II.1.1. Tegen een mafiose onderwereld

Het lijdt geen twijfel dat in de loop van de jaren zeventig het
beeld van de zware criminaliteit, zeker in de ogen van politie en
justitie, ingrijpend veranderde. De analyse die in het kader van
dit onderzoeksproject is gemaakt van de situatie in Amsterdam, laat
hierover ook geen misverstand bestaan. Waar de ontvoering van
Caransa (1977) en de overvallen van de Denkers, een groep afkomstig
uit de Kinkerbuurt in die stad, wezen op een aanzienlijke
verharding van de beroepscriminaliteit, daar gaven de
ontwikkelingen in de internationale drugshandel, in de organisatie
van (il)legale gokspelen en in de vrouwenhandel voedsel aan de
gedachte dat ook in Nederland de georganiseerde criminaliteit
grotere proporties aan het aannemen was. Het is evenwel de
Rotterdamse commissaris van politie Blaauw (1974) geweest die als
eerste heeft geprobeerd de confrontatie met dit groeiend probleem
onder woorden te brengen. Deze beweerde in 1974 dat georganiseerde
misdaad naar Amerikaans model (in de vorm van de cosa nostra, CF)
in Nederland niet bestaat, maar dat hierom niet mocht worden
ontkend dat er wel professionele criminele organisaties of benden
actief waren, met name in de drugshandel, de
(vracht)autodiefstallen, de overvallen en afpersingen, en de
illegale jeneverstokerijen. Het feit dat deze georganiseerde
criminaliteit voorkwam, weet Blaauw aan de onmacht van de politie.
En dus lag het voor de hand in welke richting binnenlands naar een
oplossing van het probleem moest worden gezocht: uitbouw van de
operationele recherche (met inlichtingendiensten, observatieteams,
etc.), strakkere landelijke cordinatie van de
opsporingsonderzoeken, bijscholing van het recherchepersoneel, en
verdergaande inschakeling van de douane en de koninklijke
marechaussee. Uit latere analyses van de ontwikkeling van het
Nederlandse politie-apparaat, is gebleken dat dit programma ook
metterdaad is uitgevoerd (Nuijten-Edelbroek, 1985; Fijnaut,
1985a).

Rondom 1980 bleek – in de discussie over de toepassing van
infiltratie als methode om georganiseerde criminaliteit te
bestrijden – dat vooraanstaande recherchechefs als Blaauw hun visie
op de aard, omvang en
ontwikkeling van de georganiseerde criminaliteit in Nederland
hadden bijgesteld. Nu bracht Blaauw naar voren (1980) dat ook in
Nederland de georganiseerde criminaliteit, en speciaal de handel in
verdovende middelen, aan het opschuiven was in Amerikaanse
richting: deze handel is een vorm van georganiseerde criminaliteit
die zo langzamerhand te vergelijken is met de Amerikaanse
Mafia-structuur. Waarom hij in de loop der jaren zijn visie op het
probleem had bijgesteld, gaf Blaauw niet met zoveel woorden aan.
Maar blijkens het betrokken artikel was hij gaandeweg steeds meer
onder de indruk geraakt van de grote hoeveelheden drugs die ook via
Nederland werden verhandeld, van de steeds meer geraffineerde
methoden die belangrijke buitenlandse en binnenlandse
drugshandelaren gebruikten om hun waren op de (Nederlandse) markt
te brengen, en van de importante hoeveelheden geld die in de
internationale drugshandel werden verdiend. Zijn Amsterdamse
collega Sietsma (1980) ging in deze discussie niet zover in op het
probleem van de georganiseerde criminaliteit als Blaauw deed, maar
uit zijn bewoordingen viel op te maken dat hij diens mening deelde
dat de drugshandel in Nederland voor een deel in handen van
misdaadsyndicaten was gevallen. Voor Blaauw was het hoe dan ook
hoog tijd om nu de tegenaanval in te zetten en niet te
wachten totdat de tegenstander al zoveel terreinwinst heeft geboekt
dat hij nauwelijks meer terug te dringen is. Dit hield voor hem
opnieuw een heel pakket maatregelen in, varirend van de
aanscherping van de Opiumwet en de financile aanpak van
drugshandelaren tot de strakkere regionale aansturing van de
opsporingsonderzoeken en opbouw van een landelijk gegevensbestand
omtrent de drugshandel. Zoals deze opsomming laat zien,
beantwoorden de maatregelen in kwestie helemaal aan zijn gewijzigde
visie op wat in Nederland de georganiseerde criminaliteit is. Deze
bestaat niet langer uit een samenstel van min of meer professionele
bendes die illegale activiteiten ontplooien, maar wordt gevormd
door misdaadsyndicaten die het hebben hebben gemunt op illegale
beheersing van delen van de samenleving.

Men kan niet zeggen dat deze politile visie op de evolutie van
de georganiseerde criminaliteit in Nederland en op het beleid dat
ter bestrijding ervan zou moeten worden gevoerd, veel weerklank
kreeg. Sterker: noch in de media, noch in de wetenschap werd zij
opgepakt. De maatschappelijke discussie bleef als het ware steken
op het punt van de infiltratie, zijnde ook op dat moment de meest
omstreden methode om tegen de internationale drugshandel in het
geweer te komen. Ook van de kant van de criminologie kwam er zo
direct helemaal geen respons. Georganiseerde criminaliteit bleef
voor veel criminologen toen nog vooral een buitenlands fenomeen,
ondanks de signalen dat zij ook in eigen land verder tot
ontwikkeling zou kunnen komen (o.a. Fijnaut, 1984, 1985b). Alleen
het WODC-onderzoek naar diverse vormen van sociale fraude,
bijvoorbeeld in de sfeer van de bouwnijverheid, raakte aan de
problemen die door Blaauw waren opgeworpen (Berghuis en Paulides,
1983; Berghuis, Van Duyne en Essers, 1985). In dit onderzoek werd
immers ook gesignaleerd dat een aantal traditionele
beroepsmisdadigers landelijke netwerken in de
financieel-economische sfeer aan het formeren was die soms wel iets
weg hadden van misdaadsyndicaten.

In het beleidsplan Samenleving en criminaliteit dat de
toenmalige minister van Justitie, F. Korthals Altes, in 1985
presenteerde, werd niet alleen gewezen op de problematiek van de
sterk stijgende kleine criminaliteit maar werd ook onomwonden
gesteld dat Nederland lang goeddeels gevrijwaard was gebleven van
het probleem van de georganiseerde criminaliteit, maar dat nu ook
in eigen land een grootschalige en in de samenleving gewortelde
onderwereld dreigde te ontstaan. Deze criminaliteit viel niet
helemaal te scheiden van andere vormen van zware criminaliteit,
zoals grote bankfraudes en ernstige milieudelicten, maar hiervan te
onderscheiden was zij wel: de handel in verdovende middelen
vervulde een spilfunctie binnen de georganiseerde criminaliteit,
maar ook het illegale gokken, de prostitutie, de wapenhandel, de
koppelbazerij en de BV-fraude speelden een belangrijke rol. In dit
plan werden dus – zonder theoretische omwegen – de georganiseerde
criminaliteit waarover Blaauw en Sietsma spraken, en de fraude
waarnaar Berghuis c.s. onderzoek hadden gedaan, op n noemer
gebracht. Hoe al deze criminaliteit precies moest worden
gedefinieerd, werd buiten evenwel beschouwing gelaten. Abrupt werd
in het plan gesteld dat de bestrijding van deze (vormen van)
georganiseerde criminaliteit – anders dan in het geval van de
zogenaamde kleine criminaliteit – exclusief een taak van
politie en justitie is. En dus werd – helemaal in de geest van
Blaauw’s ideen – een vrij omvangrijk arsenaal aan op repressie
afgestemde middelen voorgesteld om het grote gevaar te keren
(Fijnaut, 1988; Korthals Altes, 1989).

Het was – merkwaardig genoeg – de toepassing van de
misdaadanalyse die keer op keer aantoonde hoe wankel de
theoretische en empirische basis van het gevoerde beleid was.
Binnen de werkgroep-Gonsalves, die in 1987 werd gevormd om te
bepalen langs welke weg en onder wiens verantwoordelijkheid de
organisatie van politie en justitie zou worden aangepast met het
oog op een meer effectieve bestrijding van de georganiseerde
criminaliteit, was men het erover eens geworden dat deze
criminaliteit de volgende kenmerken vertoont: omvangrijke fraude-
en milieuzaken, omvangrijke invoer en handel in narcotica,
georganiseerde overvallen); – intrinsiek ernstige vormen van
criminaliteit met een wettelijke navenante strafbedreiging
(voorbeelden:
meerdere plaatsen gepleegd;
– samenhang tussen de gepleegde feiten, al dan niet op
verschillende strafrechtelijke terreinen liggend en op
kenmerken.
– de daders of dadergroepen gaan veelal planmatig te werk; de
organisatiestructuur vertoont vaak hirarchische In de praktijk
bleek deze omschrijving echter moeilijk te hanteren en was de
begripsverwarring groot. Volgens de projectgroep misdaadanalyse die
in januari 1988 werd opgericht – met vertegenwoordigers van de
korpsen Amsterdam, Utrecht, Den Haag en Rotterdam, het korps
rijkspolitie en de CRI – om een landelijk, kwantitatief overzicht
te geven van criminele groeperingen, was het noodzakelijk om een
onderscheid te maken tussen groepscriminaliteit en georganiseerde
criminaliteit (Slort, 1988). Ideaaltypisch gesproken ging het bij
groepscriminaliteit om een groep criminelen die zich over
een bepaalde periode beroepsmatig en professioneel bezighoudt met
het plegen van een bepaald delict. Zulk een groep kent wel een
taakverdeling maar niet noodzakelijkerwijze een hirarchische
structuur, zij heeft geen intern sanctiesysteem en haar
voortbestaan is afhankelijk van een of meer kernleden. Haar doel is
geldelijk gewin en zij kan dit behalen zonder met andere groepen te
moeten concurreren, laat staan een economische monopoliepositie te
moeten nastreven. Een dergelijke groep wordt verder gekenmerkt door
de volgende punten: zij pleegt in beginsel maar n delictsoort, de
gelden die dit oplevert worden door haar slechts aangewend voor de
financiering van een royale levensstijl en van nieuwe
gelijksoortige delicten, en zij poogt haar misdaden zo
professioneel mogelijk uit te voeren. Wat de levensduur van zulk
een groep betreft: zij opereert op middellange (ongeveer n jaar) of
lange termijn. In het geval van georganiseerde criminaliteit
doelde de werkgroep op een criminele groepering die meerdere
delicten pleegt, hirarchisch is opgebouwd, een intern
sanctiesysteem kent en blijft voortbestaan, ook als er n of meer
kernleden wegvallen. Het doel van een groepering als deze is niet
slechts geldelijk gewin, maar economische macht, en uiteindelijk
een monopoliepositie in een bepaalde markt, waarbij strijd met
concurrerende groeperingen kan worden geleverd ofwel
(stilzwijgende) afspraken met hen kunnen worden gemaakt. De
middelen waarvan een dergelijke groepering zich bedient, zijn
intimidatie en geweld (naar binnen en naar buiten) en corruptie,
maar daarnaast ook infiltratie in het bedrijfsleven om dekmantels
voor de eigen illegale activiteiten te kunnen maken, en het
verwerven van invloed op politici om hun besluitvorming te kunnen
benvloeden. Tenslotte is een criminele groepering in de sfeer van
de georganiseerde criminaliteit altijd op lange termijn – een groot
aantal jaren – actief.

Deze definities zijn ook metterdaad gehanteerd bij de opmaak van
de eerste landelijke analyse van georganiseerde criminaliteit en
interregionale groepscriminaliteit, met dien verstande dat nu
opeens groepscriminaliteit en georganiseerde criminaliteit niet
meer als twee tegengestelde vormen van zware criminaliteit werden
beschouwd, maar als twee vormen van zware criminaliteit die in
elkaar’s verlengde liggen (Georganiseerde criminaliteit etc.,
1988). Immers, midden in deze analyse werd bepaald dat aan een
groep het label van georganiseerde criminaliteit kan worden
gehangen wanneer zij aan vijf criteria voldoet (hierarchische
struktuur, toepassing van sancties, investering van crimineel
vermogen in legale activiteiten, intimidatie of corruptie van
overheidsfunctionarissen of medewerkers van legale bedrijven, en
het begaan van meerdere delicten), en vervolgens werd voor alle in
kaart gebrachte groepen/groeperingen (uiteindelijk 189) vastgesteld
in welke mate zij aan deze criteria beantwoordden. Uit deze
operatie bleek dat er 3 groeperingen aan alle 5 criteria voldeden,
17 aan 4, 18 aan 3, 54 aan 2, 61 aan 1, en 36 aan 0. Maar wat
betekende dit nu? Dat er naast de 3 volwaardige
georganiseerde-misdaad-groepen 17, 18, 54 respectievelijk 61
groepen waren die, een beetje of een beetje veel, ook tot de
georganiseerde criminaliteit moesten worden gerekend, of (juist)
niet? In het desbetreffende rapport wordt deze vraag niet
beantwoord. En zodoende werd de begripsverwarring die de
projectgroep nu juist had willen tegengaan door
groepscriminaliteit duidelijk te onderscheiden van
georganiseerde criminaliteit, in stand gehouden door haar
eigen verwarringstichtende analyse van de verzamelde gegevens.

In de tijd dat aan de hiervoorgenoemde analyse werd gewerkt,
startte ook het WODC een empirisch onderzoek naar georganiseerde
criminaliteit in Nederland. De resultaten van dit onderzoek
verschenen in 1990 onder de titel Misdaadondernemingen;
ondernemende misdadigers in Nederland (Van Duyne, Kouwenberg en
Romeijn, 1990). Deze studie handelt over 19
verdovende-middelen-zaken en 21 gevallen van bedrijfsmatige
misdaad. Zoals dit onderscheid al aangeeft wordt in dit onderzoek
kennelijk met een heel ander begrip van georganiseerde
criminaliteit gewerkt dan in de landelijke politie-analyse. Welk
begrip dit is, wordt in het betrokken rapport niet direct en
expliciet naar voren gebracht. In het begin van hun rapport geven
de onderzoekers immers aan dat zij geen definitie wensen te geven
van wat georganiseerde misdaad is, maar dat zij zich enkel hebben
willen afvragen: Hoe gaan ondernemende misdadigers door middel van
misdaadondernemingen op de voor hen winstgevende markten te werk?.
Uit het vervolg van het verhaal kan echter duidelijk worden
opgemaakt dat de onderzoekers impliciet wel degelijk een definitie
van georganiseerde misdaad hanteren, namelijk de wat tautologische
definitie dat deze misdaad de misdaad is zoals die wordt
georganiseerd door de ondernemers/ondernemingen die zij hebben
onderzocht. Hoe deze misdaad er concreet
uitziet of in welke opzichten zij zich onderscheidt van andere
vormen van misdaad, weigeren de onderzoekers ook in abstracto aan
te geven: Wij zullen deze term evenwel als een open soortnaam
hanteren, zonder dat er verder verwezen wordt naar een verschijnsel
met een aantal ondubbelzinnig omschreven kenmerken. Deze open
opstelling brengt natuurlijk met zich dat met name in de sector van
de bedrijfsmatige misdaad van alles en nog wat wordt ondergebracht:
handel met afvalstoffen, flessentrekkerij, EG-fraude, BTW-fraude,
illegaal gokken, bankovervallen, vervalsingen, etcetera. Zij heeft
dus tot gevolg dat de term georganiseerde misdaad eigenlijk elke
betekenis verliest, althans geen enkele specifieke, onderscheidende
en dus beperkende betekenis meer heeft. Alle misdaad die wordt
bedreven door misdadige ondernemers, is georganiseerde misdaad,
ongeacht de aard van hun misdaad, ongeacht de aard van hun
onderneming. Het enige dat werkelijk telt, is dat ook de
misdaadondernemer met het oog op zijn winsten als een rationele
ondernemer te werk moet gaan, dat wil zeggen dat ook hij vanuit
zijn economische nis rekening moet houden met de evolutie van de
criminele markt waarop hij actief is en organisatorisch moet
inspelen op deze marktevolutie. Na het vorenstaande kan het geen
verwondering wekken dat op het einde van de jaren tachtig de
begripsverwarring met betrekking tot georganiseerde criminaliteit
ten top steeg. Deze criminaliteit kon kennelijk evengoed betrekking
hebben op hirarchisch georganiseerde groeperingen die zich met
geweld en corruptie een weg banen naar duurzame machtsposities in
bepaalde economische sectoren als op groepjes gewiekste
flessentrekkers en overvallers die bendegewijze gedurfde acties
uitvoeren.

II.1.2. Een keerpunt in de discussie: het
Randstad-initiatief

Hiervoor werd reeds meerdere keren aangegeven dat in de jaren
zeventig en tachtig Amerika voortdurend een rol heeft gespeeld in
de discussie over zowel de definitie als de aard, omvang en
ontwikkeling van de georganiseerde criminaliteit, als over
(on)wenselijkheden en (on)mogelijkheden bij haar bestrijding. Keer
op keer viel het waarnemers echter op dat de vergelijking met
Amerika dikwijls nogal mank liep omdat de situatie in dat land te
oppervlakkig, te onvolledig of te eenzijdig werd voorgesteld.
Vooral om dit probleem te verhelpen werd in 1988-1989 door enkele
mensen het initiatief genomen om een aantal leden van de New York
State Organized Crime Task Force naar Nederland te halen en hen
hier rechtstreeks te laten discussiren met politiemensen,
onderzoekers en officieren van justitie. Dit initiatief mondde uit
in de Dutch-American Conference on Organized Crime die in
oktober 1990 plaatsvond in Den Haag (Fijnaut en Jacobs, 1991). De
toenmalige directeur van de Task Force, Goldstock, onderstreepte
dat traditioneel de cosa nostra als de harde kern van de
georganiseerde criminaliteit wordt beschouwd. Om de functie van de
syndicaten van deze criminele groepering te typeren vergeleek hij
ze met regeringen: providing services, allocating resources and
territories, and settling disputes, zowel in de sfeer van de
levering van illegale goederen en diensten, als in die van de
illegale activiteiten binnen legale economische branches. Andere
medewerkers van de Task Force (Mass, Jacobs) lieten vooral zien wat
men zich bij dit laatste moet voorstellen. Aan de hand van analyses
van de rol die cosa nostra-families spelen in onder meer de
bouwnijverheid en de textielnijverheid, toonden zij aan dat deze
syndicaten die functie maar kunnen vervullen omdat zij in zulke
nijverheden machtsposities hebben opgebouwd en bereid zijn deze
posities met (dreiging met) geweld te verdedigen. Wel voegde
Goldstock aan hun uiteenzettingen toe dat er nu syndicaten opdoemen
die nog lang niet de positie van de cosa nostra-families hebben
bereikt, bijvoorbeeld Chinese tongs, drugs-gangs binnen zwarte
minderheidsgroepen, motorbendes en Russische criminele groepen.
Impliciet en expliciet gaf hij dus met deze opsomming aan dat ook
in de Verenigde Staten de georganiseerde criminaliteit geen
monolitisch maar een zr heterogeen verschijnsel is.

De wijze waarop van Nederlandse zijde de georganiseerde
criminaliteit in eigen land werd geportretteerd, sloot in zekere
zin op deze laatste vaststelling aan. Uit de voordrachten van Van
Baarle, Bovenkerk en Van Duyne kon immers worden afgeleid dat
volgens hen ook hier deze criminaliteit zeer uiteenlopende
gedaanten aanneemt – gaande van hirarchisch gestructureerde
criminele groeperingen (Van Baarle), via de penose van Amsterdam
(Bovenkerk), tot allerhande oplichters en smokkelaars (Van Duyne).
Onbedoeld reproduceerden zij dus met z’n allen de uiterst
verwarrende discussie zoals die zich tot dan toe in Nederland over
(de definitie van) georganiseerde criminaliteit had ontwikkeld.
Maar hoe verschillend deze auteurs de Nederlandse situatie ook
typeerden, zij waren het erover eens dat die op wezenlijke punten
nog steeds afweek van die in de Verenigde Staten, althans wat de
harde kern van de georganiseerde criminaliteit, de cosa nostra,
betreft. Geen van hen onderkende hier groeperingen die er in
organisatorisch opzicht uitzien als de beruchte families, laat
staan dat een van hen de gedachte verdedigde dat criminele groepen
hier machtsposities in nijverheden hebben opgebouwd die ook maar in
de verte doen denken aan die van de Italiaanse syndicaten in New
York. Wel onderstreepte deze en gene dat het niet altijd eenvoudig
is om grenzen te trekken tussen illegale activiteiten van criminele
groepen en hun legale bedrijvigheid, en dat sommige van deze
groepen er wel in slagen zich over langere tijd te handhaven in een
bepaalde economische branche.

Niettemin spraken de Amerikaanse ervaringen met de bestrijding
van georganiseerde criminaliteit de
deelnemers aan deze conferentie zr aan. Aan de ene kant de ervaring
dat de Italiaanse georganiseerde criminaliteit in de Verenigde
Staten haar sterkte niet in de laatste plaats te danken heeft aan
de traditionele zwakte van het repressieve optreden ertegen
(Jacobs), en dat, toen er eenmaal – in de jaren tachtig – wel fors
werd opgetreden met de hulp van nieuwe middelen als direct
afluisteren en getuigenbescherming, succes niet uitbleef: de
organisatie van een belangrijk aantal families werd grondig
gedestabiliseerd (zie ook Jacobs, 1994). Aan de andere kant de
ervaring dat via een strafrechtelijke aanpak wel heel wat kan
worden bereikt, maar dat een blijvend succes slechts kan worden
verzekerd wanneer deze aanpak wordt gecompleteerd met een samenstel
van preventief-bestuurlijke maatregelen. Het voorbeeld aan de hand
waarvan deze nieuwe visie op de bestrijding van georganiseerde
criminaliteit door Thacher II werd uitgedragen, is het voorbeeld
van de inspectie die in 1989-1990 in New York werd opgericht om in
elk geval de scholenbouw uit de greep van de cosa nostra te
halen.

Mede onder invloed van de resultaten van deze conferentie
besloten de korpschefs van gemeentepolitie te Amsterdam, Den Haag
en Rotterdam en het hoofd CRI in het begin van 1991 om zich nader
te beraden op de aanpak van de zware/georganiseerde criminaliteit
in het randstedelijk gebied van Nederland. Dit beraad mondde in
maart 1991 uit in de zogenoemde Randstad-notitie. Uitgangspunt in
deze notitie is dat er nog steeds belangrijke verschillen bestaan
tussen de georganiseerde criminaliteit in de Verenigde Staten en
die in Nederland, maar dat er niettemin van mag worden uitgegaan
dat ook in Nederland een deel van de georganiseerde misdaad zich
zal ontwikkelen in de richting van criminele organisaties zoals die
in de Verenigde Staten en in Itali al langer zijn ingeburgerd.
Waakzaamheid is dus geboden, temeer omdat door gebrek aan inzicht
in de situatie de neiging bestaat om het probleem van deze misdaad
enerzijds te marginaliseren en anderzijds als een overschatting van
politie en justitie af te doen. Een van de eerste dingen die zou
moeten gebeuren, is dan ook de vergroting van het inzicht in de
evolutie van deze misdaad door middel van intensieve
strafrechtelijke onderzoeken en wetenschappelijke studies. Maar
tezelfdertijd is het nodig om de visie op georganiseerde
criminaliteit en haar bestrijding bij te stellen. Ten eerste kan
deze criminaliteit niet los worden gezien van de zogenoemde
veel-voorkomende criminaliteit (de drugs related crime hangt
rechtstreeks samen met de werking van grote criminele
organisaties). Dit betekent dat de politile bestrijding van
georganiseerde criminaliteit niet alleen een zaak is van de
recherche (hoe nodig haar revitalisering ook is) maar ook moet
worden ingebed in de basis-politiezorg. Ten tweede is het niet
wenselijk dat politie en justitie de bestrijding van de
georganiseerde criminaliteit monopoliseren. Ook het bestuur moet
hierbij een belangrijke rol gaan spelen door het treffen van
structurele preventieve maatregelen. Met andere woorden: de
bestrijding moet integraal en gentegreerd gebeuren. Ten derde werd
aangegeven dat om allerhande redenen de betrokkenheid van het
openbaar ministerie bij belangrijke strafrechtelijke onderzoeken
zou moeten worden vergroot, vooral ook in de
orinterings-/aanvangsfase van zulke onderzoeken. De ideen waarop
dit initiatief berustte, werden in belangrijke mate overgenomen in
het landelijk beleid ten aanzien van georganiseerde criminaliteit
zoals dit in 1992 onder druk van de Tweede Kamer werd
geformuleerd.

II.1.3. Tegen criminele ontwrichting van de
samenleving

Het kabinet Lubbers-Kok dat in 1989 aantrad, maakte aanvankelijk
van de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit gn groot
punt. Het beste bewijs hiervan vormt het beleidsplan Recht in
beweging waarin dit onderwerp slechts marginaal aan de orde
wordt gesteld (Recht etc., 1990). Er wordt geconstateerd dat mede
dankzij bijzondere financieringsregelingen bovenlokale
rechercheteams van de grond zijn gebracht en dat, om de opsporing
van groepscriminaliteit meer armslag te bieden, wetsvoorstellen
zullen worden ingediend betreffende het gebruik van moderne
afluisterapparatuur, de strafbaarstelling van
voorbereidingshandelingen en de ontneming van crimineel opgebouwde
vermogens. In het parallelle beleidsplan van het openbaar
ministerie, Strafrecht met beleid (1990), wordt wel wat
dieper op het probleem ingegaan. Uitgaande van de gedachte dat
criminele organisaties dankzij hun illegaal verworven vermogen
binnen een of meer sectoren van onze maatschappij een blijvende
machtspositie kunnen veroveren en haar zodoende ernstig kunnen
ontwrichten, wordt geponeerd dat de rechtsstaat voor de opgave
staat deze bedreigende ontwikkeling te keren met alle middelen die
de rechtsstaat ten dienste staan, zowel repressieve (volledige
benutting van alle bestaande strafvorderlijke middelen, ruimere
mogelijkheden om communicatie te onderscheppen, meer
opsporingscapaciteit en meer gekwalificeerde recherche) als
preventieve (wetgeving tegen fraude). De Tweede Kamer vond het
regeringsbeleid echter niet voldoende en drong er bij de
behandeling van de begroting van het ministerie van Justitie voor
1992 via een motie op aan met een beleidsplan inzake de aanpak van
de georganiseerde criminaliteit te komen. Ter uitvoering van deze
motie publiceerden de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken
in september 1992 de nota De georganiseerde criminaliteit in
Nederland; Dreigingsbeeld en plan van aanpak. Zij slaan in dit
plan een geheel andere toon aan dan in Recht in beweging. De
grondtoon is nu dat er van de hedendaagse criminele organisaties
een dreiging uitgaat voor de
Nederlandse samenleving die vanwege de vergaande economische en
morele implicaties zeer ernstig (moet) worden genomen. Weliswaar
voldoen nog slechts enkele organisaties aan alle criteria –
verschillende vormen van criminaliteit, hirarchische verhoudingen,
interne sancties, witwassen van crimineel geld, samenwerking met
financile en juridische deskundigen enerzijds en legale bedrijven,
waaronder banken, anderzijds, corruptieve contacten met
overheidsfunctionarissen – die gelden voor de bepaling van
georganiseerde criminaliteit, maar er zijn duidelijke aanwijzingen
dat organisaties die grosso modo tot dit type behoren ook in
Nederland geen uitzonderlijk verschijnsel meer zijn. Deze
organisaties zijn zowel actief in de drugshandel, de prostitutie,
het gokken, en de wapenhandel als in de sfeer van de fraude,
bijvoorbeeld olie- en milieu-fraude. Maar hier blijft het niet bij.
Afgezien van de materile en financile schade die deze organisaties
aanrichten, bestaat het gevaar dat zij zich geleidelijk innestelen
in de legale bovenwereld, met alle corrumperende invloeden op de
Nederlandse samenleving vandien. Hierbij gaat het niet alleen om de
corruptie van ambtenaren en de erosie van de ethiek in de kring van
de vrije beroepen, maar juist ook om de herinvestering van
criminele vermogens in op zichzelf legale sectoren als de bouw, de
horeca, de autobranche en de vuilverwerkingsindustrie, waardoor er
een bedreigende symbiose kan ontstaan tussen de wettige bovenwereld
en misdaadondernemers (…) die tot marktontwrichting kan
leiden.

De herkomst van dit beeld van de georganiseerde criminaliteit
valt vrij gemakkelijk te traceren. In de kern gaat het nog steeds
terug op het beeld dat reeds in Samenleving en criminaliteit
oppervlakkig werd geschetst en dat later in 1990 door Van Duyne
et al. met een open definitie van georganiseerde
criminaliteit aan de hand van een aantal voorbeelden werd
geconcretiseerd. Binnen deze ruime definitie zit echter als het
ware een enge definitie van het probleem van de georganiseerde
criminaliteit opgesloten. Eng geformuleerd wordt immers gezegd dat
dit probleem uit twee basiscomponenten bestaat: enerzijds de
criminele organisaties die voldoen aan de criteria die in 1988 door
de projectgroep misdaadanalyse werden geformuleerd om te kunnen
spreken van georganiseerde criminaliteit, en anderzijds de
machtsposities die zulke organisaties volgens de Organized Crime
Task Force van New York kunnen opbouwen in legale sectoren van de
economie. En in dergelijke organisaties schuilt – volgens de nota –
de grootste dreiging voor onze samenleving. De invloed van de
Dutch-American Conference on Organized Crime deed zich evenwel ook
gevoelen in de aanpak die werd voorgesteld om de georganiseerde
criminaliteit te bestrijden. Immers, onomwonden wordt gesteld dat
met strafrechtelijke interventies alln deze criminaliteit niet kan
worden teruggedrongen en dat er, net als in de Verenigde Staten –
zie het voorbeeld van de bouwnijverheid in New York -, zal moeten
worden gekozen voor een gentegreerde bestuurlijke en
strafrechtelijke aanpak van bepaalde vormen van georganiseerde
criminaliteit. Het zou in dit kader te ver voeren om hier alle
maatregelen en voornemens op te sommen die in het beleidsplan aan
de orde komen. Een belangrijk deel hiervan slaat op de preventieve
bestrijding van georganiseerde criminaliteit: doorlichting van het
overheidsbeleid op de (onbedoelde) creatie van
gelegenheidsstructuren, analyse van de kwetsbare sectoren van het
bedrijfsleven, vergroting van de weerbaarheid van het openbaar
bestuur en verhoging van zijn inzet bij het weren van criminele
organisaties uit bepaalde diensten- en goederensectoren door middel
van de niet-verlening van vergunningen, samenwerking met het
bedrijfsleven en de vrije beroepen bij het bepalen van de grenzen
voor contacten met criminele organisaties, etcetera. De voorstellen
die op het vlak van de strafrechtelijke bestrijding worden gedaan,
klinken bekender in de oren: intensivering van het overleg tussen
het openbaar ministerie en politie, vorming van bovenlokale
rechercheteams, versterking van de informatie-uitwisseling tussen
de reguliere en bijzondere politiediensten, vergroting van de
deskundigheid bij openbaar ministerie en rechter-commissariaat,
uitbreiding internationale samenwerking, enzovoort. In mei 1993
werd er een aparte projectgroep geformeerd die de uitvoering van
dit kolossale programma moest bewaken, zoniet zelf ter hand moest
nemen (Cordinatiestructuur etc., 1993).

Tot een rustige uitvoering van dit beleid, laat staan een
grondige evaluatie ervan, is het niet gekomen. In het bijzonder het
uitbreken van de IRT-affaire en alles wat hierop is gevolgd, heeft
dit onmogelijk gemaakt. Wat natuurlijk niet wil zeggen dat als
gevolg hiervan het hele project in duigen is gevallen. Er is verder
gebouwd aan de zes nieuwe interregionale rechercheteams, er worden
contacten met het bedrijfsleven gelegd en er zijn initiatieven
genomen in de sfeer van de bestuurlijke preventie, bijvoorbeeld in
Amsterdam ter bescherming van de middelen die zijn gemoeid met de
aanleg van de Noord-Zuid-metrolijn. Bovendien is er de afgelopen
jaren ook onderzoeksmatig een en ander gebeurd. Er zijn door
politie en justitie, verenigd in het Cordinerend Beleidsoverleg
(CBO), nieuwe landelijke analyses vervaardigd. Onderzoekers hebben
geprobeerd min of meer actuele algemene beelden van de situatie te
vervaardigen. Voorts zijn op onderdelen allerhande gevalsstudies
verricht die meer in de diepte laten zien wat (de bestrijding van)
georganiseerde criminaliteit voorstelt. Voor een reconstructie van
de discussie over de definitie van georganiseerde criminaliteit is
het niet nodig hier al de bedoelde geschriften de revue te laten
passeren. Met het oog hierop volstaat het om alleen die publikaties
in ogenschouw te nemen waarin deze discussie expliciet is gevoerd.
Voor het overige moet worden verwezen maar de deelrapporten: veel
van de recente literatuur is daarin verwerkt. Algemeen gesproken
kan worden gezegd dat in de voorbije jaren in de onderhavige
discussie niet veel
vooruitgang is geboekt, in die zin dat de verschillen in de
definitie van georganiseerde criminaliteit kleiner zijn geworden of
zijn verdwenen. Omdat enerzijds meer onderzoekers belangstelling
hebben gekregen voor het onderwerp en anderzijds politie en
justitie meer overtuigd raakten van het nut van wetenschappelijke
bijstand, waren er wel voortdurend mensen die pleitten voor een
meer uniforme definitie van het verschijnsel, maar pogingen om op
dit punt een zekere consensus te bereiken, moeten als mislukt
worden beschouwd. De meningen zijn steevast verdeeld gebleven (Van
den Eshof en Wiebrens, 1993; Van den Eshof en Vegter, 1994;
Hoogenboom, 1994). Hoezeer de opvattingen nog steeds uiteenlopen
kan het beste worden gellustreerd aan de hand van enkele
voorbeelden.

In de landelijke politie-analyses die sedert die van 1988 zijn
vervaardigd (in 1991, 1993 en 1995) heeft men grosso modo
vastgehouden aan het doel, de onderzoeksmethode en dus ook aan de
bijbehorende definitie van georganiseerde criminaliteit zoals die
in de analyse van 1988 zijn gehanteerd. Dit wil zeggen dat keer op
keer is geprobeerd om middels een enqute bij de politiekorpsen de
groepen/groeperingen te inventariseren die zich in meer of mindere
mate schuldig maken aan georganiseerde criminaliteit. Dat op deze
manier het probleem van die criminaliteit wordt verengd tot het
aantal, de activiteiten en de organisatiegraad van de
groepen/groeperingen in kwestie, realiseerde men zich wel, maar nam
men – zogezegd om niet in een nutteloze definitiestrijd terecht te
komen – op de koop toe (Van der Heijden, 1993). De enige
belangrijke, hier relevante, verandering die deze landelijke
inventarisatie in de afgelopen jaren heeft ondergaan, betreft het
aantal criteria. Werden voor de analyse van 1988 slechts 5 criteria
gehanteerd om de organisatiegraad van groepen (en dus hun rangorde
in de georganiseerde criminaliteit) te bepalen, sedert de analyse
van 1991 worden er 8 criteria toegepast. Naast de hiervoor al
genoemde vijf ook nog: het gebruik van dekmantelfirma’s, de (lange)
termijn waarop de criminele activiteiten zich uitstrekken en het
gebruik van geweld tegen personen uit het criminele milieu.

Tegenover deze benadering van het probleem stelde Bovenkerk
(1992) voor om niet uit te gaan van daders en organisaties maar van
de illegale functies die moeten worden vervuld om economie en
samenleving draaiende te houden. Deze functies zijn tweerlei: 1) de
voorziening in de maatschappelijke behoefte aan illegale goederen
en diensten, en 2) de voorziening in een voorlopige oplossing van
door de politiek niet goed geregelde of verwaarloosde problemen.
Voorbeelden van het eerste zijn er traditioneel te kust en te keur:
drugs(handel), (exploitatie van) prostitutie, (verboden) gokspelen.
Bij het tweede kan worden gedacht aan bescherming tegen afpersing
in de horeca en aan koppelbazerij in de tuinbouw of de (illegale)
textielnijverheid. Het voordeel van deze benadering is, volgens
Bovenkerk, dat zij het beter mogelijk maakt om bijvoorbeeld
georganiseerde criminaliteit te onderscheiden van
beroepscriminaliteit (die in vergelijking slechts persoonlijke
behoeften vervult). Verder biedt zij een meerbelovend
oplossingsperspectief dan de puur strafrechtelijke aanpak van
individuele misdadigers of groepen daarvan. Georganiseerde
criminaliteit kan alleen maar effectief worden bestreden wanneer de
achterliggende behoeften hetzij worden teruggedrongen, hetzij op
een andere manier worden vervuld.

De beide benaderingen zijn, zoals in hoofdstuk III nog zal
worden uiteengezet, eerder complementair dan onderling strijdig.
Dit ligt anders bij de tegenstelling die hiervoor al eerder is
gesignaleerd, namelijk die tussen de ruime en de enge definitie van
georganiseerde criminaliteit. Immers naarmate de reikwijdte van
deze definitie ruimer of enger is, wordt het onderzoeksobject
groter of kleiner. Wat dit concreet betekent kan worden
gedemonstreerd aan de hand van de meer recente geschriften van Van
Duyne en Fijnaut. Waar de eerstgenoemde zich in het hiervoor
besproken boek Misdaadondernemingen zich niet wilde inlaten
met de definitie-discussie, daar laat hij zich in zijn
vervolgrapportage Het spook en de dreiging van de georganiseerde
misdaad (1995) wel uit over de definitie die door hem wordt
gehanteerd. Dit blijkt de definitie te zijn zoals die door de
Duitse politie wordt gehanteerd. Waarom deze definitie en geen
andere? Lezing van het rapport geeft de reden duidelijk aan: die
dekt het best wat de auteur in zijn vorige boek ook al rekende tot
georganiseerde misdaad, zowel dus de handel in verboden drugs als
allerhande vormen van fraude (nu ook wel als bedrijfsmatige misdaad
betiteld) en de gewone criminaliteit van zware jongens. Wat houdt
deze definitie dan in? In de vertaling van Van Duyne:
Georganiseerde misdaad is het op winst of op macht gerichte
stelselmatig plegen van strafbare feiten, die ieder voor zich of
tezamen van aanmerkelijke betekenis zijn, wanneer meer dan twee
deelnemers gedurende langere tijd of een onbepaalde tijd met
verdeling van arbeid samenwerken, door gebruik te maken van:

a. bedrijfsmatige of daarop gelijkende structuren;
b. geweld of andere voor intimidatie geschikte middelen, of
benvloeding van de politiek, media, openbaar bestuur, justitie of
bedrijfsleven.
Het zal duidelijk zijn dat deze definitie een zr ruime omschrijving
van georganiseerde criminaliteit omvat, z ruim dat tal van vormen
van criminaliteit die noch in West-Europa nch in Noord-Amerika ooit
in verband zijn gebracht met georganiseerde criminaliteit, nu
opeens allemaal onder deze noemer worden gebracht. Allicht wordt de
georganiseerde criminaliteit dan opeens een probleem dat in tal van
Duitse, vooral journalistieke
publikaties als gigantisch wordt omschreven (Roth en Frey, 1992;
Leyendecker, Rickelman en Bnisch, 1992; Peters, 1994).
In de schets van de aard en omvang van de georganiseerde
criminaliteit in de Lage Landen die Fijnaut heeft toegevoegd aan
(de Nederlandse vertaling van) de Duitse bestseller van Roth en
Frey: Die Verbrecher-Holding; Das vereinte Europa im Griff der
Mafia (1992), wordt meer dan eens nadrukkelijk afstand genomen
van de Duitse benadering van het probleem (Fijnaut, 1994).
Uitgangspunt van deze situatieschets zijn de vormen van
georganiseerde misdaad die in de beleidsnota van 1992, De
georganiseerde criminaliteit in Nederland; Dreigingsbeeld en plan
van aanpak, speciaal worden genoemd: drugshandel,
vrouwenhandel, illegaal gokken en illegale textielnijverheid. Bij
hun bespreking wordt telkens weer beklemtoond dat het niet opgaat
om ze zonder onderscheid op de grote hoop van de georganiseerde
criminaliteit te gooien. Niet alle drugshandel kan zomaar als
georganiseerde criminaliteit worden betiteld. Zo’n etiket past
slechts bij bepaalde groepen, organisaties, families: die duurzaam
van aard zijn, strak worden geleid, een uitgekiende taakverdeling
kennen, grof geweld hanteren tegen interne en externe opponenten,
allerlei beschermingsmaatregelen nemen tegen overheidsoptreden, hun
inkomsten investeren, in Nederland of elders, in andere, legale
ondernemingen, etcetera. Zo is het ook met de vrouwenhandel: veel
gevallen van vrouwenhandel kunnen onmogelijk onder de
georganiseerde criminaliteit worden gerangschikt, maar er zijn
bendes die deze handel op zo’n manier bedrijven dat er zonder meer
wl van georganiseerde criminaliteit kan worden gesproken. En wat de
illegale textielnijverheid betreft wordt opgeworpen dat het nog
maar de vraag is of hier sprake is van georganiseerde
criminaliteit. In sommige opzichten heeft de illegaliteit die in
deze sector bestaat, wel iets van deze criminaliteit (de
aanwezigheid van een zwarte markt, de betrokkenheid van legale
ondernemingen, enzovoort) maar op beslissende punten wijkt zij toch
zeer af van wat als het meest typische van georganiseerde
criminaliteit moet worden gezien, namelijk dat de groepen,
organisaties, in kwestie bereid zijn om met corruptie en geweld een
machtspositie in die nijverheid te veroveren respectievelijk te
verdedigen. Hierna zal stap voor stap de definitie van
georganiseerde criminaliteit worden ontwikkeld die in het
onderhavige onderzoek is gehanteerd. Het enige dat hier – ter
afronding – nog kan worden opgemerkt, is dat na het voorgaande wel
duidelijk is waarom de werkgroep-Van Traa en in haar kielzog de
Enqutecommissie zoveel belang hecht(te) aan de kwestie van de
definitie van georganiseerde criminaliteit. Omdat deze
criminaliteit inderdaad zo verschillend wordt gedefinieerd, wordt
het probleem dat zij vormt, ook heel verschillend gesteld, en is
het dus verre van eenvoudig om te bepalen hoever de overheid moet
kunnnen gaan om dit probleem aan te pakken. En dit temeer omdat er
nog nooit op grond van een welbepaalde definitie systematisch
onderzoek naar de aard en omvang van het probleem is gedaan.

vorige        
volgende        
inhoudsopgave en zoeken