• Buro Jansen & Janssen is een onderzoeksburo dat politie, justitie, inlichtingendiensten, de overheid in Nederland en Europa kritisch volgt. Een grond-rechten kollektief dat al 30 jaar publiceert over uitbreiding van repressieve wetgeving, publiek-private samenwerking, bevoegdheden, overheids-optreden en andere staatsaangelegenheden.
    Buro Jansen & Janssen Postbus 10591, 1001EN Amsterdam, 020-6123202, 06-34339533, signal +31684065516, info@burojansen.nl (pgp)
    Steun Buro Jansen & Janssen. Word donateur, NL43 ASNB 0856 9868 52 of NL56 INGB 0000 6039 04 ten name van Stichting Res Publica, Postbus 11556, 1001 GN Amsterdam.
  • Publicaties

  • Europa

  • Politieklachten

  • IX – De branches horeca en gokautomaten – 6.2. Het beleid

    6.2. Het beleid

    In de jaren dertig kwamen in Nederland de eerste speelautomaten
    op de markt en omstreeks 1950 stonden ze door het hele land
    verspreid. Het spelen op de automaten was illegaal, maar werd op
    grote schaal gedoogd. In 1964 trad de Wet op de Kansspelen in
    werking die alle speelautomaten in principe verbood, op enkele
    behendigheidsautomaten na. Uitkering van prijzen of premies was
    niet toegestaan. Het was echter alom bekend dat de spelers onder de
    tapkast geld kregen uitgekeerd. In de jaren zeventig kwamen er
    steeds meer kansspelautomaten op de markt en opende bovendien een
    groot aantal speelhallen hun deuren, waar vooral fruitautomaten
    werden gexploiteerd.

    Het toename van illegale exploitatie van gelduitkerende machines
    nam zo’n grote vlucht, dat het officile verbodsbeleid niet langer
    houdbaar was. In 1986 werden gelduitkerende kansspelautomaten bij
    wet gelegaliseerd. De plaatsing van dergelijke gokkasten nam daarop
    dusdanig toe, dat veel gemeenten al snel overgingen tot een
    restrictief plaatsingsbeleid, om het gokken enigszins in te dammen.
    Volgens Kingma (1993) hangt dit restrictieve beleid voornamelijk
    samen met de associatie van speelautomaten met criminaliteit, jeugd
    en verslaving.

    Begin jaren negentig werden de berichten over gokverslaving
    steeds alarmerender. Dit deed een groot aantal
    gemeenten besluiten tot een strenge beperking van het aantal
    plaatsingsvergunningen per horecagelegenheid. Vooral de plaatsing
    van kansspelautomaten in de laagdrempelige horeca – cafetaria’s en
    kantines – werd beperkt. In veel gemeenten besloot men het aantal
    fruitautomaten in cafs (hoogdrempelige horeca genoemd) te beperken
    tot twee per bar. Cafetaria’s mochten dan vaak nog maar n kast
    plaatsen en kantine’s kregen een plaatsingsverbod. Deze restrictie
    heet de zogenaamde 2-1-0-optie en werd in 1993 in 53 Nederlandse
    gemeenten aangenomen, meestal in een convenant tussen de betrokken
    automatenexploitanten, de horeca-ondernemers en de gemeente. In
    datzelfde jaar besloten 145 gemeenten tot drastischer maatregelen;
    zonder dat zij een convenant sloten, beperkten ze de plaatsing van
    gokautomaten tot een optie van 2-0-0 of 1-0-0. Ruim driehonderd
    andere gemeenten namen zich in 1993 voor om tot een inperking van
    de plaatsingsvergunning te komen. In februari 1994 gingen in de
    Tweede Kamer stemmen op om landelijk te besluiten tot de
    2-0-0-optie en 1-0-0-optie. Daarop werd de commissie Nijpels
    ingesteld om met een advies te komen, waarover straks meer.

    Met ingang van 1 januari 1995 geldt er een verbod op de
    zogenaamde piekautomaten; dit is een soort fruitautomaat die
    bij pieken uitkeert. Hoe meer geld er over een lange periode
    ingegooid wordt, des te groter de kans op een hoge uitkering. Door
    dit beloningsschema is de speler geneigd lang door te spelen; hij
    verwacht immers ieder moment de jackpot te scoren. De machines
    kunnen zodanig gemanipuleerd worden dat ze slechts eens in de
    zoveel dagen uitkeren. De hoge verslavingsgevoeligheid van deze
    machines heeft geleid tot het verbod. Het gaat om circa 18.000
    kasten; meer dan een kwart van het totale aantal speelautomaten.
    Volgens metingen van het Instituut voor het Midden- en Kleinbedrijf
    (IMK) verloren horecagelegenheden 30 procent van hun
    speelautomatenomzet als gevolg van het verbod op de piekautomaten
    (Nijpels 1995:31). Als gevolg van de toenemende restrictieve
    maatregelen loopt het aantal speelautomaten en het aantal
    speellokaties de laatste jaren fors af. In 1995 gold al in 274
    gemeenten de 2-0-0-optie. Het IMK berekende dat verdergaande
    beperkingen dan de 2-1-0-optie het merendeel van de
    horecagelegenheden in de rode cijfers zal doen belanden (IMK,
    1993). Dat zegt veel over het grote economische belang van
    speelautomaten voor de horecabranche. Het Ministerie van
    Economische Zaken maakt zich zorgen om het afnemende aantal
    gokgelegenheden, waarschijnlijk niet in de laatste plaats vanwege
    de grote inkomsten die de exploitatie dit ministerie oplevert. In
    de notitie Speelautomatenbeleid (1993) spreekt zij de vrees uit dat
    een toenemend aantal kasten en gokgelegenheden wederom in het
    illegale circuit zullen duiken. Ook de afschaffing van de populaire
    piekautomaat leidt vermoedelijk tot illegale exploitatie.

    Toekomstig beleid

    In maart 1995 kwam de commissie Nijpels tot een advies over het
    gokautomatenbeleid, voornamelijk gestuurd door de zorgelijke
    ontwikkeling van gokverslaving onder de jeugd. In de commissie
    zaten vertegenwoordigers van de ministeries van Economische Zaken,
    Justitie, Binnenlandse Zaken, Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
    het Bedrijfschap Horeca, de Koninklijke Horeca Nederland, de
    Jellinek kliniek, het Nederlands MeetInstituut, de Vereniging
    Automatenhandel Nederland, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
    en de Nederlandse Vereninging van Instellingen voor
    Verslavingszorg. Niet alle leden waren het eens met het advies dat
    de commissie uiteindelijk aan de minister van buitenlandse zaken
    uitbracht: alle huidige speelautomaten zullen moeten worden
    vervangen of aangepast. Het eerdere kabinetsvoornemen tot een
    verbod op gelduitkerende kansspelautomaten in de laagdrempelige
    horeca wordt niet door de commissie gevolgd. Alleen in gemeenten
    waar geen convenant is gesloten, moeten kansspelautomaten in
    de laagdrempelige gelegenheden worden verboden, zo schrijft zij.
    Verder stelt de commissie voor om te onderzoeken of er een
    vervangende speelautomaat voor de droge horeca kan worden ingezet:
    een behendigheidsautomaat die kleine geldbedragen uitkeert. De
    commissieleden van de ministeries van VWS en Justitie brachten een
    minderheidsadvies uit: zij bepleiten een onvoorwaardelijk verbod op
    gelduitkerende automaten in de laagdrempelige horeca en zijn gekant
    tegen de gelduitkerende behendigheidskasten.

    Het lijkt erop dat de dissidente leden het gelijk aan hun kant
    krijgen. In november 1995 verscheen het concept-kabinetsbesluit
    (Kansspelen herijkt) dat enkele stappen verder gaat dan het advies
    van de commissie Nijpels. In de concept-nota wordt een volledig
    verbod op kansspelautomaten in de laagdrempelige horeca bepleit en
    wordt voorgesteld om gemeenten volledig vrij te laten voor wat
    betreft automatenplaatsing in de hoogdrempelige horeca, met een
    maximum van twee automaten per caf. Omdat het kabinet de huidige
    minimumnorm van n automaat in de hoogdrempelige horeca wil
    loslaten, kunnen gemeenten dan voortaan besluiten hun deuren
    volledig dicht te houden voor de kansspelautomaat. De VAN sprak in
    een reactie haar angst uit dat – naar schatting – een dertigtal
    Nederlandse gemeenten zal overgaan tot drooglegging. Verder is het
    kabinet voornemens een geijkte teller verplicht te stellen en
    worden er strengere zedelijkheidseisen aan ondernemers in de
    speelautomatenbranche gesteld. Het experiment met de gelduitkerende
    behendigheidsautomaat is definitief van de baan. Nijpels advies tot
    aanpassing van alle huidige
    speelautomaten teneinde de verslavende werking van de machines te
    beperken, is wel overgenomen. Het concept-kabinetsbesluit wordt
    begin 1996 voor een laatste toetsing in de Tweede Kamer
    behandeld.

    Koude sanering?

    De werkgeversorganisatie Horeca Nederland en de Vereniging
    Automatenhandel Nederland zien de kansspelautomaten niet graag uit
    de laagdrempelige horeca verdwijnen. De twee organisaties zijn wel
    voorstanders van het instellen van strikte voorwaarden wat betreft
    minimumspeelleeftijd en maximum speeltijd. Volgens Horeca Nederland
    zullen ruim duizend snackbars, grillrooms en cafetaria failliet
    gaan wanneer zij de gokkast uit hun zaak halen; de speelautomaat is
    voor veel kleine ondernemers de stohalm waaraan zij zich
    vastklampen. Horeca Nederland juicht een gezonde sanering onder
    dergelijke bedrijven toe, maar niet via de verwijdering van
    speelautomaten. Een grote horeca-ondernemer uit het midden van het
    land startte een handtekeningenactie om de minister van het advies
    van de commissie af te laten zien. Uit een onderzoek van het IMK
    blijkt dat een totaal verbod op kansspelautomaten in de
    laagdrempelige horeca drastische gevolgen heeft voor zowel de
    speelautomaten- als de horecabranche. Er zullen dan in totaal
    10.000 automaten verdwijnen. Dat betekent dat twintig procent van
    het totale aantal speelautomatenbedrijven verdwijnt, en met hen
    zo’n vijfhonderd arbeidsplaatsen. Wanneer de meest restrictieve
    opstellings-optie wordt doorgevoerd verwacht het IMK dat
    rendabele exploitatie, voor de meeste dan wel alle bedrijven
    onmogelijk

    wordt (IMK, 1993:
    13). De orde van grootte van de verliezen zal dan dusdanig
    zijn dat een zeer instabiele situatie ontstaat met een forse uitval
    van ondernemingen en werkgelegenheid
    , schrijft het IMK (IMK in
    rapport

    Commissie Nijpels, Bijlage IV, 1995: 9).
    Het hoofd van de Dienst Justitile Bedrijfsvoering van de gemeente
    Amsterdam sprak in 1993 de verwachting uit dat een groot aantal
    coffeeshops de deur zal moeten sluiten, wanneer de speelautomaten
    uit deze laagdrempelige gelegenheden worden geweerd. Een sanering
    waarvan hij verwacht dat zij positieve effecten zal hebben op de
    leefomgeving, voor zover die coffeeshops randfiguren en/of
    criminaliteit aantrekken (brief van Van Riessen aan de burgemeester
    van Amsterdam, 1993). Maar, zo ver zal het waarschijnlijk niet
    komen, want in veel gemeenten zijn convenanten gesloten die de
    opstelling van speelautomaten in de laagdrempelige horeca toelaten.

    De geschiedenis van het Nederlands gokbeleid toont een cyclus
    van beperking en liberalisering; het officile verbodsbeleid tot
    1986 ging over in een liberalisering van de wetgeving, omdat het
    verbod niet langer te handhaven was. Dit leidde tot een enorme
    groei van de bedrijfstak en ook tot toenemende problemen rond het
    gokken: verslaving en criminaliteit. Nu lijkt de liberalisering
    niet langer handhaafbaar en is er een duidelijke ommezwaai richting
    beperking te zien. Professor Beek wijst in zijn studie (1995) op de
    parallel met de ontwikkelingen van het gokwezen in de VS. Ook hier
    gedroeg het beleid zich als een pendule: van restrictie naar
    tolerantie en weer terug. De overheid toont een Januskop. Enerzijds
    waakt zij voor de gezondheid van haar burgers en voert vanwege het
    gevaar van gokverslaving een restrictief beleid. Anderzijds
    profiteert zij ruimschoots van de opbrengsten van het gokken;
    indirect door de belastingafdrachten van automaten-exploitanten,
    direct door de winsten van de eigen gokhandel; de casino’s en
    loterijen. Behalve de ontwerper van het kansspelbeleid, is zij ook
    zelf belanghebbende partij en daarmee een concurrent voor de
    commercile kansspelbedrijven. Het verschil is dat de overheid de
    morele legitimatie van goede doelen gebruikt, die bij de commercile
    uitbaters ontbreekt. De overheid zoekt naar het evenwicht tussen
    een winstgevende exploitatie van de eigen en commercile
    gokbedrijven, het beteugelen van de gevaren van gokverslaving en
    het bieden van gelegenheid voor vrije ondernemers in deze sector.
    Daarbij speelt de maatschappelijke afkeuring van het gokken op de
    achtergrond nog steeds een rol: gokken hoort eigenlijk niet. Dat
    blijkt duidelijk uit de beleidsnota’s. Er wordt consequent
    gesproken over het kanaliseren van de bestaande behoefte en de
    kansspelautomaat wordt in het ministrile jargon een riskant produkt
    genoemd. De afkeuring van het gokken wordt politiek correct
    gemotiveerd met het gevaar van gokverslaving. Het morele
    waardeoordeel speelt op de achtergrond.


    vorige        
    volgende        
    inhoudsopgave en zoeken