval van een aannemer, en spreekt over iemand die actief zou
worden binnen een bepaalde politieke partij en iemand, die
gesolliciteerd had naar het rechter-plaatsvervangerschap.
Uiteindelijk is in die twee laatste gevallen de CID-informatie niet
verstrekt. ^Noot Burgemeester D’Hondt van Nijmegen meldt
in zijn verhoor dat hij CID-informatie had verkregen over een
betrokkene bij een onroerend goed transactie. Vanwege de informatie
is van de transactie afgezien.

De voorzitter:

Heeft u het wel eens bij de hand gehad dat u informatie
kreeg uit de CID-sfeer terwijl u op het punt stond om een bepaalde
beslissing te nemen?

De heer d’Hondt:

Heel zelden. Ik heb het een keer bij de hand gehad bij de
mogelijke verkoop van het politiebureau zelf. Dat was overigens
geen echte CID-informatie, maar informatie van mensen die bij
de CID werkten. Het ging om de eigen organisatie; de CID
was in dat gebouw gehuisvest en de dienst was dus genteresseerd
in de gegadigden voor dat gebouw. Er was harde informatie over de
betrokkene uit de strafregisters en de justitile documentatie, maar
die was uit een ver verleden. Maar er was ook recente informatie
bekend bij degenen die bij de CID werkten. Het ging echter
niet om een CID-subject, zodat de gegevens boterzacht waren.
Je vraagt je in zo’n geval dan ook af, wat je ermee kunt doen, maar
zulke informatie kan wel een rol spelen.

De voorzitter:

Wat heeft u ermee gedaan?

De heer d’Hondt:

Wij hebben de informatie in die zin gebruikt dat wij tegen
de betrokkene hebben gezegd dat het verstandig zou zijn, van de
transactie af te zien. En op de vraag waarop dat berustte, hebben
wij gezegd dat hij het in die sfeer moest zoeken.

De voorzitter:

Ik begrijp uw bezorgdheid wel als zoiets zich voordoet,
zeker als het om een politiebureau gaat, maar u spreekt van
antecedenten uit een ver verleden. Die mogen toch in het normale
rechtsverkeer geen rol spelen. En verder noemt u informatie van
politie-ambtenaren bij de CID, die geen CID-informatie
is.

De heer d’Hondt:

Maar die informatie leidde wel voor 100% tot de overtuiging
dat die transactie niet moest worden gesloten.

De voorzitter:

Het was uw overtuiging en die van de politie-ambtenaren,
maar kan zoiets nu een burger worden tegengeworpen als er eigenlijk
niets hard te maken is, waardoor die burger in zekere zin wordt
benadeeld? Dat gaat toch wel ver, nietwaar?

De heer d’Hondt:

Dat gaat inderdaad ver, maar zulke dingen moet men wel
weten. Er zijn in ons land eigenaren en beheerders van gebouwen die
zulke informatie zelf wel willen hebben voor hun transacties.
^Noot

Ook binnen het openbaar ministerie wordt de verstrekking van
CID-informatie aan het bestuur als een probleem gesignaleerd. Ter
illustratie een citaat van het jaarverslag OM, 1994:
Een probleem dat daarbij (bestuurlijke preventie van georganiseerde
misdaad, red.) om een spoedige oplossing vraagt is de verstrekking
door het OM van veelal zachte informatie aan het bestuur over
personen en instellingen waarmee beter geen zaken gedaan kan
worden. Thans stuit die informatievoorziening af op privacyregels.
^Noot

De heer De Graaf:

U zegt: in eerste instantie niet gebruik maken van
politiegegevens, CID gegevens.

De heer Van Riessen:

Dat klopt.

De heer De Graaf:

Maar in tweede instantie wel?

De heer Van Riessen:

Op dit moment kan het niet. Dan zou er wetswijziging moeten
komen – en dat geldt niet alleen voor dit onderwerp – zodat in de
toekomst in het kader van preventie gebruik gemaakt kan worden van
CID-gegevens. Op dit moment kan dat echter gewoon niet.

De heer De Graaf:

Het klopt dat dat niet kan, maar het gebeurt wel. Ik meen
dat de heer Welten ook heeft verklaard dat er wel eens iets naar de
burgemeester gaat, als die daar nadrukkelijk om vraagt. Eigenlijk
kan dat niet, omdat je niet zo maar informatie uit CID-gegevens mag
halen voor bestuurlijke doeleinden.

De heer Van Riessen:

Dat klopt. Het is een afspraak in de driehoek in Amsterdam
dat de burgemeester in voorkomende gevallen wordt genformeerd.
^Noot

In Amsterdam is in het verleden CID-informatie via het openbaar
ministerie doorgegeven aan het lokale bestuur. Eenmaal betrof het
een geval waarin een CID-subject adverteerde op de trams.
Justitie adviseerde het gemeentebestuur het reclamecontract niet te
verlengen. Langs dezelfde weg is op het laatste moment – de
wethouder moest nog slechts een handtekening zetten voorkomen dat
een desbetreffende zakenman G. zijn intrek kon nemen in
Teleport-Amsterdam west.

De begeleidingscommissie CID heeft de mogelijkheid geopperd om
de officier van justitie te laten afwegen of CID-informatie aan het
bestuur kan worden verstrekt en zo ja op welke wijze deze kan
worden gebruikt. ^Noot

De voorzitter:

U bent ook nog lid geweest van de begeleidingscommissie
CID. Er zijn vele rapporten verschenen, maar een vraag kon niet
worden opgelost. Dat is de vraag of politie-informatie ook aan het
bestuur ter beschikking kan worden gesteld.

De heer Barendregt:

Het is een noodzaak om dat te doen. Op dit moment ligt er
een proeve van wetswijziging van het ministerie van Justitie. Via
het OM moet het mogelijk zijn om CID-informatie aan het bestuur te
verstrekken. Ik ben daar voorstander van. Ik weet echter niet of
het ooit zo ver komt. ^Noot

De Wet openbaarheid van bestuur biedt evenmin een grondslag,
aangezien deze wet de openbaarheid van informatie door of
vanwege een overheidsorgaan bestrijkt. Bovendien heeft de Wet
openbaarheid van bestuur slechts toepassing voor zover de
informatieverstrekking niet wordt geregeld in een bijzondere wet.
De informatieverstrekking uit politieregisters en de justitile
documentatie is echter elders uitputtend geregeld. In dit opzicht
is de Richtlijn bestrijding voetbalvandalisme opmerkelijk. Het
openbaar ministerie wordt bij circulaire gemachtigd om
politiegegevens te verstrekken aan de KNVB uit het Centraal
informatiepunt voetbalvandalisme. ^Noot Het
informatiepunt wordt onderhouden ten behoeve van politie en
justitie. daarin wordt onder meer opgenomen alle strafbare feiten
begaan bij gelegenheid van een voetbalwedstrijd, waarvan
processen-verbaal zijn opgemaakt. De officier van justitie mag met
het oog op de te nemen civielrechtelijke maatregelen aan de
voetbalorganisatie gegevens verstrekken betreffende de personalia
van de verdachte,
datum en plaats van het feit, omschrijving van het feit, aard en
omvang van de aangerichte schade en voor zover bekend
recidivegegevens. De circulaire baseert de verstrekking
nadrukkelijk op de Wet openbaarheid van bestuur. Voor het
verstrekken van namen van krakers aan huiseigenaren ^Noot
en de informatieverstrekking aan slachtoffers van delicten
^Noot biedt artikel 16 tweede lid Wet polititieregisters
een expliciete basis om antecedenten aan benadeelden van
strafbare feiten te verstrekken. Bovendien is voor de laatste
richtlijn een basis in het Wetboek van Strafvordering (artikel 51a
e.v.).

In het verleden – vr inwerkingtreding van de Wet
politieregisters en vr de wijziging van de Wet openbaarheid van
bestuur in 1991 – heeft de administratieve rechter verstrekking van
politiegegevens wel gebaseerd op de Wet openbaarheid van bestuur.
Opvallend is dat in veel van die uitspraken – ten onrechte – het
belang van de verzoeker om informatie is afgewogen tegen het
privacy belang van degene over wie de informatie werd verstrekt. De
rechter evenals de Nationale ombudsman hebben daarbij miskend dat
het criterium niet is of het belang van verstrekking aan de
verzoeker zwaarder weegt, maar of openbaarmaking – verstrekking aan
een ieder – zwaarder weegt. Inmiddels is door de inwerkingtreding
de toepasselijkheid van de Wet openbaarheid van bestuur bij
gegevens uit politieregisters uitgesloten. In de circulaire van de
minister van Justitie over de informatieverstrekking krachtens de
Wet openbaarheid van bestuur somt de minister op in welke gevallen
doorgaans gegevens die betrekking hebben op individuele strafzaken
door de officieren van justitie kunnen worden verstrekt. Deze
gevallen betreffen nabestaanden bij een geval van zelfdoding,
slachtoffers van delicten en gewezen verdachten. Het Europese
verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de
fundamentele vrijheden staat op zichzelf niet in de weg aan het
gebruik van (criminele) inlichtingen voor tegengaan van
criminaliteit door andere middelen dan het strafrecht. Het zal
duidelijk zijn dat de aanleg van een persoonsdossier met geheime
informatie een zelfstandige inbreuk vormt op het recht op
eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Die inbreuk kan
gerechtvaardigd zijn door overeenkomstig de wettelijke regeling
gegevens op te slaan en te gebruiken voor een in het tweede lid van
artikel 8 EVRM genoemd doel. De regeling moet voor de burger
toegankelijk zijn en de gevallen waarin gegevensopslag en het
gebruik dat van de gegevens gemaakt wordt, moeten voor hem
voorzienbaar zijn. In de zaak Leander achtte het Europese Hof voor
de rechten van de mens aan deze voorwaarden voldaan.
^Noot In de uitspraak van de Europese Commissie inzake
Hope Hewitt en – binnen de zekere grenzen van autonomie, die de
staat gelaten moet worden voor de nationale veiligheid – Harman
oordeelde de Commissie dat niet aan die voorwaarden was voldaan, de
Britse regering werkte met vertrouwelijke richtlijnen.
^Noot Informatie uit registers van de BVD Het register
van de Binnenlandse veiligheidsdienst wordt beheerst door de Wet
Inlichtingen- en Veiligheidsdienst en de Privacyregeling BVD.
Artikel 16, eerste lid WIV bepaalt dat door de BVD slechts
persoonsgegevens worden verzameld, geregistreerd en aan derden
verstrekt, voor zover dat noodzakelijk is voor de uitvoering van
zijn taken. Deze regeling is uitputtend. ^Noot Het hoofd
van de BVD gedraagt zich naar de aanwijzingen van de minister van
Binnenlandse Zaken. Voor zover bekend heeft de minister geen
algemene aanwijzingen gegeven over verstrekking van
persoonsgegevens aan en ten behoeve van het bestuur. De eerst
noodzakelijke vaststelling voordat het zo ver komt is dat
bestrijding daarvan inderdaad een taak van de BVD is. In bijlage
6 Organisaties hoofdstuk 8 BVD zijn de werkzaamheden van de BVD
beschreven. daaruit blijkt dat vanuit het oogpunt van veiligheid
het werk van de BVD raakvlakken heeft met dat van de (reguliere)
politie en dat de BVD actief is op het terrein van de bestuurlijke
integriteit.

In verband met de verstrekking van gegevens door de BVD met het
oog op bestuurlijke rechtshandhaving moet vermeld worden dat alle
betrokkenen bij de uitvoering van de WIV verplicht zijn tot
geheimhouding, behalve tegenover degene aan wie de ambtenaar
ondergeschikt is (artikelen 23 en 24 WIV). Dat geldt ook voor de
politie-ambtenaren bij de Regionale inlichtingendienst die op grond
van artikel 18 WIV zijn aangewezen. Zij vallen onder het hoofd van
de BVD. In voorkomende gevallen – bijvoorbeeld van ernstige
bedreiging van de bestuurlijke integriteit – kan derhalve langs
deze weg het bestuur worden genformeerd. Daarbij is van belang dat
de BVD op de voet van artikel 17 WIV inzagerecht heeft in
CID-registers. Via deze weg zou derhalve CID-informatie toch bij
het bestuur terecht kunnen komen. In Amsterdam is vijf keer de weg
langs de BVD gevolgd in verband met een vermeende verwevenheid
tussen misdaad en lokale politiek. Andere RID-ambtenaren, dat wil
zeggen zij die een taak hebben op het terrein van de openbare orde,
werken voor de burgemeester. De vergaring en opslag van gegevens
voor enerzijds de BVD en anderzijds de taken in het kader van de
openbare zijn scherp gescheiden. Dat neemt niet weg dat de
informatiestroom via personele lijnen kunnen samenkomen of zelfs in
n hand zijn, zoals in de regio Noord Holland Noord. RID-medewerkers
kunnen zich vrij voelen informatie door te geven aan de RCID. De
RID-ambtenaren met een BVD-taak mogen daarentegen slechts (zoals
gezegd) via het hoofd BVD inlichtingen verstrekken aan de CID of
aan de burgemeester in het kader van de bestuurlijke
rechtshandhaving.

8.5.4 Bestuurlijke afdoening

Hoe kunnen verkregen inlichtingen die duiden op criminele
betrokkenheid van een (rechts)persoon, worden gebruikt voor
bestuurlijke beslissingen ten aanzien van vergunningen, subsidies
en aanbestedingen? Om deze in algemene termen gestelde vraag
enigermate te preciseren: mag CID-informatie bijvoorbeeld worden
meegewogen in het besluitvormingsproces als iemand een
bouwvergunning aanvraagt. Mag een aannemer op grond van
politiegegevens van een aanbesteding worden uitgesloten? Zou het
voeren van een gedoogbeleid benvloed kunnen worden door het feit
dat de betrokkene, wiens handel gedoogd wordt, relaties met notoire
criminelen onderhoudt?

Het gaat dus niet over de vraag hoe het bestuur de(ze)
inlichtingen kan vergaren. Het gaat om wat het bestuur met de
informatie kan doen. Om daarop een antwoord te kunnen geven dient
onder ogen te worden gezien aan welke normen het bestuur in het
algemeen in zijn besluitvorming is gehouden. Een bestuursorgaan
heeft beoordelingsruimte – of zelfs beoordelingsvrijheid – wanneer
de omstandigheden waaronder een bevoegdheid kan worden ingezet niet
heel precies zijn omschreven. In sommige wetten is die ruimte
bewust aan het bestuursorgaan overgelaten. De consequentie van
dergelijke wetgeving is dat een rechter die het op basis van de
bevoegdheid genomen besluit moet toetsen dat slechts marginaal mag
doen. Hij mag pas tot vernietiging van het besluit overgaan wanneer
hij de opvatting van het bestuursorgaan over de
toepasselijkheidscondities kennelijk onredelijk vindt. Tot zover
staat weinig in de weg aan het meewegen van factoren die betrekking
hebben op iemands criminele achtergrond. Beginselen van behoorlijk
bestuur die eerst in de rechtspraak tot ontwikkeling zijn gekomen
en recentelijk zijn gecodificeerd werpen evenwel een dam op.
Artikel 3:2 Algemene wet bestuursrecht stelt dat bestuursorganen
bij de voorbereiding van besluiten de nodige kennis over de
relevante feiten en de af te wegen belangen vergaren
(zorgvuldigheidsbeginsel en belangenafweging). Hetzelfde geldt voor
de civiele rechtshandelingen van het bestuur, voor zover de aard
van de handelingen zich daartegen niet verzet (op grond van de
schakelbepaling van artikel 3:1, tweede lid AWB). Het gevolg
hiervan is derhalve dat de algemene kwaliteitseis voor de
voorbereiding van besluiten zowel geldt voor vergunningaanvragen
als voor aanbestedingsprocedures.

Zonder dat dit afdoet aan de geldigheid van het voorgaande, moet
echter wel in aanmerking worden genomen dat civiele
rechtshandelingen meer vrijheid aan de gemeente laten dan tal van
bestuurlijke beslissingen. In het bijzonder wanneer een beschikking
is aan te merken als een zogenaamde gebonden beschikking is de
beleidsvrijheid beperkt, zoals artikel 44 Woningwet waarin staat
dat de bouwvergunning alleen mag en moet worden geweigerd in
bepaalde omstandigheden.

De volgende vraag is welke belangen in de besluitvorming moeten
worden betrokken. Volgens artikel 3:4 Algemene wet bestuursrecht
betreft dit de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen,
voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de
uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. De
bestuursbevoegdheden worden met het oog op bepaalde doelen
toegekend en mogen alleen daartoe worden aangewend (in verband met
het verbod van detournement de pouvoir). Dit lijkt voor de
hand te liggen, maar werkt beperkend in het licht van de in .8.5.1
besproken doelen van bestuurlijke rechtshandhaving. De aanvraag zal
zelden direct betrekking hebben op een onrechtmatig te achten
nering. Integendeel, juist in het kader van de georganiseerde
criminaliteit is relevant dat personen van wie de werkzaamheden
wellicht ten dele crimineel zijn, ook legale werkzaamheden willen
verrichten. De vrouwenhandelaar wil ook eens een respectabele
uitspanning beginnen; de hasj-importeur wil projecten in de bouw
ontwikkelen. Binnen de grenzen van de voor afweging in aanmerking
komende belangen, is het niet mogelijk een vergunningsaanvraag in
hun nadeel te beslissen, als aan de normale horeca- en
bouwvereisten is voldaan. De bevoegdheden uit het economisch
bestuursrecht kunnen immers niet gebruikt worden voor repressieve
doeleinden. Daar valt tegenover te stellen dat bestuursorganen bij
al hun besluiten moeten letten op alle belangen die aan hun zorg
zijn toevertrouwd (integrale bestuursbevoegdheid). Een
tussenvariant in het bestuursrecht is dat bij de vraag naar de
toelaatbaarheid alleen de belangen van de aanvragers mogen worden
afgewogen tegen de belangen die de wettelijke regeling waarop het
vergunningsvereiste berust, wil dienen; maar indien dit tot een
positieve beslissing leidt zal bij het bepalen van de
randvoorwaarden het belang van derden moeten worden meegewogen.
Deze tussenvariant lost het probleem niet op.

Deze op het eerste gezicht theoretische overwegingen tonen het
probleem waarmee het bestuur zit op het moment dat het een
vergunning weigert op grond van inlichtingen uit een CID-register,
een politieregister of enig ander register dat niets te maken heeft
met de vergunning als zodanig. In hoeverre mag het bestuur het
algemeen belang laten prevaleren boven de op zichzelf redelijke
belangen van iemand met een slechte
naam?
Dit materile probleem kan nog worden aangevuld met twee problemen
van procedurele aard: deze vloeien voort uit het recht op wederhoor
en het motiveringsbeginsel.
Het bestuursorgaan dat een aanvraag tot het geven van een
beschikking geheel of gedeeltelijk afwijst, moet de aanvrager in de
gelegenheid stellen zijn zienswijze naar voren te brengen, indien:
a. de afwijzing zou steunen op gegevens over feiten en belangen die
de aanvrager betreffen, en b. die gegevens afwijken van gegevens
die de aanvrager ter zake zelf heeft verstrekt (artikel 4:7 AWB).
Dit kan overigens achterwege blijven, onder meer in verband met de
vereiste spoed, indien de betrokkene zijn zienswijze eerder heeft
kunnen kenbaar maken danwel indien het met de beschikking beoogde
doel slechts kan worden bereikt indien de belanghebbende daarvan
niet reeds tevoren in kennis is gesteld (artikel 4:11 AWB). Het
doel van de vergunning zal zelden repressief van aard zijn.

De afwijzing van bijvoorbeeld een horecavergunning ontslaat het
bestuur niet van de in artikel 4:7 AWB genoemde hoorplicht, indien
de afwijzing is gebaseerd op de criminele informatie over de
aanvrager. Niet kan worden volgehouden dat het doel van de
beschikking – mede gericht op de kwaliteit van de uitbater –
slechts gerealiseerd kan worden door de aanvrager niet te
informeren en diens zienswijze naar voren te laten brengen over
belastende politie-informatie.

De voorzitter:

Wij hebben het alleen gehad over strafvordering. Vindt u ook
dat criminele inlichtingen van de politie gebruikt moeten kunnen
worden ten behoeve van het bestuur? Het komt dus niet tot een zaak,
maar de informatie is wel zodanig dat het bestuur er baat bij kan
hebben in het kader van bestuurlijke rechtshandhaving

.

De heer Corstens:

Ja, mijn antwoord daarop is een voorzichtig: ja. Het lijkt
mij uitermate nuttig, zeker als wij denken aan kwesties van
verwevenheid van onderwereld met bovenwereld, waarover vanochtend
gesproken is. Het gevaar van die verwevenheid, dat weet u beter dan
ik, is uitermate groot en uitermate bedreigend voor de samenleving.
Ik ben dan geneigd om te zeggen dat het onder omstandigheden en
onder bepaalde voorwaarden zou moeten kunnen.

De voorzitter:

Te toetsen door een administratieve rechter?

De heer Corstens:

Bijvoorbeeld. ^Noot De beschikking moet
bovendien berusten op een deugdelijke motivering (artikel 4:16
AWB). In de motivering zullen doorgaans de CID-gegevens, de
gegevens uit een lopend onderzoek of anderszins gevoelige gegevens,
moeten ontbreken. In de eerste plaats zal de zachte informatie in
veel gevallen onvoldoende zijn om als grondslag te dienen voor een
afwijzing. In de tweede plaats zal de politie sommige feiten liever
niet bekend zien worden. Wanneer het bestuur openheid van zaken
geeft voor de bestuursrechter zal de politie zich een volgende keer
ervoor hoeden informatie te geven. Uit onderzoek is gebleken dat
binnen de huidige toetsingskaders van de bouwvergunning, de
milieuvergunning en de aanbestedingen weinig mogelijkheden zijn om
criminele activiteiten op effectieve wijze te beheersen. Noot In de
praktijk blijkt niet onbelangrijk, dat het bestuur de aanvrager
vragen stelt over diens beweerde activiteiten en eventueel zelfs
aandringt de aanvraag in te trekken. De aanvrager hoeft daar
uiteraard niet op in te gaan. In dat geval sluit het toetsingskader
voor aanvragen van bouw- en milieuvergunningen uit dat rekening
wordt gehouden met criminele activiteiten en witwassen. Volgens het
Uniform aanbestedingsreglement 1991 moet een aanbesteder beoordelen
of de gegadigde niet moet worden uitgesloten op grond van
omstandigheden die in artikel 7 zijn opgesomd, waaronder
veroordeling voor een delict dat de beroepsmoraal van de ondernemer
aantast. ^Noot Voor overheidsaanbestedingen in de
bouwsector boven een bedrag van ongeveer 12 miljoen kan op basis
van de Richtlijn werken een aannemer uitgesloten worden die, bij
een vonnis dat in kracht van gewijsde is gegaan, veroordeeld
is geweest voor een delict dat zijn professionele
integriteit in het gedrang brengt. ^Noot Artikel
4.2.3.7 Awb noemt een aantal weigeringsgronden bij de aanvraag

van een subsidie, waaronder het feit dat de aanvrager failliet is
verklaard of aan hem sursance van betaling is verleend, danwel dat
daartoe een verzoek bij de rechtbank is ingediend. Hoewel de
wettelijke mogelijkheden ten dezen gering zijn, is het toch
voorgekomen dat bestuurders afwijzende beslissingen hebben genomen
op basis van CID-informatie. Tot nu toe zijn geen schadeclaims
gevolgd.

vorige        
volgende        
inhoudsopgave en zoeken