• Buro Jansen & Janssen is een onderzoeksburo dat politie, justitie, inlichtingendiensten, de overheid in Nederland en Europa kritisch volgt. Een grond-rechten kollektief dat al 30 jaar publiceert over uitbreiding van repressieve wetgeving, publiek-private samenwerking, bevoegdheden, overheids-optreden en andere staatsaangelegenheden.
    Buro Jansen & Janssen Postbus 10591, 1001EN Amsterdam, 020-6123202, 06-34339533, signal +31684065516, info@burojansen.nl (pgp)
    Steun Buro Jansen & Janssen. Word donateur, NL43 ASNB 0856 9868 52 of NL56 INGB 0000 6039 04 ten name van Stichting Res Publica, Postbus 11556, 1001 GN Amsterdam.
  • Publicaties

  • Europa

  • Politieklachten

  • Bijlage V – 8.5 Verstrekkingen ten behoeve van het bestuur (bestuurlijke rechtshandhaving)

    8.5 Verstrekkingen ten behoeve van het bestuur (bestuurlijke
    rechtshandhaving)

    8.5.1 Inleiding

    Onder bestuurlijke rechtshandhaving wordt verstaan het geheel
    van bestuurlijke maatregelen dat kan worden aangewend ter
    beheersing van de georganiseerde criminaliteit. In zijn
    algemeenheid is het wenselijk om nauwe contacten (verstrengeling)
    tussen overheid en het normale bedrijfsleven en de criminele
    organisaties tegen te gaan.

    Voor de wenselijkheid daarvan zijn drie redenen. Bij het groter
    en commerciler worden van criminele organisaties is aan te nemen
    dat zij de kansen op ontdekking en bestrijding trachten te
    verkleinen door invloed uit te oefenen op de politie en handhavende
    organen (corruptie). Daarnaast behoeven veel legale activiteiten
    vergunningen, activiteiten die worden ondernomen om de criminele
    activiteiten te verhullen, of om crimineel geld in te investeren.
    Ten derde kan bij die activiteiten de overheid de contractpartner
    zijn. Hierbij kan gedacht worden aan aanbestedingen, zoals de bouw
    van gevangenissen en de aanleg van de noord-zuid-verbinding
    (metrolijn) in Amsterdam. In alle gevallen dreigt gevaar voor de
    integriteit van het bestuur. Het gaat niet alleen om het optreden
    van de criminele organisaties en personen, maar ook om dat van
    ambtenaren en politiek verantwoordelijken, alsmede van respectabele
    bedrijven. Daarbij gaat het niet alleen om afglijden, in de zin van
    zwichten voor intimidatie of gunsten, maar ook om de criminaliteit
    te beperken of de personen en organisaties daarachter in doen en
    laten te beperken.

    Een voorbeeld van onder naar boven: Bertus K. beschikte reeds
    over een soort horeca-imperium: in Utrecht Caf Brussels, The Black
    Horse Bar en discotheek Shiva, in Hilversum mediacaf Wallstreet en
    het Friese hotel-restaurant Het Wapen van Lemsterland. Twee
    voorbeelden van boven naar beneden: Ron G. was voorheen voorzitter
    van de Utrechtse ijshockeyclub en is als financieel brein achter de
    Coral Seabende tot 3
    jaar veroordeeld (arrest gerechtshof Amsterdam van 27 april 1995)
    en het kernteam Zuid deed recentelijk een inval in verband met
    verdenking van witwassen van crimineel geld bij de advocaat W.
    (hoofdsponsor van Roda JC).

    Het aanpakken van criminaliteit met bestuurlijke middelen
    geschiedt niet alleen wanneer strafrechtelijke middelen niet
    afdoende worden geacht, maar ook omdat handhaving van bestuurlijke
    integriteit en buitensluiting van criminele elementen bij de
    overheid en bedrijvigheid op zichzelf staande doelen zijn. De
    horeca-vergunning voor de exploitant van een met crimineel geld
    opgekocht caf kan langs de weg van oneigenlijke benvloeding tot
    stand zijn gekomen. Verkrijging van een vergunning kan voor een
    crimineel de mogelijkheid openen zijn (zwarte) criminele gelden wit
    te wassen. Tot slot kan door de criminele financiering de
    concurrentieverhouding binnen de branche worden verstoord. Los
    daarvan is het op zichzelf bezwaarlijk dat misdaad loont.

    Met het oog op beide doelstellingen kan het nuttig zijn
    vergunningen, ontheffingen of subsidies te weigeren of in te
    trekken, dan wel inschrijvers bij aanbestedingen uit te sluiten.
    Daarbij rijzen enkele samenhangende, maar te onderscheiden vragen.
    Op basis van welke informatie mogen bestuurlijke beslissingen met
    het oog op de bestrijding van zware georganiseerde misdaad worden
    genomen? Kan een vergunning geweigerd worden op grond van een
    eerdere veroordeling? Mag CID-informatie meegenomen worden in de
    besluitvorming? Kunnen toezichthoudende bevoegdheden worden
    gebruikt en met het oog hierop worden aangewend? Samengevat: hoe
    kan het openbaar bestuur reageren, indien het geconfronteerd wordt
    met georganiseerde criminaliteit? De belangrijkste invalshoeken in
    dit hoofdstuk zijn of en zo ja, in hoeverre, opsporingsmethoden
    kunnen worden gebruikt met het oog op de bestuurlijke
    rechtshandhaving, alsmede – als afgeleide daarvan, maar voor de
    praktijk belangrijker – mag vanuit politieregisters informatie aan
    het bestuur voor de bestuurlijke handhaving worden verstrekt.

    De heer Van Riessen:
    Het is een samenwerking tussen bestuur, politie en openbaar
    ministerie. Ook Coopers & Lybrand werkt daaraan mee. De
    bedoeling hiervan is, een methodiek te ontwerpen om te bekijken of
    wij de aanbesteding van een groot project, zoals de noord-zuidlijn,
    kunnen beveiligen tegen invloeden van vormen van georganiseerde
    misdaad. Hoe doe je dat dan? Je kunt wel zeggen: jongens, ga eens
    even de aanbesteding beveiligen. Dat gaat echter niet zo maar. Er
    zit dus een hele voorstudie aan vast om een screening-model op te
    bouwen om tot die beveiliging te komen.
    De heer De Graaf:
    Hoever bent u nu? Ik had begrepen dat u in het
    najaar…
    De heer Van Riessen:
    Binnenkort komt de eerste studie van de projectgroep op
    tafel bij de driehoek. In die studie wordt aangegeven dat er een
    model is te bouwen waarbij je niet in eerste instantie een beroep
    doet op politiegegevens, CID-gegevens. Neen, de lijn gaat veel meer
    naar een andere kant. Bedrijven die aanbesteden en inschrijven,
    worden van te voren in een soort pre-kwalificatie helemaal
    nagetrokken, gescreend. En dat kan wettelijk ook. Op grond van de
    Europese wetgeving is het mogelijk om die screening te doen. En dan
    gaat het om…
    De voorzitter:
    Welke Europese wetgeving bedoelt u dan?
    De heer Van Riessen:
    Dat weet ik niet precies uit mijn hoofd.
    De heer De Graaf:
    De aanbestedingsrichtlijnen?
    De heer Van Riessen:
    De aanbestedingsrichtlijn. Wij zitten in de situatie dat
    alle Europese landen kunnen meedoen in het spel van de
    aanbesteding. Daar is Europese wetgeving voor waarin ruimte is om
    dit soort screening-modellen te bouwen.
    Noot

    Achtereenvolgens zullen in dit hoofdstuk aan de orde komen:
    1. Preventieve maatregelen: welke maatregelen en projecten zijn er
    nu reeds gaande in het kader van de bestuurlijke rechtshandhaving.
    De aanpak van het ministerie van Binnenlandse Zaken vormt hierbij
    het uitgangspunt. Daarnaast wordt ook stilgestaan bij initiatieven
    van lagere overheden en maatschappelijke organisaties.

    2. Bestuurlijk onderzoek: hoe komt het bestuur te beschikken
    over gegevens over iemands criminele achtergrond op grond waarvan
    een bestuurlijke aanpak kan plaatsvinden. Aan dit aspect wordt de
    meeste aandacht geschonken.

    3. Bestuurlijke afdoening: welke ruimte heeft het bestuur om in
    zijn vergunningenbeleid, aanbestedingen en gedoogbeleid
    beslissingen te nemen op grond van verkregen inlichtingen over
    iemands criminele achtergrond. 4. Conclusies.

    8.5.2 Preventieve maatregelen

    Nog steeds bestaan geen aanwijzingen dat de overheid systematisch
    wordt gepenetreerd door organisaties en personen, die bij ernstige
    criminaliteit zijn betrokken (zie bijlage 7 Eindrapport
    onderzoeksgroep Fijnaut).
    Wel zijn incidenten met een
    dergelijke achtergrond bekend, in het bijzonder incidenten die
    betrekking hadden op corruptie. Maar ook al zijn die incidenten
    niet systematisch te duiden en ook al zijn niet alle gevallen van
    corruptie en gebrekkige bestuurlijke integriteit te wijten aan
    georganiseerde misdaad – die incidenten nemen wel toe. Mede met het
    oog op wat in andere landen van de Europese Unie gebeurt en de
    grote financile belangen, is het besef gegroeid dat preventief
    optreden noodzakelijk is.

    In aansluiting op het verschijnen van de nota De
    georganiseerde criminaliteit in Nederland: dreigingsbeeld en plan
    van aanpak
    zijn de mogelijkheden om de georganiseerde misdaad
    met bestuurlijke maatregelen te beheersen op diverse manieren
    aangevat. Het ministerie van Binnenlandse Zaken heeft daarbij het
    voortouw genomen. Noot Inmiddels hebben ook het
    ministerie van Justitie, lagere overheden en maatschappelijke
    organisaties initiatieven op dit gebied ontplooid.

    Zo zijn in het ressort Arnhem in het kader van het zogenoemde
    Rhenenoverleg verschillende projecten gestart. Eind april 1994 is
    aan 137 gemeentebesturen in het ressort een brochure gestuurd
    waarin aandacht wordt gevraagd voor de bedreiging die criminele
    groeperingen kunnen vormen voor het functioneren van het openbaar
    bestuur. Daarnaast wordt een aantal praktische handvatten
    aangereikt waarmee gemeentebesturen maatregelen kunnen nemen om die
    kwetsbaarheid te verminderen. Eind 1994 is op de

    Rechercheschool te Zutphen een miniconferentie over dit
    onderwerp georganiseerd. De gemeente Groningen heeft onlangs
    genventariseerd of de gemeentelijke organisatie voldoende
    beveiliging kent om
    fraude en corruptie te voorkomen,
    bijvoorbeeld bij het doen van aanbestedingen. Aanleiding voor deze
    inventarisatie was onder andere een vermeend geval van
    fraude
    door een ambtenaar. Binnen de gemeente loopt onder meer een
    project Administratieve Organisatie/Interne Controle. Binnen dit
    project worden door beschrijving van de financieel meest
    risicovolle processen de onduidelijkheden en onvolkomenheden in de
    administratie in kaart gebracht. In 1994 is een gedragscode
    vastgesteld voor bestuurders en ambtenaren over onder meer het
    aannemen van (relatie)geschenken.

    De belangrijkste doelstelling van het beleid van het ministerie
    van Binnenlandse Zaken op het gebied van de bestuurlijke aanpak van
    georganiseerde criminaliteit is om overheidsorganisaties weerbaar
    te maken tegen ongewenste benvloeding, te bevorderen dat
    overheidsorganisaties hierop alert zijn, en instrumenten om
    hiertegen op te treden beschikbaar te stellen.

    Bijzondere aandacht hebben:

    • de integriteit van het overheidspersoneel;
    • de wijze waarop besluitvormingsprocessen binnen het openbaar
      bestuur zijn georganiseerd en
    • de vraag hoe een overheidsorganisatie ervoor kan zorgen dat zij
      weet met wie ze zaken doet, bijvoorbeeld bij het verlenen van een
      vergunning of het doen van een openbare aanbesteding. Onder
      integriteit wordt verstaan het vermogen om de toevertrouwde
      functie adequaat en onaangetast uit te oefenen
      . Noot
      De cultuur binnen de organisatie, alsmede de stijl van de
      leidinggevenden en wellicht ook de wijze waarop functionarissen
      voor gedragingen – ook die buiten de organisatie – ter
      verantwoording kan worden geroepen zijn van invloed op de mate van
      integriteit van de organisatie en de individuele taakuitoefening.
      Binnen de rijksoverheid is de BVD bezig om in nauw overleg met de
      departementen beter zicht te krijgen op die sectoren en plaatsen
      die voor inbreuken op de integriteit het meest gevoelig zijn – door
      inzicht te krijgen in het verhandelbaar voordeel bij ambtelijke
      functies.

    Het Justitie-onderzoek is afgerond, bij Rijkswaterstaat was het in
    februari 1995 nog gaande, bij het ministerie van Buitenlandse
    Zaken, Financin en Volksgezondheid, Welzijn, Sport zijn de
    onderzoeken in de loop van 1995 gestart.

    De gedachte is in dat verband geopperd om kwetsbare functies te
    benoemen en met het oog op het tegengaan van de aantasting van de
    integriteit en van de corruptie het aantal
    vertrouwensfuncties uit te breiden, indien andere waarborgen
    voor het handhaven van de integriteit onvoldoende worden geacht.
    Noot Voor zover hierbij de integriteit van politiek
    gekozen functionarissen aan de orde is, zijn suggesties gedaan aan
    de politieke partijen om zelf integriteitsaspecten te betrekken bij
    de selectie van de kandidaten. Noot In het onderzoek
    Binnen de perken over de schreef is ingegaan op de verleidingen
    waaraan wethouders blootstaan. Bekende thema’s leveren in de
    praktijk problemen op: het accepteren van cadeaus, reizen en
    diners, verplichtingen binnen sociale netwerken (lidmaatschappen en
    oud-lidmaatschappen van clubs en zo meer) en formele netwerken
    (nevenfuncties, commissariaten en dergelijke). Regelgeving terzake
    blijkt volgens dat onderzoek vaak voorbij te gaan aan de problemen
    uit de praktijk. Noot Voorts valt met het oog op
    bepaalde functies te overwegen om via (al dan niet horizontale)
    mobiliteit
    (functie-roulatie) een te sterke vervlechting van de individuele
    ambtenaar en zijn bestuurde omgeving te voorkomen.
    Een onderzoek van het ministerie van Binnenlandse Zaken naar de
    gemeentelijke organisatie beval enkele taakgebonden
    organisatorische maatregelen aan ter preventie. Noot Zo
    bleek bijvoorbeeld dat de sector horecavergunningen kwetsbaar is
    als er tussen vergunningverlener en controleur van inrichtingseisen
    geen functiescheiding bestaat. Naast functiescheiding is
    voorts te denken aan de verplichting om bij cruciale beslissingen
    minstens twee medewerkers in te schakelen. Een ander voorbeeld van
    kwetsbaarheid voor de bestuurlijke organisatie biedt het gedogen
    van situaties zonder dat sprake is van een gedoogbeleid. Op
    management niveau valt voorts te denken aan het opstellen van een
    gedrags- of beroepscode, Noot aanstelling van een
    vertrouwenspersoon of -commissie (waar men terecht kan als
    laakbaar gedrag wordt vermoed), en de auditing.

    Een gedragscode is bijvoorbeeld opgesteld door de Stichting
    Beroepsmoraal en Misdaadpreventie, die is voortgekomen uit het
    Nationaal Platform Criminaliteitsbeheersing (NPC), welke laatste
    een samenwerkingsverband is tussen overheid, bedrijfsleven en
    vakorganisaties. Daarnaast is in dit verband te denken aan de
    recente codes binnen vrije beroepsgroepen, zoals die van advocaten
    en belastingadviseurs. Ten aanzien van auditing wordt in de
    literatuur onderscheid gemaakt tussen preventieve en repressieve
    auditing. Het laatste is denkbaar als men bijvoorbeeld een
    milieu-audit oplegt als een bijkomende voorwaarde van transactie of
    voorwaardelijke veroordeling van een
    milieuvoorschriften-overtredend bedrijf. Hier wordt deze variant
    verder niet behandeld.

    In de eerste twee gevallen – en trouwens ook bij mobiliteit,
    functiescheiding, gedragscodes en vertrouwenspersonen – ligt de
    nadruk op het voorkomen dat ambtenaren als het ware wegzakken in de
    onderwereld. In het geval van de criminele audit – het doorlichten
    van een bedrijf als beoogd partner op de aanwezigheid van criminele
    elementen – gaat het om het weren van criminele invloeden uit de
    legale bovenwereld.

    Een interessante vraag is wie de audit laat verrichten en wie
    hem verricht. Het kan zijn dat de marktpartij uit eigen beweging
    zich laat doorlichten (om de eigen integriteit veilig te stellen of
    – ook – in de hoop daardoor een betere concurrentiepositie te
    krijgen); en het kan zijn dat de aanbesteder zo’n criminele audit
    op straffe van uitsluiting eist (soms als onderdeel van een ruimere
    contract audit). Tussen deze twee polen liggen nog enkele andere
    modaliteiten. De overheid of een particulier bureau kan de audit
    uitvoeren. Als de overheid de audit verricht kan zij wellicht
    gebruik maken van allerlei bronnen, waarover het bedrijfsleven niet
    beschikt. Het is dan de vraag of dit onderscheid bij een
    niet-specifieke overheidstaak, zoals bijvoorbeeld een aanbesteding
    van bouwopdracht, gerechtvaardigd is. Vervolgens zal hierna nog
    blijken dat het gebruik van die gegevens minder gemakkelijk is dan
    het in eerste instantie lijkt: bij het nemen van het
    bestuursbesluit mogen namelijk niet altijd alle resultaten van de
    audit worden meegewogen.

    De BVD heeft een Meldpunt Integriteitsaantasting in het leven
    geroepen waar ambtenaren melding kunnen maken van mogelijke
    gevallen van corruptie.

    De heer Rabbae:
    Wat de bestrijding van corruptie in het bestuur
    betreft hebt u een meldpunt in het leven geroepen. Hoe werkt
    dat?
    De heer Van Helten:
    Het meldpunt werkt in feite zoals alle mogelijke contacten
    met de dienst werken. Mensen kunnen contact opnemen met de

    Binnenlandse veiligheidsdienst. Noot De dienst
    staat ook gewoon in het

    telefoonboek. Zij kunnen melden wat de aard van hun ongerustheid
    is. Zij kunnen het signaal afgeven dat zij willen afgeven. Zij
    vallen daarmee gelijk onder de bronbescherming die wij hebben.
    Mensen die zich tot ons wenden, ook via het meldpunt, zijn
    verzekerd van geheimhouding van het feit dat zij die melding doen.

    De heer Rabbae:
    Het meldpunt hebt u in het leven geroepen om toegankelijk te
    zijn voor iedereen, ook de mensen die niet afweten van de
    BVD
    en de mogelijkheden die de BVD heeft?
    De heer Van Helten:
    Ja, het is gewoon een extra signaal geweest dat ook de
    minister wilde afgeven in de zin van je kunt je wel degelijk ook
    bij de
    BVD melden als het over dit soort dingen gaat. Dat
    was het nut van het instellen van het meldpunt. In feite ging het
    om een activiteit die al tot ons takenpakket behoorde.

    Noot

    8.5.3 Bestuurlijk onderzoek

    De informatiebehoefte van het bestuur

    Veel overheidsbeschikkingen komen tot stand op verzoek van een
    justitiabele. Dat geldt onder meer voor vergunningen en subsidies.
    De aanvrager moet zorgen voor de gegevens en bescheiden die voor
    de beslissing

    op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de
    beschikking kan krijgen
    (artikel 4:2 Algemene Wet bestuursrecht
    (Awb)). In sommige wetten wordt deze eis nader gepreciseerd. Deze
    door de aanvrager verstrekte informatie kan worden aangevuld met
    inlichtingen uit nader onderzoek door de overheid. Het inwinnen van
    inlichtingen ter voorbereiding van een bestuursbesluit is gebaseerd
    op de wettelijke plicht om bij de voorbereiding van een besluit de
    nodige kennis over de relevante feiten te vergaren (artikel 3:2
    Awb). In veel gevallen zal de aanvrager geen bezwaar hebben de
    verlangde informatie te verstrekken en evenmin bezwaar hebben tegen
    navraag bij derden door de overheid, al was het maar omdat hij
    aanneemt dat hij anders de verlangde overheidsprestatie zal
    mislopen. Los van het standpunt van de aanvrager kan de vraag
    rijzen, of en zo ja, in hoeverre de toezichthoudende- en
    opsporingsbevoegdheden in dit verband kunnen worden aangewend.

    Zo kan men zich afvragen of ter voorbereiding van de
    verstrekking van een exportvergunning door de Centrale dienst in-
    en uitvoer van het ministerie van Economische Zaken deze dienst
    inzage van de boeken zou kunnen vorderen van een acetonproducerende
    fabriek op grond van de in de Wet voorkoming misbruik chemicalin
    voorkomende toezichtsbepalingen. Eveneens is het de vraag of met
    het oog op diezelfde vraag onder het huidig regime van de aan de
    Wet op de economische delicten (WED) gekoppelde In- en uitvoerwet
    de opsporingsbevoegdheden van de WED kunnen worden gebruikt
    teneinde inlichtingen te verkrijgen met het oog op het te nemen
    bestuursbesluit.

    De toezichthoudende bevoegdheden zijn in beginsel verleend om de
    naleving van de wet te controleren. Zij zijn evenmin als de
    opsporingsbevoegdheden gegeven ter voorbereiding van een besluit.
    De maatstaf voor het rechtmatig gebruik van een bevoegdheid is of
    de bevoegdheid is aangewend voor het doel waarvoor ze gegeven is,
    of anders gezegd, er mag geen sprake zijn van misbruik van die
    bevoegdheid (dtournement de pouvoir). De inzet van een
    opsporingsbevoegdheid met het uitsluitende doel van bestuurlijke
    rechtshandhaving staat op gespannen voet met het verbod van
    dtournement de pouvoir. Voor de het gebruik van
    toezichthoudende bevoegdheden kan dat anders liggen, zeker indien
    het te nemen besluit een verlenging van een reeds verstrekte
    vergunning of toegekende subsidie is. Bij de beoordeling van de
    toelaatbaarheid van de controle speelt het
    proportionaliteitsvereiste een rol.

    Zo zijn ambtenaren bij het verlenen van een
    wapenexportvergunning geneigd verdergaand onderzoek te verrichten
    en te tolereren dan bij het verlenen van een vestigingsvergunning
    voor een slager. Worden de controle- en opsporingsbevoegdheden
    aangewend met een rechtens toegelaten doel, dan kan de verkregen
    informatie die daarvan het resultaat is ook van belang zijn voor
    een bestuursbesluit. Daarbij speelt nauwelijks een rol of de
    bevoegdheid is aangewend in een situatie van een reguliere controle
    of een opsporingsonderzoek of dat de bevoegdheid van meet af aan
    mede wordt gebruikt met het oog op een nevendoel, te weten
    voorbereiding van een besluit.

    Het is in het strafrecht niet verboden of ongebruikelijk dat in
    ander verband vergaarde informatie in het geding wordt gebracht. Zo
    zijn belastinggegevens, die zijn verkregen in het kader van de
    controle, bruikbaar voor het bewijs van een strafbaar feit (HR 26
    april 1988, NJ 1989, 390). Cruciaal is wel dat de rechten van de
    verdachte in het opsporingsonderzoek en bij de vervolging niet te
    kort worden gedaan. De wet geeft het bestuur maar beperkte
    bevoegdheden om zelf bevoegdheden uit te oefenen in het kader van
    verlening van een vergunning of subsidie, of verlenging daarvan.
    Onderzocht zal moeten worden in hoeverre informatie, die langs
    andere weg op basis van controle- en opsporingsbevoegdheden is
    verkregen, een rol kan spelen in de besluitvorming van het
    bestuur.

    Er is de commissie een geval bekend waarbij een CID-matig
    uitgevoerde pseudokoop mede ingezet was met het oog op het treffen
    van bestuurlijke maatregelen. Het is echter nog maar de vraag in
    hoeverre de aldus verkregen inlichtingen aan het bestuur
    doorgespeeld en vervolgens gebruikt mogen worden.

    Informatie-inwinning, algemeen

    Ter voorbereiding van een bestuursbesluit kan uit vier soorten
    bronnen informatie worden ingewonnen, namelijk uit:
    a) openbare bronnen;
    b) niet-openbare bronnen, niet zijnde politieregisters;
    c) justitile documentatie- en politieregisters; en
    d) registers van inlichtingendiensten.
    Ten aanzien van elk van deze bronnen kan de vraag gesteld worden of
    deze openstaat voor het bestuur om informatie te vergaren met het
    oog op een besluitvorming, waarbij wordt voorkomen dat de
    georganiseerde criminaliteit oneigenlijke invloed uitoefent op de
    overheid en bedrijvigheid of zich in de reguliere economie
    nestelt. Bij de informatie-inwinning gaat het met name om
    informatie over de eventuele criminele banden van de aanvrager of
    contractant danwel informatie over omstandigheden die het vermoeden
    doen rijzen van betrokkenheid bij enig strafbaar feit. Bij de
    beoordeling van rechtspersonen zal moeten worden bezien wie de
    daadwerkelijke zeggenschap heeft over (het beleid van) de
    rechtspersoon en/of wie daadwerkelijk voordeel zullen hebben van
    het bestuursbesluit. Het is immers mogelijk dat stromannen zijn
    ingezet of dat een bedrijf dient als dekmantel voor illegale
    activiteiten of als witwascontructie. Bijzondere aandacht verdient
    in dit verband de informatieverstrekking over rechtspersonen vanuit
    het in paragraaf 8.2 besproken, door het ministerie van Justitie
    onderhouden, register Vennoot.

    Voor zover het gaat om raadpleging van openbare bronnen en
    registers, die vallen onder het regime van de Wet
    persoonsregistraties wordt verwezen naar hoofdstuk 6 van dit boek.
    In beginsel liggen de verstrekkingsmogelijkheden voor deze
    registers of registraties niet anders in het geval dat de
    opsporingsinstanties de bevrager zijn of het openbaar bestuur. De
    eventuele verstrekking is derhalve gebaseerd op artikel 11 Wet
    persoonsregistraties.

    In de Memorie van Toelichting bij het voorstel van de Wet
    persoonsregistraties wordt nadrukkelijk gesteld dat voortvloeien
    uit het doel van de registratie
    stringenter is dan met dat doel
    niet onverenigbaar zijn. Noot Vereist is dat het doel
    van de registratie meebrengt dat de betrokken verstrekking aan een
    derde geschiedt. In dit kader is interessant dat het doel van
    persoonsregistraties van bijzondere opsporingsdiensten kan
    aansluiten bij het doel waarvoor het bestuur informatie vraagt,
    namelijk de bestrijding van zware criminaliteit, zonder dat het
    doel van de registratie de betrokken verstrekking meebrengt. De
    bewoordingen van artikel 11, eerste lid Wet persoonsregistraties
    vereist ingevolge wettelijk voorschrift brengen tot
    uitdrukking dat een bij of krachtens de wet gestelde regel of een
    verordening van een gemeente, een provincie of een ander
    publiekrechtelijk orgaan tot verstrekking moet verplichten. In het
    algemeen geldt dat nergens een verstrekkingsplicht is vastgesteld
    ten behoeve van bestuurlijke handhaving. De tweede in het
    artikellid omschreven situatie betreft een verstrekking met
    toestemming van de geregistreerde
    . De auditing als voorwaarde
    bij vergunning of subsidieverlening levert veelal een machtiging op
    om aan het bestuur de gevraagde gegevens te verstrekken. Deze
    hoofdregel wordt aangevuld of beperkt door het tweede en derde lid
    van artikel 11, alsmede artikel 13, 14 en 18, derde lid. Artikel
    11, tweede lid, stelt onder meer dat desgevraagd verstrekking ook
    kan plaatsvinden op grond van een dwingende of gewichtige reden,
    voor zover de persoonlijke levenssfeer van de geregistreerden niet
    onevenredig wordt geschaad. Verstrekking is dan slechts geoorloofd
    als het initiatief tot verstrekking is uitgegaan van de ontvanger
    van de gegevens, in casu het bestuur, en dat de persoonlijke
    levenssfeer van de geregistreerden daardoor niet onevenredig wordt
    geschaad. Uiteraard kan die belangenafweging anders uitvallen
    indien de reden tot bevraging niet gelegen is in opsporing, maar in
    een concreet aan te duiden bestuursbesluit.

    Indien het openbaar bestuur in het kader van bestuurlijke
    rechtshandhaving vraagt om gegevens van geregistreerden uit
    persoonsregistraties die vallen onder de Wet persoonsregistraties,
    is de houder bevoegd de gegevens te verschaffen, zij het dat de
    verstrekking de privacy van de geregistreerde niet onevenredig mag
    schaden. De bevoegdheid van de houder op grond van de WPR houdt
    evenwel geen verplichting in. Het openbaar bestuur kan de houder
    van de registratie geen inzage afdwingen. In de praktijk staan
    geheimhoudingsverplichtingen in bepaalde wetten bovendien soms aan
    verstrekking in de weg.

    Informatie uit justitile documentatie

    In de Wet op de justitile documentatie en op de verklaringen
    omtrent het gedrag
    (Wjd) en daarop gebaseerde besluiten wordt
    geregeld aan welke personen gegevens uit strafregisters en
    het algemeen documentatieregister worden verstrekt.
    Noot De strafregisters bevatten gegevens betreffende
    onherroepelijke veroordeling van natuurlijke personen terzake van
    misdrijven en een aantal overtredingen. Het algemeen
    documentatieregister bevat gegevens van de door bij de parketten
    van de officieren van justitie ingeschreven processen-verbaal
    opgemaakt tegen natuurlijke personen en rechtspersonen en de wijze
    van afdoening daarvan. Het algemeen documentatieregister heeft een
    tweeledig doel. Vooreerst dient het om de rechterlijke autoriteiten
    bij een strafvervolging in te lichten omtrent het strafrechtelijk
    verleden van een delinquent. Voorts is het een bron van
    inlichtingen om de betrouwbaarheid te controleren van sollicitanten
    naar bepaalde functies bij de overheid. In een beperkt aantal
    gevallen kan het algemeen documentatieregister via het parket van
    de procureur-generaal worden gebruikt voor sollicitaties buiten de
    overheid. Het strafregister is bedoeld voor inlichtingen aan de
    burgemeester, indien een burger voor een sollicitatie bij overheid
    of een particulier een verklaring omtrent het gedrag moet
    overleggen. Gekozen is voor een beperkt systeem van verstrekking
    van bepaalde inlichtingen aan personen en instellingen die niet tot
    justitie behoren.

    Zo kan de burgemeester in het kader van de afgifte van een
    verklaring omtrent gedrag gegevens opvragen bij de justitile
    documentatiedienst (artikel 19-22 Wjd). Veelal vindt een dergelijke
    procedure plaats naar
    aanleiding van een schriftelijk verzoek aan de burgemeester omwille
    van een te nemen beslissing in een sollicitatieprocedure.
    In het algemeen is verstrekking met het oog op bestuurlijke
    rechtshandhaving uit registers van de justitile documentatie (en de
    strafregisters) uitgesloten. De artikelen 13 en 15 Wjd bieden
    evenwel de mogelijkheid om bij Algemene maatregel van bestuur de
    procureurs-generaal of de minister de bevoegdheid te verlenen om
    onder omstandigheden gegevens te (laten) verstrekken aan de daartoe
    aangewezen personen, met een publieke taak belast. Van deze
    mogelijkheid is in het Besluit inlichtingen justitile documentatie
    gebruik gemaakt met het oog op de verstrekking van inlichtingen bij
    benoemings- en ontslagkwesties voor een aantal nader omschreven
    functies, en in verband met visa-aanvragers en aspirant-emigranten,
    alsmede voor het verlenen van een beperkt aantal vergunningen.

    In verband met de beheersing van de georganiseerde criminaliteit
    lijkt daarbij met name van belang de in het besluit genoemde Drank-
    en horecawet, Wet op het consumptief geldkrediet, Wet op het
    afbetalingsstelsel 1961, Jachtwet, Wet wapens en munitie, Wet op de
    weerkorpsen en de Vreemdelingenwet. Uit een politieregister worden
    gegevens verstrekt aan een burgemeester in het kader van de afgifte
    van een verklaring omtrent gedrag (op grond van artikel 27 Wjd
    jo 15 WPolR.) Voor verstrekking van inlichtingen uit
    strafregisters of uit de registers van de justitile
    documentatieregisters in het kader van andersoortige
    bestuursrechtelijke beslissingen, als bijvoorbeeld een milieu- of
    bouwvergunning of de verlening van een subsidie of het doen van een
    aanbestedingen biedt de Wet op de justitile documentatie geen
    ruimte. Overigens stuurt de burgemeester bij een verzoek om een
    verklaring omtrent het gedrag een formulier aan de justitile
    documentatiedienst zonder daarop te hoeven vermelden waarvoor hij
    deze verklaring nodig heeft. Noot Op dit punt lijkt
    controle te ontbreken en is het heel wel mogelijk dat de
    burgemeester zonder veel omhaal gegevens kan ontvangen in het kader
    van bijvoorbeeld een willekeurige vergunningverlening.

    Informatie uit politieregisters

    Bij de Wet op de justitile documentatie is al ter sprake gekomen
    dat de burgemeester ten behoeve van het afgeven van een verklaring
    omtrent het gedrag gegevens kan krijgen uit politieregisters.
    Verstrekking van gevoelige gegevens aan de burgemeester vindt
    slechts plaats indien dit onvermijdelijk is voor de goede
    uitvoering van bovengenoemde taak. Deze verstrekkingsmogelijkheid
    geldt niet voor alle registers en alle informatie.

    Indien het gegevens betreft die afkomstig zijn van
    politie-informanten of gegevens uit een CID-register of gegevens
    die direct gevaar kunnen opleveren voor de geregistreerde of voor
    derden, is de beheerder van het register bevoegd verstrekking te
    weigeren (artikel 17 WPolR. jo artikel 11 BPolR.).
    Verder kan verstrekking achterwege blijven als de betreffende
    gegevens slechts konden worden verkregen onder de voorwaarde dat
    zij slechts voor een bepaald doel zouden worden gebruikt. Die
    voorwaarde moet dan wel zijn vastgelegd in een proces-verbaal en
    blijken uit het register (artikel 11 BPolR.). Uit tijdelijke
    registers, grijze-veld-registers, hulpverleningsregisters en
    registers van het Meldpunt ongebruikelijke transacties kunnen
    slechts gegevens worden verstrekt voor zover die verstrekking in
    overeenstemming is met het doel waarvoor genoemde registers zijn
    aangelegd en de verklaring omtrent het gedrag valt daar buiten.

    Ten behoeve van de verklaring omtrent het gedrag kan uit elk
    politieregister worden geput. De zachte informatie kan
    worden afgeschermd. Verstrekking van harde gegevens uit een
    politieregister aan de burgemeester voor het afgeven van een
    verklaring omtrent het gedrag stuit op geen bezwaar. In de
    informatieverstrekking van gegevens uit politieregisters ten
    behoeve van de bestuurlijke rechtshandhaving is niet voorzien.
    Niettemin hebben de meeste ondervraagde politiefunctionarissen en
    bestuurders zich onomwonden op het standpunt gesteld dat harde
    gegevens, gegevens gerelateerd bij proces-verbaal (antecedenten),
    al dan niet zonder meer aan het bestuur kunnen worden
    verstrekt.

    De heer Van Amerongen:
    Het is altijd zachte informatie, want als zij hard is,
    kunnen wij haar namelijk ook in de openbaarheid brengen.

    Noot

    Enerzijds heeft het bestuur de bevoegdheid of misschien wel de
    plicht zich te (doen) informeren over de voor de vergunning- of
    subsidieaanvrage relevante gegevens (artikel 3.2 Awb). Daar
    tegenover zou dan een corresponderende verstrekkingsplicht moeten
    staan in de Wet politieregisters. De bevoegdheid tot vragen
    doorbreekt immers niet het gesloten verstrekkingsregime.

    De Wet politieregisters biedt een ontsnappingsmogelijkheid in
    artikel 18, vijfde lid, waarbij de minister van
    Justitie en de ministers van Binnenlandse Zaken de bevoegdheid
    hebben in bijzondere gevallen toestemming of opdracht te geven tot
    het verstrekken van daartoe omschreven gegevens uit een
    politieregister. De desbetreffende beschikking wordt gezonden aan
    de Registratiekamer. Deze regeling heeft echter slechts betrekking
    op incidentele gevallen, waarbij het hoogste gezag in het geweer
    moet komen. Dit valt niet te zien als een reguliere
    verstrekkingsmogelijkheid ten behoeve van de bestuurlijke
    rechtshandhaving. Als rechtsgrond voor reguliere verstrekking van
    harde gegevens kan gedacht worden aan de navolgende redeneringen,
    die overigens geen steun vinden in de wet. De eerste is een ruime
    interpretatie van artikel 4 Wet op de Rechterlijke Organisatie.
    Deze komt erop neer dat de verstrekking geschiedt aan het openbaar
    ministerie in verband met diens taak van handhaving der wetten,
    waaronder dan ook begrepen dient te worden voorkoming van schending
    van wetten. Bestuurlijke preventie en/of rechtshandhaving is echter
    geen taak van het openbaar ministerie en het heeft geen
    bevoegdheden op dat terrein.

    Het openbaar ministerie kan verzoeken gegevens te verstrekken
    voor zover het deze behoeft in verband met het gezag en zeggenschap
    over de politie dan wel over andere personen of instanties die met
    de opsporing van strafbare feiten zijn belast. Mede gelet op het
    feit dat deze tekst voor de invoeringswet Politiewet luidde voor
    zover zij deze behoeven voor de uitoefening van hun taak lijkt het
    verantwoord de woorden gezag en zeggenschap over de politie ook in
    de geest van de taakomschrijving van het openbaar ministerie uit te
    leggen. Noot Anderzijds is niet vol te houden dat
    gegevensverstrekking met het oog op de bestuurlijke
    rechtshandhaving onvermijdelijk is voor de goede uitvoering van de
    gezagsuitoefening over de politie. De andere redenering houdt in
    dat, indien gegevens uit een politieregister bij de uitvoering van
    de politietaak ten behoeve waarvan verstrekking heeft
    plaatsgevonden noodzakelijkerwijs bekend zijn gemaakt, dan kan het
    gevolg daarvan zijn dat de gegevens als zodanig niet meer vallen
    onder het regime van de Wet politieregisters . Dat is bijvoorbeeld
    het geval als een verbalisant de gegevens als getuige ter
    terechtzitting heeft gerelateerd. De gegevens kunnen dan door het
    bestuur worden gebruikt. Ook informatie neergelegd in
    processen-verbaal – harde informatie – zal aan bestuurlijke
    instanties kunnen worden verstrekt. Noot De verstrekking
    van gegevens uit registraties van opsporingsinstanties, die
    beheerst worden door de Wet persoonsregistraties, is niet
    problematisch. De houder van het register verstrekt desgevraagd,
    voor zover het bestuur de gegevens nodig heeft voor uitvoering van
    hun taak en de persoonlijke levenssfeer van de geregistreerde door
    de verstrekking niet onevenredig wordt geschaad (artikel 18, derde
    lid WPR). In het voorbereidend onderzoek en tijdens de verhoren is
    dan ook de kwestie beperkt gebleven tot de verstrekking van
    gegevens uit de CID-registers. Vanuit de politie lijkt
    overeenstemming te bestaan dat zachte informatie, in ieder geval
    CID-informatie, aan het bestuur verstrekt moet kunnen worden.
    IJzerman noemde het een van de kwesties, die hoog nodig geregeld
    moeten worden. Hij voegde eraan toe dat in zijn korps het nooit aan
    de orde is geweest, omdat in voorkomende gevallen de situatie zich
    vanzelf oploste, al merkte hij ook op dat in dergelijke gevallen
    hij alles persoonlijk doorspreekt met de korpsbeheerder – de
    burgemeester van Ensched – en dat niet overlaat aan de CID-chef.
    Noot Van Amerongen verklaarde in voorkomende gevallen –
    n of twee keer – de informatie neer te leggen in de driehoek, dat
    is het overleg tussen korpsbeheerder, -chef en openbaar ministerie,
    ondanks het ontbreken van een wettelijke grondslag daarvoor. Hij
    rechtvaardigde dit doordat hij zichzelf in een soort noodtoestand
    ervaart. Noot Het betrof in n geval een onderhandse
    aanbesteding voor publieke werken, waarbij een bepaald bedrijf op
    grond van die informatie niet werd uitgenodigd in te schrijven.
    Overigens bedient hij zich daarnaast van creatieve oplossingen,
    zoals de burgemeester vragen om nog eens goed te kijken.
    Paulissen, districtschef in Brabant Noord, noemt een vergelijkbaar
    geval van een aannemer, en spreekt over iemand die actief zou
    worden binnen een bepaalde politieke partij en iemand, die
    gesolliciteerd had naar het rechter-plaatsvervangerschap.
    Uiteindelijk is in die twee laatste gevallen de CID-informatie niet
    verstrekt. Noot Burgemeester D’Hondt van Nijmegen meldt
    in zijn verhoor dat hij CID-informatie had verkregen over een
    betrokkene bij een onroerend goed transactie. Vanwege de informatie
    is van de transactie afgezien.

    De voorzitter:
    Heeft u het wel eens bij de hand gehad dat u informatie
    kreeg uit de CID-sfeer terwijl u op het punt stond om een bepaalde
    beslissing te nemen?
    De heer d’Hondt:
    Heel zelden. Ik heb het een keer bij de hand gehad bij de
    mogelijke verkoop van het politiebureau zelf. Dat was overigens
    geen echte CID-informatie, maar informatie van mensen die bij
    de
    CID werkten. Het ging om de eigen organisatie; de CID
    was in dat gebouw gehuisvest en de dienst was dus genteresseerd
    in de gegadigden voor dat gebouw. Er was harde informatie over de
    betrokkene uit de strafregisters en de justitile documentatie, maar
    die was uit een ver verleden. Maar er was ook recente informatie
    bekend bij degenen die bij de
    CID werkten. Het ging echter
    niet om een
    CID-subject, zodat de gegevens boterzacht waren.
    Je vraagt je in zo’n geval dan ook af, wat je ermee kunt doen, maar
    zulke informatie kan wel een rol spelen.
    De voorzitter:
    Wat heeft u ermee gedaan?
    De heer d’Hondt:
    Wij hebben de informatie in die zin gebruikt dat wij tegen
    de betrokkene hebben gezegd dat het verstandig zou zijn, van de
    transactie af te zien. En op de vraag waarop dat berustte, hebben
    wij gezegd dat hij het in die sfeer moest zoeken.
    De voorzitter:
    Ik begrijp uw bezorgdheid wel als zoiets zich voordoet,
    zeker als het om een politiebureau gaat, maar u spreekt van
    antecedenten uit een ver verleden. Die mogen toch in het normale
    rechtsverkeer geen rol spelen. En verder noemt u informatie van
    politie-ambtenaren bij de
    CID, die geen CID-informatie
    is.
    De heer d’Hondt:
    Maar die informatie leidde wel voor 100% tot de overtuiging
    dat die transactie niet moest worden gesloten.
    De voorzitter:
    Het was uw overtuiging en die van de politie-ambtenaren,
    maar kan zoiets nu een burger worden tegengeworpen als er eigenlijk
    niets hard te maken is, waardoor die burger in zekere zin wordt
    benadeeld? Dat gaat toch wel ver, nietwaar?
    De heer d’Hondt:
    Dat gaat inderdaad ver, maar zulke dingen moet men wel
    weten. Er zijn in ons land eigenaren en beheerders van gebouwen die
    zulke informatie zelf wel willen hebben voor hun transacties.

    Noot

    Ook binnen het openbaar ministerie wordt de verstrekking van
    CID-informatie aan het bestuur als een probleem gesignaleerd. Ter
    illustratie een citaat van het jaarverslag OM, 1994:
    Een probleem dat daarbij (bestuurlijke preventie van georganiseerde
    misdaad, red.) om een spoedige oplossing vraagt is de verstrekking
    door het OM van veelal zachte informatie aan het bestuur over
    personen en instellingen waarmee beter geen zaken gedaan kan
    worden. Thans stuit die informatievoorziening af op privacyregels.
    Noot

    De heer De Graaf:
    U zegt: in eerste instantie niet gebruik maken van
    politiegegevens,
    CID gegevens.
    De heer Van Riessen:
    Dat klopt.
    De heer De Graaf:
    Maar in tweede instantie wel?
    De heer Van Riessen:
    Op dit moment kan het niet. Dan zou er wetswijziging moeten
    komen – en dat geldt niet alleen voor dit onderwerp – zodat in de
    toekomst in het kader van preventie gebruik gemaakt kan worden van
    CID-gegevens. Op dit moment kan dat echter gewoon niet.
    De heer De Graaf:
    Het klopt dat dat niet kan, maar het gebeurt wel. Ik meen
    dat de heer Welten ook heeft verklaard dat er wel eens iets naar de
    burgemeester gaat, als die daar nadrukkelijk om vraagt. Eigenlijk
    kan dat niet, omdat je niet zo maar informatie uit CID-gegevens mag
    halen voor bestuurlijke doeleinden.
    De heer Van Riessen:
    Dat klopt. Het is een afspraak in de driehoek in Amsterdam
    dat de burgemeester in voorkomende gevallen wordt genformeerd.

    Noot

    In Amsterdam is in het verleden CID-informatie via het openbaar
    ministerie doorgegeven aan het lokale bestuur. Eenmaal betrof het
    een geval waarin een
    CID-subject adverteerde op de trams.
    Justitie adviseerde het gemeentebestuur het reclamecontract niet te
    verlengen. Langs dezelfde weg is op het laatste moment – de
    wethouder moest nog slechts een handtekening zetten voorkomen dat
    een desbetreffende zakenman G. zijn intrek kon nemen in
    Teleport-Amsterdam west.

    De begeleidingscommissie CID heeft de mogelijkheid geopperd om
    de officier van justitie te laten afwegen of CID-informatie aan het
    bestuur kan worden verstrekt en zo ja op welke wijze deze kan
    worden gebruikt. Noot

    De voorzitter:
    U bent ook nog lid geweest van de begeleidingscommissie
    CID. Er zijn vele rapporten verschenen, maar een vraag kon niet
    worden opgelost. Dat is de vraag of politie-informatie ook aan het
    bestuur ter beschikking kan worden gesteld.
    De heer Barendregt:
    Het is een noodzaak om dat te doen. Op dit moment ligt er
    een proeve van wetswijziging van het ministerie van Justitie. Via
    het OM moet het mogelijk zijn om CID-informatie aan het bestuur te
    verstrekken. Ik ben daar voorstander van. Ik weet echter niet of
    het ooit zo ver komt.
    Noot

    De Wet openbaarheid van bestuur biedt evenmin een grondslag,
    aangezien deze wet de openbaarheid van informatie door of
    vanwege een overheidsorgaan bestrijkt. Bovendien heeft de Wet
    openbaarheid van bestuur slechts toepassing voor zover de
    informatieverstrekking niet wordt geregeld in een bijzondere wet.
    De informatieverstrekking uit politieregisters en de justitile
    documentatie is echter elders uitputtend geregeld. In dit opzicht
    is de Richtlijn bestrijding voetbalvandalisme opmerkelijk. Het
    openbaar ministerie wordt bij circulaire gemachtigd om
    politiegegevens te verstrekken aan de KNVB uit het Centraal
    informatiepunt voetbalvandalisme. Noot Het
    informatiepunt wordt onderhouden ten behoeve van politie en
    justitie. daarin wordt onder meer opgenomen alle strafbare feiten
    begaan bij gelegenheid van een voetbalwedstrijd, waarvan
    processen-verbaal zijn opgemaakt. De officier van justitie mag met
    het oog op de te nemen civielrechtelijke maatregelen aan de
    voetbalorganisatie gegevens verstrekken betreffende de personalia
    van de verdachte,
    datum en plaats van het feit, omschrijving van het feit, aard en
    omvang van de aangerichte schade en voor zover bekend
    recidivegegevens. De circulaire baseert de verstrekking
    nadrukkelijk op de Wet openbaarheid van bestuur. Voor het
    verstrekken van namen van krakers aan huiseigenaren Noot
    en de informatieverstrekking aan slachtoffers van delicten
    Noot biedt artikel 16 tweede lid Wet polititieregisters
    een expliciete basis om antecedenten aan benadeelden van
    strafbare feiten te verstrekken. Bovendien is voor de laatste
    richtlijn een basis in het Wetboek van Strafvordering (artikel 51a
    e.v.).

    In het verleden – vr inwerkingtreding van de Wet
    politieregisters en vr de wijziging van de Wet openbaarheid van
    bestuur in 1991 – heeft de administratieve rechter verstrekking van
    politiegegevens wel gebaseerd op de Wet openbaarheid van bestuur.
    Opvallend is dat in veel van die uitspraken – ten onrechte – het
    belang van de verzoeker om informatie is afgewogen tegen het
    privacy belang van degene over wie de informatie werd verstrekt. De
    rechter evenals de Nationale ombudsman hebben daarbij miskend dat
    het criterium niet is of het belang van verstrekking aan de
    verzoeker zwaarder weegt, maar of openbaarmaking – verstrekking aan
    een ieder – zwaarder weegt. Inmiddels is door de inwerkingtreding
    de toepasselijkheid van de Wet openbaarheid van bestuur bij
    gegevens uit politieregisters uitgesloten. In de circulaire van de
    minister van Justitie over de informatieverstrekking krachtens de
    Wet openbaarheid van bestuur somt de minister op in welke gevallen
    doorgaans gegevens die betrekking hebben op individuele strafzaken
    door de officieren van justitie kunnen worden verstrekt. Deze
    gevallen betreffen nabestaanden bij een geval van zelfdoding,
    slachtoffers van delicten en gewezen verdachten. Het Europese
    verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de
    fundamentele vrijheden staat op zichzelf niet in de weg aan het
    gebruik van (criminele) inlichtingen voor tegengaan van
    criminaliteit door andere middelen dan het strafrecht. Het zal
    duidelijk zijn dat de aanleg van een persoonsdossier met geheime
    informatie een zelfstandige inbreuk vormt op het recht op
    eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Die inbreuk kan
    gerechtvaardigd zijn door overeenkomstig de wettelijke regeling
    gegevens op te slaan en te gebruiken voor een in het tweede lid van
    artikel 8 EVRM genoemd doel. De regeling moet voor de burger
    toegankelijk zijn en de gevallen waarin gegevensopslag en het
    gebruik dat van de gegevens gemaakt wordt, moeten voor hem
    voorzienbaar zijn. In de zaak Leander achtte het Europese Hof voor
    de rechten van de mens aan deze voorwaarden voldaan.
    Noot In de uitspraak van de Europese Commissie inzake
    Hope Hewitt en – binnen de zekere grenzen van autonomie, die de
    staat gelaten moet worden voor de nationale veiligheid – Harman
    oordeelde de Commissie dat niet aan die voorwaarden was voldaan, de
    Britse regering werkte met vertrouwelijke richtlijnen.
    Noot Informatie uit registers van de BVD Het register
    van de Binnenlandse veiligheidsdienst wordt beheerst door de Wet
    Inlichtingen- en Veiligheidsdienst en de Privacyregeling BVD.
    Artikel 16, eerste lid WIV bepaalt dat door de BVD slechts
    persoonsgegevens worden verzameld, geregistreerd en aan derden
    verstrekt, voor zover dat noodzakelijk is voor de uitvoering van
    zijn taken. Deze regeling is uitputtend. Noot Het hoofd
    van de BVD gedraagt zich naar de aanwijzingen van de minister van
    Binnenlandse Zaken. Voor zover bekend heeft de minister geen
    algemene aanwijzingen gegeven over verstrekking van
    persoonsgegevens aan en ten behoeve van het bestuur. De eerst
    noodzakelijke vaststelling voordat het zo ver komt is dat
    bestrijding daarvan inderdaad een taak van de BVD is. In bijlage
    6 Organisaties hoofdstuk 8
    BVD zijn de werkzaamheden van de BVD
    beschreven. daaruit blijkt dat vanuit het oogpunt van veiligheid
    het werk van de BVD raakvlakken heeft met dat van de (reguliere)
    politie en dat de BVD actief is op het terrein van de bestuurlijke
    integriteit.

    In verband met de verstrekking van gegevens door de BVD met het
    oog op bestuurlijke rechtshandhaving moet vermeld worden dat alle
    betrokkenen bij de uitvoering van de WIV verplicht zijn tot
    geheimhouding, behalve tegenover degene aan wie de ambtenaar
    ondergeschikt is (artikelen 23 en 24 WIV). Dat geldt ook voor de
    politie-ambtenaren bij de Regionale inlichtingendienst die op grond
    van artikel 18 WIV zijn aangewezen. Zij vallen onder het hoofd van
    de BVD. In voorkomende gevallen – bijvoorbeeld van ernstige
    bedreiging van de bestuurlijke integriteit – kan derhalve langs
    deze weg het bestuur worden genformeerd. Daarbij is van belang dat
    de BVD op de voet van artikel 17 WIV inzagerecht heeft in
    CID-registers. Via deze weg zou derhalve CID-informatie toch bij
    het bestuur terecht kunnen komen. In Amsterdam is vijf keer de weg
    langs de BVD gevolgd in verband met een vermeende verwevenheid
    tussen misdaad en lokale politiek. Andere RID-ambtenaren, dat wil
    zeggen zij die een taak hebben op het terrein van de openbare orde,
    werken voor de burgemeester. De vergaring en opslag van gegevens
    voor enerzijds de BVD en anderzijds de taken in het kader van de
    openbare zijn scherp gescheiden. Dat neemt niet weg dat de
    informatiestroom via personele lijnen kunnen samenkomen of zelfs in
    n hand zijn, zoals in de regio Noord Holland Noord. RID-medewerkers
    kunnen zich vrij voelen informatie door te geven aan de RCID. De
    RID-ambtenaren met een BVD-taak mogen daarentegen slechts (zoals
    gezegd) via het hoofd BVD inlichtingen verstrekken aan de CID of
    aan de burgemeester in het kader van de bestuurlijke
    rechtshandhaving.

    8.5.4 Bestuurlijke afdoening

    Hoe kunnen verkregen inlichtingen die duiden op criminele
    betrokkenheid van een (rechts)persoon, worden gebruikt voor
    bestuurlijke beslissingen ten aanzien van vergunningen, subsidies
    en aanbestedingen? Om deze in algemene termen gestelde vraag
    enigermate te preciseren: mag CID-informatie bijvoorbeeld worden
    meegewogen in het besluitvormingsproces als iemand een
    bouwvergunning aanvraagt. Mag een aannemer op grond van
    politiegegevens van een aanbesteding worden uitgesloten? Zou het
    voeren van een gedoogbeleid benvloed kunnen worden door het feit
    dat de betrokkene, wiens handel gedoogd wordt, relaties met notoire
    criminelen onderhoudt?

    Het gaat dus niet over de vraag hoe het bestuur de(ze)
    inlichtingen kan vergaren. Het gaat om wat het bestuur met de
    informatie kan doen. Om daarop een antwoord te kunnen geven dient
    onder ogen te worden gezien aan welke normen het bestuur in het
    algemeen in zijn besluitvorming is gehouden. Een bestuursorgaan
    heeft beoordelingsruimte – of zelfs beoordelingsvrijheid – wanneer
    de omstandigheden waaronder een bevoegdheid kan worden ingezet niet
    heel precies zijn omschreven. In sommige wetten is die ruimte
    bewust aan het bestuursorgaan overgelaten. De consequentie van
    dergelijke wetgeving is dat een rechter die het op basis van de
    bevoegdheid genomen besluit moet toetsen dat slechts marginaal mag
    doen. Hij mag pas tot vernietiging van het besluit overgaan wanneer
    hij de opvatting van het bestuursorgaan over de
    toepasselijkheidscondities kennelijk onredelijk vindt. Tot zover
    staat weinig in de weg aan het meewegen van factoren die betrekking
    hebben op iemands criminele achtergrond. Beginselen van behoorlijk
    bestuur die eerst in de rechtspraak tot ontwikkeling zijn gekomen
    en recentelijk zijn gecodificeerd werpen evenwel een dam op.
    Artikel 3:2 Algemene wet bestuursrecht stelt dat bestuursorganen
    bij de voorbereiding van besluiten de nodige kennis over de
    relevante feiten en de af te wegen belangen vergaren
    (zorgvuldigheidsbeginsel en belangenafweging). Hetzelfde geldt voor
    de civiele rechtshandelingen van het bestuur, voor zover de aard
    van de handelingen zich daartegen niet verzet (op grond van de
    schakelbepaling van artikel 3:1, tweede lid AWB). Het gevolg
    hiervan is derhalve dat de algemene kwaliteitseis voor de
    voorbereiding van besluiten zowel geldt voor vergunningaanvragen
    als voor aanbestedingsprocedures.

    Zonder dat dit afdoet aan de geldigheid van het voorgaande, moet
    echter wel in aanmerking worden genomen dat civiele
    rechtshandelingen meer vrijheid aan de gemeente laten dan tal van
    bestuurlijke beslissingen. In het bijzonder wanneer een beschikking
    is aan te merken als een zogenaamde gebonden beschikking is de
    beleidsvrijheid beperkt, zoals artikel 44 Woningwet waarin staat
    dat de bouwvergunning alleen mag en moet worden geweigerd in
    bepaalde omstandigheden.

    De volgende vraag is welke belangen in de besluitvorming moeten
    worden betrokken. Volgens artikel 3:4 Algemene wet bestuursrecht
    betreft dit de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen,
    voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de
    uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit
    . De
    bestuursbevoegdheden worden met het oog op bepaalde doelen
    toegekend en mogen alleen daartoe worden aangewend (in verband met
    het verbod van detournement de pouvoir). Dit lijkt voor de
    hand te liggen, maar werkt beperkend in het licht van de in .8.5.1
    besproken doelen van bestuurlijke rechtshandhaving. De aanvraag zal
    zelden direct betrekking hebben op een onrechtmatig te achten
    nering. Integendeel, juist in het kader van de georganiseerde
    criminaliteit is relevant dat personen van wie de werkzaamheden
    wellicht ten dele crimineel zijn, ook legale werkzaamheden willen
    verrichten. De vrouwenhandelaar wil ook eens een respectabele
    uitspanning beginnen; de hasj-importeur wil projecten in de bouw
    ontwikkelen. Binnen de grenzen van de voor afweging in aanmerking
    komende belangen, is het niet mogelijk een vergunningsaanvraag in
    hun nadeel te beslissen, als aan de normale horeca- en
    bouwvereisten is voldaan. De bevoegdheden uit het economisch
    bestuursrecht kunnen immers niet gebruikt worden voor repressieve
    doeleinden. Daar valt tegenover te stellen dat bestuursorganen bij
    al hun besluiten moeten letten op alle belangen die aan hun zorg
    zijn toevertrouwd (integrale bestuursbevoegdheid). Een
    tussenvariant in het bestuursrecht is dat bij de vraag naar de
    toelaatbaarheid alleen de belangen van de aanvragers mogen worden
    afgewogen tegen de belangen die de wettelijke regeling waarop het
    vergunningsvereiste berust, wil dienen; maar indien dit tot een
    positieve beslissing leidt zal bij het bepalen van de
    randvoorwaarden het belang van derden moeten worden meegewogen.
    Deze tussenvariant lost het probleem niet op.

    Deze op het eerste gezicht theoretische overwegingen tonen het
    probleem waarmee het bestuur zit op het moment dat het een
    vergunning weigert op grond van inlichtingen uit een CID-register,
    een politieregister of enig ander register dat niets te maken heeft
    met de vergunning als zodanig. In hoeverre mag het bestuur het
    algemeen belang laten prevaleren boven de op zichzelf redelijke
    belangen van iemand met een slechte
    naam?
    Dit materile probleem kan nog worden aangevuld met twee problemen
    van procedurele aard: deze vloeien voort uit het recht op wederhoor
    en het motiveringsbeginsel.
    Het bestuursorgaan dat een aanvraag tot het geven van een
    beschikking geheel of gedeeltelijk afwijst, moet de aanvrager in de
    gelegenheid stellen zijn zienswijze naar voren te brengen, indien:
    a. de afwijzing zou steunen op gegevens over feiten en belangen die
    de aanvrager betreffen, en b. die gegevens afwijken van gegevens
    die de aanvrager ter zake zelf heeft verstrekt (artikel 4:7 AWB).
    Dit kan overigens achterwege blijven, onder meer in verband met de
    vereiste spoed, indien de betrokkene zijn zienswijze eerder heeft
    kunnen kenbaar maken danwel indien het met de beschikking beoogde
    doel slechts kan worden bereikt indien de belanghebbende daarvan
    niet reeds tevoren in kennis is gesteld (artikel 4:11 AWB). Het
    doel van de vergunning zal zelden repressief van aard zijn.

    De afwijzing van bijvoorbeeld een horecavergunning ontslaat het
    bestuur niet van de in artikel 4:7 AWB genoemde hoorplicht, indien
    de afwijzing is gebaseerd op de criminele informatie over de
    aanvrager. Niet kan worden volgehouden dat het doel van de
    beschikking – mede gericht op de kwaliteit van de uitbater –
    slechts gerealiseerd kan worden door de aanvrager niet te
    informeren en diens zienswijze naar voren te laten brengen over
    belastende politie-informatie.

    De voorzitter:
    Wij hebben het alleen gehad over strafvordering. Vindt u ook
    dat criminele inlichtingen van de politie gebruikt moeten kunnen
    worden ten behoeve van het bestuur? Het komt dus niet tot een zaak,
    maar de informatie is wel zodanig dat het bestuur er baat bij kan
    hebben in het kader van
    bestuurlijke rechtshandhaving

    .

    De heer Corstens:
    Ja, mijn antwoord daarop is een voorzichtig: ja. Het lijkt
    mij uitermate nuttig, zeker als wij denken aan kwesties van
    verwevenheid van onderwereld met bovenwereld, waarover vanochtend
    gesproken is. Het gevaar van die verwevenheid, dat weet u beter dan
    ik, is uitermate groot en uitermate bedreigend voor de samenleving.
    Ik ben dan geneigd om te zeggen dat het onder omstandigheden en
    onder bepaalde voorwaarden zou moeten kunnen.
    De voorzitter:
    Te toetsen door een administratieve rechter?
    De heer Corstens:
    Bijvoorbeeld. Noot De beschikking moet
    bovendien berusten op een deugdelijke motivering (artikel 4:16
    AWB). In de motivering zullen doorgaans de CID-gegevens, de
    gegevens uit een lopend onderzoek of anderszins gevoelige gegevens,
    moeten ontbreken. In de eerste plaats zal de zachte informatie in
    veel gevallen onvoldoende zijn om als grondslag te dienen voor een
    afwijzing. In de tweede plaats zal de politie sommige feiten liever
    niet bekend zien worden. Wanneer het bestuur openheid van zaken
    geeft voor de bestuursrechter zal de politie zich een volgende keer
    ervoor hoeden informatie te geven. Uit onderzoek is gebleken dat
    binnen de huidige toetsingskaders van de bouwvergunning, de
    milieuvergunning en de aanbestedingen weinig mogelijkheden zijn om
    criminele activiteiten op effectieve wijze te beheersen. Noot In de
    praktijk blijkt niet onbelangrijk, dat het bestuur de aanvrager
    vragen stelt over diens beweerde activiteiten en eventueel zelfs
    aandringt de aanvraag in te trekken. De aanvrager hoeft daar
    uiteraard niet op in te gaan. In dat geval sluit het toetsingskader
    voor aanvragen van bouw- en milieuvergunningen uit dat rekening
    wordt gehouden met criminele activiteiten en witwassen. Volgens het
    Uniform aanbestedingsreglement 1991 moet een aanbesteder beoordelen
    of de gegadigde niet moet worden uitgesloten op grond van
    omstandigheden die in artikel 7 zijn opgesomd, waaronder
    veroordeling voor een delict dat de beroepsmoraal van de ondernemer
    aantast. Noot Voor overheidsaanbestedingen in de
    bouwsector boven een bedrag van ongeveer 12 miljoen kan op basis
    van de Richtlijn werken een aannemer uitgesloten worden die, bij
    een vonnis dat in kracht van gewijsde is gegaan, veroordeeld
    is geweest voor een delict dat zijn professionele
    integriteit
    in het gedrang brengt. Noot Artikel
    4.2.3.7 Awb noemt een aantal weigeringsgronden bij de aanvraag

    van een subsidie, waaronder het feit dat de aanvrager failliet is
    verklaard of aan hem sursance van betaling is verleend, danwel dat
    daartoe een verzoek bij de rechtbank is ingediend. Hoewel de
    wettelijke mogelijkheden ten dezen gering zijn, is het toch
    voorgekomen dat bestuurders afwijzende beslissingen hebben genomen
    op basis van CID-informatie. Tot nu toe zijn geen schadeclaims
    gevolgd.


    vorige        
    volgende        
    inhoudsopgave en zoeken