• Buro Jansen & Janssen is een onderzoeksburo dat politie, justitie, inlichtingendiensten, de overheid in Nederland en Europa kritisch volgt. Een grond-rechten kollektief dat al 30 jaar publiceert over uitbreiding van repressieve wetgeving, publiek-private samenwerking, bevoegdheden, overheids-optreden en andere staatsaangelegenheden.
    Buro Jansen & Janssen Postbus 10591, 1001EN Amsterdam, 020-6123202, 06-34339533, signal +31684065516, info@burojansen.nl (pgp)
    Steun Buro Jansen & Janssen. Word donateur, NL43 ASNB 0856 9868 52 of NL56 INGB 0000 6039 04 ten name van Stichting Res Publica, Postbus 11556, 1001 GN Amsterdam.
  • Publicaties

  • Europa

  • Politieklachten

  • Bijlage VII – II.1. De discussie over de definitie in Nederland

    II.1. De discussie over de definitie in Nederland

    Ook voor Nederland geldt dat de geschiedenis van de discussie
    over de definitie van georganiseerde criminaliteit nog moet worden
    geschreven. Links en rechts is er wel een aanzet gegeven, maar het
    verhaal is nog verre van volledig (Beetstra et al., 1994).
    Zeker wanneer men in een analyse van die geschiedenis een koppeling
    wil aanbrengen tussen de definitie van georganiseerde criminaliteit
    en het beleid dat in functie van een definitie is gevoerd, valt er
    veel voor te zeggen in de onderhavige geschiedenis een cesuur aan
    te brengen in het najaar van 1990, en meer bepaald in de maand
    oktober van dat jaar, toen in Den Haag de Dutch American
    Conference on Organized Crime
    plaatsvond. Onder invloed van
    deze conferentie werd weliswaar niet direct de officile definitie
    van georganiseerde criminaliteit bijgesteld, maar werd wel het
    beleid ingrijpend aangepast. Terwijl voordien de bestrijding van
    georganiseerde criminaliteit vanuit een repressief,
    strafrechtelijk, perspectief was opgebouwd, werd vanaf dat moment
    erkend dat er ook behoefte was aan preventief – bestuurlijke
    maatregelen om het probleem te beheersen. De bijdragen van de leden
    van New York State Organized Crime Task Force aan de genoemde
    conferentie lieten immers zien dat een eenzijdig repressieve aanpak
    op den duur niet voldoende effect kan sorteren (Fijnaut en Jacobs,
    1991).

    II.1.1. Tegen een mafiose onderwereld

    Het lijdt geen twijfel dat in de loop van de jaren zeventig het
    beeld van de zware criminaliteit, zeker in de ogen van politie en
    justitie, ingrijpend veranderde. De analyse die in het kader van
    dit onderzoeksproject is gemaakt van de situatie in Amsterdam, laat
    hierover ook geen misverstand bestaan. Waar de ontvoering van
    Caransa (1977) en de overvallen van de Denkers, een groep afkomstig
    uit de Kinkerbuurt in die stad, wezen op een aanzienlijke
    verharding van de beroepscriminaliteit, daar gaven de
    ontwikkelingen in de internationale drugshandel, in de organisatie
    van (il)legale gokspelen en in de vrouwenhandel voedsel aan de
    gedachte dat ook in Nederland de georganiseerde criminaliteit
    grotere proporties aan het aannemen was. Het is evenwel de
    Rotterdamse commissaris van politie Blaauw (1974) geweest die als
    eerste heeft geprobeerd de confrontatie met dit groeiend probleem
    onder woorden te brengen. Deze beweerde in 1974 dat georganiseerde
    misdaad naar Amerikaans model (in de vorm van de cosa nostra, CF)
    in Nederland niet bestaat, maar dat hierom niet mocht worden
    ontkend dat er wel professionele criminele organisaties of benden
    actief waren, met name in de drugshandel, de
    (vracht)autodiefstallen, de overvallen en afpersingen, en de
    illegale jeneverstokerijen. Het feit dat deze georganiseerde
    criminaliteit voorkwam, weet Blaauw aan de onmacht van de politie.
    En dus lag het voor de hand in welke richting binnenlands naar een
    oplossing van het probleem moest worden gezocht: uitbouw van de
    operationele recherche (met inlichtingendiensten, observatieteams,
    etc.), strakkere landelijke cordinatie van de
    opsporingsonderzoeken, bijscholing van het recherchepersoneel, en
    verdergaande inschakeling van de douane en de koninklijke
    marechaussee. Uit latere analyses van de ontwikkeling van het
    Nederlandse politie-apparaat, is gebleken dat dit programma ook
    metterdaad is uitgevoerd (Nuijten-Edelbroek, 1985; Fijnaut,
    1985a).

    Rondom 1980 bleek – in de discussie over de toepassing van
    infiltratie als methode om georganiseerde criminaliteit te
    bestrijden – dat vooraanstaande recherchechefs als Blaauw hun visie
    op de aard, omvang en
    ontwikkeling van de georganiseerde criminaliteit in Nederland
    hadden bijgesteld. Nu bracht Blaauw naar voren (1980) dat ook in
    Nederland de georganiseerde criminaliteit, en speciaal de handel in
    verdovende middelen, aan het opschuiven was in Amerikaanse
    richting: deze handel is een vorm van georganiseerde criminaliteit
    die zo langzamerhand te vergelijken is met de Amerikaanse
    Mafia-structuur. Waarom hij in de loop der jaren zijn visie op het
    probleem had bijgesteld, gaf Blaauw niet met zoveel woorden aan.
    Maar blijkens het betrokken artikel was hij gaandeweg steeds meer
    onder de indruk geraakt van de grote hoeveelheden drugs die ook via
    Nederland werden verhandeld, van de steeds meer geraffineerde
    methoden die belangrijke buitenlandse en binnenlandse
    drugshandelaren gebruikten om hun waren op de (Nederlandse) markt
    te brengen, en van de importante hoeveelheden geld die in de
    internationale drugshandel werden verdiend. Zijn Amsterdamse
    collega Sietsma (1980) ging in deze discussie niet zover in op het
    probleem van de georganiseerde criminaliteit als Blaauw deed, maar
    uit zijn bewoordingen viel op te maken dat hij diens mening deelde
    dat de drugshandel in Nederland voor een deel in handen van
    misdaadsyndicaten was gevallen. Voor Blaauw was het hoe dan ook
    hoog tijd om nu de tegenaanval in te zetten en niet te
    wachten totdat de tegenstander al zoveel terreinwinst heeft geboekt
    dat hij nauwelijks meer terug te dringen is. Dit hield voor hem
    opnieuw een heel pakket maatregelen in, varirend van de
    aanscherping van de Opiumwet en de financile aanpak van
    drugshandelaren tot de strakkere regionale aansturing van de
    opsporingsonderzoeken en opbouw van een landelijk gegevensbestand
    omtrent de drugshandel. Zoals deze opsomming laat zien,
    beantwoorden de maatregelen in kwestie helemaal aan zijn gewijzigde
    visie op wat in Nederland de georganiseerde criminaliteit is. Deze
    bestaat niet langer uit een samenstel van min of meer professionele
    bendes die illegale activiteiten ontplooien, maar wordt gevormd
    door misdaadsyndicaten die het hebben hebben gemunt op illegale
    beheersing van delen van de samenleving.

    Men kan niet zeggen dat deze politile visie op de evolutie van
    de georganiseerde criminaliteit in Nederland en op het beleid dat
    ter bestrijding ervan zou moeten worden gevoerd, veel weerklank
    kreeg. Sterker: noch in de media, noch in de wetenschap werd zij
    opgepakt. De maatschappelijke discussie bleef als het ware steken
    op het punt van de infiltratie, zijnde ook op dat moment de meest
    omstreden methode om tegen de internationale drugshandel in het
    geweer te komen. Ook van de kant van de criminologie kwam er zo
    direct helemaal geen respons. Georganiseerde criminaliteit bleef
    voor veel criminologen toen nog vooral een buitenlands fenomeen,
    ondanks de signalen dat zij ook in eigen land verder tot
    ontwikkeling zou kunnen komen (o.a. Fijnaut, 1984, 1985b). Alleen
    het WODC-onderzoek naar diverse vormen van sociale fraude,
    bijvoorbeeld in de sfeer van de bouwnijverheid, raakte aan de
    problemen die door Blaauw waren opgeworpen (Berghuis en Paulides,
    1983; Berghuis, Van Duyne en Essers, 1985). In dit onderzoek werd
    immers ook gesignaleerd dat een aantal traditionele
    beroepsmisdadigers landelijke netwerken in de
    financieel-economische sfeer aan het formeren was die soms wel iets
    weg hadden van misdaadsyndicaten.

    In het beleidsplan Samenleving en criminaliteit dat de
    toenmalige minister van Justitie, F. Korthals Altes, in 1985
    presenteerde, werd niet alleen gewezen op de problematiek van de
    sterk stijgende kleine criminaliteit maar werd ook onomwonden
    gesteld dat Nederland lang goeddeels gevrijwaard was gebleven van
    het probleem van de georganiseerde criminaliteit, maar dat nu ook
    in eigen land een grootschalige en in de samenleving gewortelde
    onderwereld dreigde te ontstaan. Deze criminaliteit viel niet
    helemaal te scheiden van andere vormen van zware criminaliteit,
    zoals grote bankfraudes en ernstige milieudelicten, maar hiervan te
    onderscheiden was zij wel: de handel in verdovende middelen
    vervulde een spilfunctie binnen de georganiseerde criminaliteit,
    maar ook het illegale gokken, de prostitutie, de wapenhandel, de
    koppelbazerij en de BV-fraude speelden een belangrijke rol. In dit
    plan werden dus – zonder theoretische omwegen – de georganiseerde
    criminaliteit waarover Blaauw en Sietsma spraken, en de fraude
    waarnaar Berghuis c.s. onderzoek hadden gedaan, op n noemer
    gebracht. Hoe al deze criminaliteit precies moest worden
    gedefinieerd, werd buiten evenwel beschouwing gelaten. Abrupt werd
    in het plan gesteld dat de bestrijding van deze (vormen van)
    georganiseerde criminaliteit – anders dan in het geval van de
    zogenaamde kleine criminaliteit – exclusief een taak van
    politie en justitie is. En dus werd – helemaal in de geest van
    Blaauw’s ideen – een vrij omvangrijk arsenaal aan op repressie
    afgestemde middelen voorgesteld om het grote gevaar te keren
    (Fijnaut, 1988; Korthals Altes, 1989).

    Het was – merkwaardig genoeg – de toepassing van de
    misdaadanalyse die keer op keer aantoonde hoe wankel de
    theoretische en empirische basis van het gevoerde beleid was.
    Binnen de werkgroep-Gonsalves, die in 1987 werd gevormd om te
    bepalen langs welke weg en onder wiens verantwoordelijkheid de
    organisatie van politie en justitie zou worden aangepast met het
    oog op een meer effectieve bestrijding van de georganiseerde
    criminaliteit, was men het erover eens geworden dat deze
    criminaliteit de volgende kenmerken vertoont: omvangrijke fraude-
    en milieuzaken, omvangrijke invoer en handel in narcotica,
    georganiseerde overvallen); – intrinsiek ernstige vormen van
    criminaliteit met een wettelijke navenante strafbedreiging
    (voorbeelden:
    meerdere plaatsen gepleegd;
    – samenhang tussen de gepleegde feiten, al dan niet op
    verschillende strafrechtelijke terreinen liggend en op
    kenmerken.
    – de daders of dadergroepen gaan veelal planmatig te werk; de
    organisatiestructuur vertoont vaak hirarchische In de praktijk
    bleek deze omschrijving echter moeilijk te hanteren en was de
    begripsverwarring groot. Volgens de projectgroep misdaadanalyse die
    in januari 1988 werd opgericht – met vertegenwoordigers van de
    korpsen Amsterdam, Utrecht, Den Haag en Rotterdam, het korps
    rijkspolitie en de CRI – om een landelijk, kwantitatief overzicht
    te geven van criminele groeperingen, was het noodzakelijk om een
    onderscheid te maken tussen groepscriminaliteit en georganiseerde
    criminaliteit (Slort, 1988). Ideaaltypisch gesproken ging het bij
    groepscriminaliteit om een groep criminelen die zich over
    een bepaalde periode beroepsmatig en professioneel bezighoudt met
    het plegen van een bepaald delict. Zulk een groep kent wel een
    taakverdeling maar niet noodzakelijkerwijze een hirarchische
    structuur, zij heeft geen intern sanctiesysteem en haar
    voortbestaan is afhankelijk van een of meer kernleden. Haar doel is
    geldelijk gewin en zij kan dit behalen zonder met andere groepen te
    moeten concurreren, laat staan een economische monopoliepositie te
    moeten nastreven. Een dergelijke groep wordt verder gekenmerkt door
    de volgende punten: zij pleegt in beginsel maar n delictsoort, de
    gelden die dit oplevert worden door haar slechts aangewend voor de
    financiering van een royale levensstijl en van nieuwe
    gelijksoortige delicten, en zij poogt haar misdaden zo
    professioneel mogelijk uit te voeren. Wat de levensduur van zulk
    een groep betreft: zij opereert op middellange (ongeveer n jaar) of
    lange termijn. In het geval van georganiseerde criminaliteit
    doelde de werkgroep op een criminele groepering die meerdere
    delicten pleegt, hirarchisch is opgebouwd, een intern
    sanctiesysteem kent en blijft voortbestaan, ook als er n of meer
    kernleden wegvallen. Het doel van een groepering als deze is niet
    slechts geldelijk gewin, maar economische macht, en uiteindelijk
    een monopoliepositie in een bepaalde markt, waarbij strijd met
    concurrerende groeperingen kan worden geleverd ofwel
    (stilzwijgende) afspraken met hen kunnen worden gemaakt. De
    middelen waarvan een dergelijke groepering zich bedient, zijn
    intimidatie en geweld (naar binnen en naar buiten) en corruptie,
    maar daarnaast ook infiltratie in het bedrijfsleven om dekmantels
    voor de eigen illegale activiteiten te kunnen maken, en het
    verwerven van invloed op politici om hun besluitvorming te kunnen
    benvloeden. Tenslotte is een criminele groepering in de sfeer van
    de georganiseerde criminaliteit altijd op lange termijn – een groot
    aantal jaren – actief.

    Deze definities zijn ook metterdaad gehanteerd bij de opmaak van
    de eerste landelijke analyse van georganiseerde criminaliteit en
    interregionale groepscriminaliteit, met dien verstande dat nu
    opeens groepscriminaliteit en georganiseerde criminaliteit niet
    meer als twee tegengestelde vormen van zware criminaliteit werden
    beschouwd, maar als twee vormen van zware criminaliteit die in
    elkaar’s verlengde liggen (Georganiseerde criminaliteit etc.,
    1988). Immers, midden in deze analyse werd bepaald dat aan een
    groep het label van georganiseerde criminaliteit kan worden
    gehangen wanneer zij aan vijf criteria voldoet (hierarchische
    struktuur, toepassing van sancties, investering van crimineel
    vermogen in legale activiteiten, intimidatie of corruptie van
    overheidsfunctionarissen of medewerkers van legale bedrijven, en
    het begaan van meerdere delicten), en vervolgens werd voor alle in
    kaart gebrachte groepen/groeperingen (uiteindelijk 189) vastgesteld
    in welke mate zij aan deze criteria beantwoordden. Uit deze
    operatie bleek dat er 3 groeperingen aan alle 5 criteria voldeden,
    17 aan 4, 18 aan 3, 54 aan 2, 61 aan 1, en 36 aan 0. Maar wat
    betekende dit nu? Dat er naast de 3 volwaardige
    georganiseerde-misdaad-groepen 17, 18, 54 respectievelijk 61
    groepen waren die, een beetje of een beetje veel, ook tot de
    georganiseerde criminaliteit moesten worden gerekend, of (juist)
    niet? In het desbetreffende rapport wordt deze vraag niet
    beantwoord. En zodoende werd de begripsverwarring die de
    projectgroep nu juist had willen tegengaan door
    groepscriminaliteit duidelijk te onderscheiden van
    georganiseerde criminaliteit, in stand gehouden door haar
    eigen verwarringstichtende analyse van de verzamelde gegevens.

    In de tijd dat aan de hiervoorgenoemde analyse werd gewerkt,
    startte ook het WODC een empirisch onderzoek naar georganiseerde
    criminaliteit in Nederland. De resultaten van dit onderzoek
    verschenen in 1990 onder de titel Misdaadondernemingen;
    ondernemende misdadigers in Nederland
    (Van Duyne, Kouwenberg en
    Romeijn, 1990). Deze studie handelt over 19
    verdovende-middelen-zaken en 21 gevallen van bedrijfsmatige
    misdaad. Zoals dit onderscheid al aangeeft wordt in dit onderzoek
    kennelijk met een heel ander begrip van georganiseerde
    criminaliteit gewerkt dan in de landelijke politie-analyse. Welk
    begrip dit is, wordt in het betrokken rapport niet direct en
    expliciet naar voren gebracht. In het begin van hun rapport geven
    de onderzoekers immers aan dat zij geen definitie wensen te geven
    van wat georganiseerde misdaad is, maar dat zij zich enkel hebben
    willen afvragen: Hoe gaan ondernemende misdadigers door middel van
    misdaadondernemingen op de voor hen winstgevende markten te werk?.
    Uit het vervolg van het verhaal kan echter duidelijk worden
    opgemaakt dat de onderzoekers impliciet wel degelijk een definitie
    van georganiseerde misdaad hanteren, namelijk de wat tautologische
    definitie dat deze misdaad de misdaad is zoals die wordt
    georganiseerd door de ondernemers/ondernemingen die zij hebben
    onderzocht. Hoe deze misdaad er concreet
    uitziet of in welke opzichten zij zich onderscheidt van andere
    vormen van misdaad, weigeren de onderzoekers ook in abstracto aan
    te geven: Wij zullen deze term evenwel als een open soortnaam
    hanteren, zonder dat er verder verwezen wordt naar een verschijnsel
    met een aantal ondubbelzinnig omschreven kenmerken. Deze open
    opstelling brengt natuurlijk met zich dat met name in de sector van
    de bedrijfsmatige misdaad van alles en nog wat wordt ondergebracht:
    handel met afvalstoffen, flessentrekkerij, EG-fraude, BTW-fraude,
    illegaal gokken, bankovervallen, vervalsingen, etcetera. Zij heeft
    dus tot gevolg dat de term georganiseerde misdaad eigenlijk elke
    betekenis verliest, althans geen enkele specifieke, onderscheidende
    en dus beperkende betekenis meer heeft. Alle misdaad die wordt
    bedreven door misdadige ondernemers, is georganiseerde misdaad,
    ongeacht de aard van hun misdaad, ongeacht de aard van hun
    onderneming. Het enige dat werkelijk telt, is dat ook de
    misdaadondernemer met het oog op zijn winsten als een rationele
    ondernemer te werk moet gaan, dat wil zeggen dat ook hij vanuit
    zijn economische nis rekening moet houden met de evolutie van de
    criminele markt waarop hij actief is en organisatorisch moet
    inspelen op deze marktevolutie. Na het vorenstaande kan het geen
    verwondering wekken dat op het einde van de jaren tachtig de
    begripsverwarring met betrekking tot georganiseerde criminaliteit
    ten top steeg. Deze criminaliteit kon kennelijk evengoed betrekking
    hebben op hirarchisch georganiseerde groeperingen die zich met
    geweld en corruptie een weg banen naar duurzame machtsposities in
    bepaalde economische sectoren als op groepjes gewiekste
    flessentrekkers en overvallers die bendegewijze gedurfde acties
    uitvoeren.

    II.1.2. Een keerpunt in de discussie: het
    Randstad-initiatief

    Hiervoor werd reeds meerdere keren aangegeven dat in de jaren
    zeventig en tachtig Amerika voortdurend een rol heeft gespeeld in
    de discussie over zowel de definitie als de aard, omvang en
    ontwikkeling van de georganiseerde criminaliteit, als over
    (on)wenselijkheden en (on)mogelijkheden bij haar bestrijding. Keer
    op keer viel het waarnemers echter op dat de vergelijking met
    Amerika dikwijls nogal mank liep omdat de situatie in dat land te
    oppervlakkig, te onvolledig of te eenzijdig werd voorgesteld.
    Vooral om dit probleem te verhelpen werd in 1988-1989 door enkele
    mensen het initiatief genomen om een aantal leden van de New York
    State Organized Crime Task Force naar Nederland te halen en hen
    hier rechtstreeks te laten discussiren met politiemensen,
    onderzoekers en officieren van justitie. Dit initiatief mondde uit
    in de Dutch-American Conference on Organized Crime die in
    oktober 1990 plaatsvond in Den Haag (Fijnaut en Jacobs, 1991). De
    toenmalige directeur van de Task Force, Goldstock, onderstreepte
    dat traditioneel de cosa nostra als de harde kern van de
    georganiseerde criminaliteit wordt beschouwd. Om de functie van de
    syndicaten van deze criminele groepering te typeren vergeleek hij
    ze met regeringen: providing services, allocating resources and
    territories, and settling disputes, zowel in de sfeer van de
    levering van illegale goederen en diensten, als in die van de
    illegale activiteiten binnen legale economische branches. Andere
    medewerkers van de Task Force (Mass, Jacobs) lieten vooral zien wat
    men zich bij dit laatste moet voorstellen. Aan de hand van analyses
    van de rol die cosa nostra-families spelen in onder meer de
    bouwnijverheid en de textielnijverheid, toonden zij aan dat deze
    syndicaten die functie maar kunnen vervullen omdat zij in zulke
    nijverheden machtsposities hebben opgebouwd en bereid zijn deze
    posities met (dreiging met) geweld te verdedigen. Wel voegde
    Goldstock aan hun uiteenzettingen toe dat er nu syndicaten opdoemen
    die nog lang niet de positie van de cosa nostra-families hebben
    bereikt, bijvoorbeeld Chinese tongs, drugs-gangs binnen zwarte
    minderheidsgroepen, motorbendes en Russische criminele groepen.
    Impliciet en expliciet gaf hij dus met deze opsomming aan dat ook
    in de Verenigde Staten de georganiseerde criminaliteit geen
    monolitisch maar een zr heterogeen verschijnsel is.

    De wijze waarop van Nederlandse zijde de georganiseerde
    criminaliteit in eigen land werd geportretteerd, sloot in zekere
    zin op deze laatste vaststelling aan. Uit de voordrachten van Van
    Baarle, Bovenkerk en Van Duyne kon immers worden afgeleid dat
    volgens hen ook hier deze criminaliteit zeer uiteenlopende
    gedaanten aanneemt – gaande van hirarchisch gestructureerde
    criminele groeperingen (Van Baarle), via de penose van Amsterdam
    (Bovenkerk), tot allerhande oplichters en smokkelaars (Van Duyne).
    Onbedoeld reproduceerden zij dus met z’n allen de uiterst
    verwarrende discussie zoals die zich tot dan toe in Nederland over
    (de definitie van) georganiseerde criminaliteit had ontwikkeld.
    Maar hoe verschillend deze auteurs de Nederlandse situatie ook
    typeerden, zij waren het erover eens dat die op wezenlijke punten
    nog steeds afweek van die in de Verenigde Staten, althans wat de
    harde kern van de georganiseerde criminaliteit, de cosa nostra,
    betreft. Geen van hen onderkende hier groeperingen die er in
    organisatorisch opzicht uitzien als de beruchte families, laat
    staan dat een van hen de gedachte verdedigde dat criminele groepen
    hier machtsposities in nijverheden hebben opgebouwd die ook maar in
    de verte doen denken aan die van de Italiaanse syndicaten in New
    York. Wel onderstreepte deze en gene dat het niet altijd eenvoudig
    is om grenzen te trekken tussen illegale activiteiten van criminele
    groepen en hun legale bedrijvigheid, en dat sommige van deze
    groepen er wel in slagen zich over langere tijd te handhaven in een
    bepaalde economische branche.

    Niettemin spraken de Amerikaanse ervaringen met de bestrijding
    van georganiseerde criminaliteit de
    deelnemers aan deze conferentie zr aan. Aan de ene kant de ervaring
    dat de Italiaanse georganiseerde criminaliteit in de Verenigde
    Staten haar sterkte niet in de laatste plaats te danken heeft aan
    de traditionele zwakte van het repressieve optreden ertegen
    (Jacobs), en dat, toen er eenmaal – in de jaren tachtig – wel fors
    werd opgetreden met de hulp van nieuwe middelen als direct
    afluisteren en getuigenbescherming, succes niet uitbleef: de
    organisatie van een belangrijk aantal families werd grondig
    gedestabiliseerd (zie ook Jacobs, 1994). Aan de andere kant de
    ervaring dat via een strafrechtelijke aanpak wel heel wat kan
    worden bereikt, maar dat een blijvend succes slechts kan worden
    verzekerd wanneer deze aanpak wordt gecompleteerd met een samenstel
    van preventief-bestuurlijke maatregelen. Het voorbeeld aan de hand
    waarvan deze nieuwe visie op de bestrijding van georganiseerde
    criminaliteit door Thacher II werd uitgedragen, is het voorbeeld
    van de inspectie die in 1989-1990 in New York werd opgericht om in
    elk geval de scholenbouw uit de greep van de cosa nostra te
    halen.

    Mede onder invloed van de resultaten van deze conferentie
    besloten de korpschefs van gemeentepolitie te Amsterdam, Den Haag
    en Rotterdam en het hoofd CRI in het begin van 1991 om zich nader
    te beraden op de aanpak van de zware/georganiseerde criminaliteit
    in het randstedelijk gebied van Nederland. Dit beraad mondde in
    maart 1991 uit in de zogenoemde Randstad-notitie. Uitgangspunt in
    deze notitie is dat er nog steeds belangrijke verschillen bestaan
    tussen de georganiseerde criminaliteit in de Verenigde Staten en
    die in Nederland, maar dat er niettemin van mag worden uitgegaan
    dat ook in Nederland een deel van de georganiseerde misdaad zich
    zal ontwikkelen in de richting van criminele organisaties zoals die
    in de Verenigde Staten en in Itali al langer zijn ingeburgerd.
    Waakzaamheid is dus geboden, temeer omdat door gebrek aan inzicht
    in de situatie de neiging bestaat om het probleem van deze misdaad
    enerzijds te marginaliseren en anderzijds als een overschatting van
    politie en justitie af te doen. Een van de eerste dingen die zou
    moeten gebeuren, is dan ook de vergroting van het inzicht in de
    evolutie van deze misdaad door middel van intensieve
    strafrechtelijke onderzoeken en wetenschappelijke studies. Maar
    tezelfdertijd is het nodig om de visie op georganiseerde
    criminaliteit en haar bestrijding bij te stellen. Ten eerste kan
    deze criminaliteit niet los worden gezien van de zogenoemde
    veel-voorkomende criminaliteit (de drugs related crime hangt
    rechtstreeks samen met de werking van grote criminele
    organisaties). Dit betekent dat de politile bestrijding van
    georganiseerde criminaliteit niet alleen een zaak is van de
    recherche (hoe nodig haar revitalisering ook is) maar ook moet
    worden ingebed in de basis-politiezorg. Ten tweede is het niet
    wenselijk dat politie en justitie de bestrijding van de
    georganiseerde criminaliteit monopoliseren. Ook het bestuur moet
    hierbij een belangrijke rol gaan spelen door het treffen van
    structurele preventieve maatregelen. Met andere woorden: de
    bestrijding moet integraal en gentegreerd gebeuren. Ten derde werd
    aangegeven dat om allerhande redenen de betrokkenheid van het
    openbaar ministerie bij belangrijke strafrechtelijke onderzoeken
    zou moeten worden vergroot, vooral ook in de
    orinterings-/aanvangsfase van zulke onderzoeken. De ideen waarop
    dit initiatief berustte, werden in belangrijke mate overgenomen in
    het landelijk beleid ten aanzien van georganiseerde criminaliteit
    zoals dit in 1992 onder druk van de Tweede Kamer werd
    geformuleerd.

    II.1.3. Tegen criminele ontwrichting van de
    samenleving

    Het kabinet Lubbers-Kok dat in 1989 aantrad, maakte aanvankelijk
    van de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit gn groot
    punt. Het beste bewijs hiervan vormt het beleidsplan Recht in
    beweging
    waarin dit onderwerp slechts marginaal aan de orde
    wordt gesteld (Recht etc., 1990). Er wordt geconstateerd dat mede
    dankzij bijzondere financieringsregelingen bovenlokale
    rechercheteams van de grond zijn gebracht en dat, om de opsporing
    van groepscriminaliteit meer armslag te bieden, wetsvoorstellen
    zullen worden ingediend betreffende het gebruik van moderne
    afluisterapparatuur, de strafbaarstelling van
    voorbereidingshandelingen en de ontneming van crimineel opgebouwde
    vermogens. In het parallelle beleidsplan van het openbaar
    ministerie, Strafrecht met beleid (1990), wordt wel wat
    dieper op het probleem ingegaan. Uitgaande van de gedachte dat
    criminele organisaties dankzij hun illegaal verworven vermogen
    binnen een of meer sectoren van onze maatschappij een blijvende
    machtspositie kunnen veroveren en haar zodoende ernstig kunnen
    ontwrichten, wordt geponeerd dat de rechtsstaat voor de opgave
    staat deze bedreigende ontwikkeling te keren met alle middelen die
    de rechtsstaat ten dienste staan, zowel repressieve (volledige
    benutting van alle bestaande strafvorderlijke middelen, ruimere
    mogelijkheden om communicatie te onderscheppen, meer
    opsporingscapaciteit en meer gekwalificeerde recherche) als
    preventieve (wetgeving tegen fraude). De Tweede Kamer vond het
    regeringsbeleid echter niet voldoende en drong er bij de
    behandeling van de begroting van het ministerie van Justitie voor
    1992 via een motie op aan met een beleidsplan inzake de aanpak van
    de georganiseerde criminaliteit te komen. Ter uitvoering van deze
    motie publiceerden de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken
    in september 1992 de nota De georganiseerde criminaliteit in
    Nederland; Dreigingsbeeld en plan van aanpak
    . Zij slaan in dit
    plan een geheel andere toon aan dan in Recht in beweging. De
    grondtoon is nu dat er van de hedendaagse criminele organisaties
    een dreiging uitgaat voor de
    Nederlandse samenleving die vanwege de vergaande economische en
    morele implicaties zeer ernstig (moet) worden genomen. Weliswaar
    voldoen nog slechts enkele organisaties aan alle criteria –
    verschillende vormen van criminaliteit, hirarchische verhoudingen,
    interne sancties, witwassen van crimineel geld, samenwerking met
    financile en juridische deskundigen enerzijds en legale bedrijven,
    waaronder banken, anderzijds, corruptieve contacten met
    overheidsfunctionarissen – die gelden voor de bepaling van
    georganiseerde criminaliteit, maar er zijn duidelijke aanwijzingen
    dat organisaties die grosso modo tot dit type behoren ook in
    Nederland geen uitzonderlijk verschijnsel meer zijn. Deze
    organisaties zijn zowel actief in de drugshandel, de prostitutie,
    het gokken, en de wapenhandel als in de sfeer van de fraude,
    bijvoorbeeld olie- en milieu-fraude. Maar hier blijft het niet bij.
    Afgezien van de materile en financile schade die deze organisaties
    aanrichten, bestaat het gevaar dat zij zich geleidelijk innestelen
    in de legale bovenwereld, met alle corrumperende invloeden op de
    Nederlandse samenleving vandien. Hierbij gaat het niet alleen om de
    corruptie van ambtenaren en de erosie van de ethiek in de kring van
    de vrije beroepen, maar juist ook om de herinvestering van
    criminele vermogens in op zichzelf legale sectoren als de bouw, de
    horeca, de autobranche en de vuilverwerkingsindustrie, waardoor er
    een bedreigende symbiose kan ontstaan tussen de wettige bovenwereld
    en misdaadondernemers (…) die tot marktontwrichting kan
    leiden.

    De herkomst van dit beeld van de georganiseerde criminaliteit
    valt vrij gemakkelijk te traceren. In de kern gaat het nog steeds
    terug op het beeld dat reeds in Samenleving en criminaliteit
    oppervlakkig werd geschetst en dat later in 1990 door Van Duyne
    et al. met een open definitie van georganiseerde
    criminaliteit aan de hand van een aantal voorbeelden werd
    geconcretiseerd. Binnen deze ruime definitie zit echter als het
    ware een enge definitie van het probleem van de georganiseerde
    criminaliteit opgesloten. Eng geformuleerd wordt immers gezegd dat
    dit probleem uit twee basiscomponenten bestaat: enerzijds de
    criminele organisaties die voldoen aan de criteria die in 1988 door
    de projectgroep misdaadanalyse werden geformuleerd om te kunnen
    spreken van georganiseerde criminaliteit, en anderzijds de
    machtsposities die zulke organisaties volgens de Organized Crime
    Task Force van New York kunnen opbouwen in legale sectoren van de
    economie. En in dergelijke organisaties schuilt – volgens de nota –
    de grootste dreiging voor onze samenleving. De invloed van de
    Dutch-American Conference on Organized Crime deed zich evenwel ook
    gevoelen in de aanpak die werd voorgesteld om de georganiseerde
    criminaliteit te bestrijden. Immers, onomwonden wordt gesteld dat
    met strafrechtelijke interventies alln deze criminaliteit niet kan
    worden teruggedrongen en dat er, net als in de Verenigde Staten –
    zie het voorbeeld van de bouwnijverheid in New York -, zal moeten
    worden gekozen voor een gentegreerde bestuurlijke en
    strafrechtelijke aanpak van bepaalde vormen van georganiseerde
    criminaliteit. Het zou in dit kader te ver voeren om hier alle
    maatregelen en voornemens op te sommen die in het beleidsplan aan
    de orde komen. Een belangrijk deel hiervan slaat op de preventieve
    bestrijding van georganiseerde criminaliteit: doorlichting van het
    overheidsbeleid op de (onbedoelde) creatie van
    gelegenheidsstructuren, analyse van de kwetsbare sectoren van het
    bedrijfsleven, vergroting van de weerbaarheid van het openbaar
    bestuur en verhoging van zijn inzet bij het weren van criminele
    organisaties uit bepaalde diensten- en goederensectoren door middel
    van de niet-verlening van vergunningen, samenwerking met het
    bedrijfsleven en de vrije beroepen bij het bepalen van de grenzen
    voor contacten met criminele organisaties, etcetera. De voorstellen
    die op het vlak van de strafrechtelijke bestrijding worden gedaan,
    klinken bekender in de oren: intensivering van het overleg tussen
    het openbaar ministerie en politie, vorming van bovenlokale
    rechercheteams, versterking van de informatie-uitwisseling tussen
    de reguliere en bijzondere politiediensten, vergroting van de
    deskundigheid bij openbaar ministerie en rechter-commissariaat,
    uitbreiding internationale samenwerking, enzovoort. In mei 1993
    werd er een aparte projectgroep geformeerd die de uitvoering van
    dit kolossale programma moest bewaken, zoniet zelf ter hand moest
    nemen (Cordinatiestructuur etc., 1993).

    Tot een rustige uitvoering van dit beleid, laat staan een
    grondige evaluatie ervan, is het niet gekomen. In het bijzonder het
    uitbreken van de IRT-affaire en alles wat hierop is gevolgd, heeft
    dit onmogelijk gemaakt. Wat natuurlijk niet wil zeggen dat als
    gevolg hiervan het hele project in duigen is gevallen. Er is verder
    gebouwd aan de zes nieuwe interregionale rechercheteams, er worden
    contacten met het bedrijfsleven gelegd en er zijn initiatieven
    genomen in de sfeer van de bestuurlijke preventie, bijvoorbeeld in
    Amsterdam ter bescherming van de middelen die zijn gemoeid met de
    aanleg van de Noord-Zuid-metrolijn. Bovendien is er de afgelopen
    jaren ook onderzoeksmatig een en ander gebeurd. Er zijn door
    politie en justitie, verenigd in het Cordinerend Beleidsoverleg
    (CBO), nieuwe landelijke analyses vervaardigd. Onderzoekers hebben
    geprobeerd min of meer actuele algemene beelden van de situatie te
    vervaardigen. Voorts zijn op onderdelen allerhande gevalsstudies
    verricht die meer in de diepte laten zien wat (de bestrijding van)
    georganiseerde criminaliteit voorstelt. Voor een reconstructie van
    de discussie over de definitie van georganiseerde criminaliteit is
    het niet nodig hier al de bedoelde geschriften de revue te laten
    passeren. Met het oog hierop volstaat het om alleen die publikaties
    in ogenschouw te nemen waarin deze discussie expliciet is gevoerd.
    Voor het overige moet worden verwezen maar de deelrapporten: veel
    van de recente literatuur is daarin verwerkt. Algemeen gesproken
    kan worden gezegd dat in de voorbije jaren in de onderhavige
    discussie niet veel
    vooruitgang is geboekt, in die zin dat de verschillen in de
    definitie van georganiseerde criminaliteit kleiner zijn geworden of
    zijn verdwenen. Omdat enerzijds meer onderzoekers belangstelling
    hebben gekregen voor het onderwerp en anderzijds politie en
    justitie meer overtuigd raakten van het nut van wetenschappelijke
    bijstand, waren er wel voortdurend mensen die pleitten voor een
    meer uniforme definitie van het verschijnsel, maar pogingen om op
    dit punt een zekere consensus te bereiken, moeten als mislukt
    worden beschouwd. De meningen zijn steevast verdeeld gebleven (Van
    den Eshof en Wiebrens, 1993; Van den Eshof en Vegter, 1994;
    Hoogenboom, 1994). Hoezeer de opvattingen nog steeds uiteenlopen
    kan het beste worden gellustreerd aan de hand van enkele
    voorbeelden.

    In de landelijke politie-analyses die sedert die van 1988 zijn
    vervaardigd (in 1991, 1993 en 1995) heeft men grosso modo
    vastgehouden aan het doel, de onderzoeksmethode en dus ook aan de
    bijbehorende definitie van georganiseerde criminaliteit zoals die
    in de analyse van 1988 zijn gehanteerd. Dit wil zeggen dat keer op
    keer is geprobeerd om middels een enqute bij de politiekorpsen de
    groepen/groeperingen te inventariseren die zich in meer of mindere
    mate schuldig maken aan georganiseerde criminaliteit. Dat op deze
    manier het probleem van die criminaliteit wordt verengd tot het
    aantal, de activiteiten en de organisatiegraad van de
    groepen/groeperingen in kwestie, realiseerde men zich wel, maar nam
    men – zogezegd om niet in een nutteloze definitiestrijd terecht te
    komen – op de koop toe (Van der Heijden, 1993). De enige
    belangrijke, hier relevante, verandering die deze landelijke
    inventarisatie in de afgelopen jaren heeft ondergaan, betreft het
    aantal criteria. Werden voor de analyse van 1988 slechts 5 criteria
    gehanteerd om de organisatiegraad van groepen (en dus hun rangorde
    in de georganiseerde criminaliteit) te bepalen, sedert de analyse
    van 1991 worden er 8 criteria toegepast. Naast de hiervoor al
    genoemde vijf ook nog: het gebruik van dekmantelfirma’s, de (lange)
    termijn waarop de criminele activiteiten zich uitstrekken en het
    gebruik van geweld tegen personen uit het criminele milieu.

    Tegenover deze benadering van het probleem stelde Bovenkerk
    (1992) voor om niet uit te gaan van daders en organisaties maar van
    de illegale functies die moeten worden vervuld om economie en
    samenleving draaiende te houden. Deze functies zijn tweerlei: 1) de
    voorziening in de maatschappelijke behoefte aan illegale goederen
    en diensten, en 2) de voorziening in een voorlopige oplossing van
    door de politiek niet goed geregelde of verwaarloosde problemen.
    Voorbeelden van het eerste zijn er traditioneel te kust en te keur:
    drugs(handel), (exploitatie van) prostitutie, (verboden) gokspelen.
    Bij het tweede kan worden gedacht aan bescherming tegen afpersing
    in de horeca en aan koppelbazerij in de tuinbouw of de (illegale)
    textielnijverheid. Het voordeel van deze benadering is, volgens
    Bovenkerk, dat zij het beter mogelijk maakt om bijvoorbeeld
    georganiseerde criminaliteit te onderscheiden van
    beroepscriminaliteit (die in vergelijking slechts persoonlijke
    behoeften vervult). Verder biedt zij een meerbelovend
    oplossingsperspectief dan de puur strafrechtelijke aanpak van
    individuele misdadigers of groepen daarvan. Georganiseerde
    criminaliteit kan alleen maar effectief worden bestreden wanneer de
    achterliggende behoeften hetzij worden teruggedrongen, hetzij op
    een andere manier worden vervuld.

    De beide benaderingen zijn, zoals in hoofdstuk III nog zal
    worden uiteengezet, eerder complementair dan onderling strijdig.
    Dit ligt anders bij de tegenstelling die hiervoor al eerder is
    gesignaleerd, namelijk die tussen de ruime en de enge definitie van
    georganiseerde criminaliteit. Immers naarmate de reikwijdte van
    deze definitie ruimer of enger is, wordt het onderzoeksobject
    groter of kleiner. Wat dit concreet betekent kan worden
    gedemonstreerd aan de hand van de meer recente geschriften van Van
    Duyne en Fijnaut. Waar de eerstgenoemde zich in het hiervoor
    besproken boek Misdaadondernemingen zich niet wilde inlaten
    met de definitie-discussie, daar laat hij zich in zijn
    vervolgrapportage Het spook en de dreiging van de georganiseerde
    misdaad
    (1995) wel uit over de definitie die door hem wordt
    gehanteerd. Dit blijkt de definitie te zijn zoals die door de
    Duitse politie wordt gehanteerd. Waarom deze definitie en geen
    andere? Lezing van het rapport geeft de reden duidelijk aan: die
    dekt het best wat de auteur in zijn vorige boek ook al rekende tot
    georganiseerde misdaad, zowel dus de handel in verboden drugs als
    allerhande vormen van fraude (nu ook wel als bedrijfsmatige misdaad
    betiteld) en de gewone criminaliteit van zware jongens. Wat houdt
    deze definitie dan in? In de vertaling van Van Duyne:
    Georganiseerde misdaad is het op winst of op macht gerichte
    stelselmatig plegen van strafbare feiten, die ieder voor zich of
    tezamen van aanmerkelijke betekenis zijn, wanneer meer dan twee
    deelnemers gedurende langere tijd of een onbepaalde tijd met
    verdeling van arbeid samenwerken, door gebruik te maken van:

    a. bedrijfsmatige of daarop gelijkende structuren;
    b. geweld of andere voor intimidatie geschikte middelen, of
    benvloeding van de politiek, media, openbaar bestuur, justitie of
    bedrijfsleven.
    Het zal duidelijk zijn dat deze definitie een zr ruime omschrijving
    van georganiseerde criminaliteit omvat, z ruim dat tal van vormen
    van criminaliteit die noch in West-Europa nch in Noord-Amerika ooit
    in verband zijn gebracht met georganiseerde criminaliteit, nu
    opeens allemaal onder deze noemer worden gebracht. Allicht wordt de
    georganiseerde criminaliteit dan opeens een probleem dat in tal van
    Duitse, vooral journalistieke
    publikaties als gigantisch wordt omschreven (Roth en Frey, 1992;
    Leyendecker, Rickelman en Bnisch, 1992; Peters, 1994).
    In de schets van de aard en omvang van de georganiseerde
    criminaliteit in de Lage Landen die Fijnaut heeft toegevoegd aan
    (de Nederlandse vertaling van) de Duitse bestseller van Roth en
    Frey: Die Verbrecher-Holding; Das vereinte Europa im Griff der
    Mafia
    (1992), wordt meer dan eens nadrukkelijk afstand genomen
    van de Duitse benadering van het probleem (Fijnaut, 1994).
    Uitgangspunt van deze situatieschets zijn de vormen van
    georganiseerde misdaad die in de beleidsnota van 1992, De
    georganiseerde criminaliteit in Nederland; Dreigingsbeeld en plan
    van aanpak
    , speciaal worden genoemd: drugshandel,
    vrouwenhandel, illegaal gokken en illegale textielnijverheid. Bij
    hun bespreking wordt telkens weer beklemtoond dat het niet opgaat
    om ze zonder onderscheid op de grote hoop van de georganiseerde
    criminaliteit te gooien. Niet alle drugshandel kan zomaar als
    georganiseerde criminaliteit worden betiteld. Zo’n etiket past
    slechts bij bepaalde groepen, organisaties, families: die duurzaam
    van aard zijn, strak worden geleid, een uitgekiende taakverdeling
    kennen, grof geweld hanteren tegen interne en externe opponenten,
    allerlei beschermingsmaatregelen nemen tegen overheidsoptreden, hun
    inkomsten investeren, in Nederland of elders, in andere, legale
    ondernemingen, etcetera. Zo is het ook met de vrouwenhandel: veel
    gevallen van vrouwenhandel kunnen onmogelijk onder de
    georganiseerde criminaliteit worden gerangschikt, maar er zijn
    bendes die deze handel op zo’n manier bedrijven dat er zonder meer
    wl van georganiseerde criminaliteit kan worden gesproken. En wat de
    illegale textielnijverheid betreft wordt opgeworpen dat het nog
    maar de vraag is of hier sprake is van georganiseerde
    criminaliteit. In sommige opzichten heeft de illegaliteit die in
    deze sector bestaat, wel iets van deze criminaliteit (de
    aanwezigheid van een zwarte markt, de betrokkenheid van legale
    ondernemingen, enzovoort) maar op beslissende punten wijkt zij toch
    zeer af van wat als het meest typische van georganiseerde
    criminaliteit moet worden gezien, namelijk dat de groepen,
    organisaties, in kwestie bereid zijn om met corruptie en geweld een
    machtspositie in die nijverheid te veroveren respectievelijk te
    verdedigen. Hierna zal stap voor stap de definitie van
    georganiseerde criminaliteit worden ontwikkeld die in het
    onderhavige onderzoek is gehanteerd. Het enige dat hier – ter
    afronding – nog kan worden opgemerkt, is dat na het voorgaande wel
    duidelijk is waarom de werkgroep-Van Traa en in haar kielzog de
    Enqutecommissie zoveel belang hecht(te) aan de kwestie van de
    definitie van georganiseerde criminaliteit. Omdat deze
    criminaliteit inderdaad zo verschillend wordt gedefinieerd, wordt
    het probleem dat zij vormt, ook heel verschillend gesteld, en is
    het dus verre van eenvoudig om te bepalen hoever de overheid moet
    kunnnen gaan om dit probleem aan te pakken. En dit temeer omdat er
    nog nooit op grond van een welbepaalde definitie systematisch
    onderzoek naar de aard en omvang van het probleem is gedaan.


    vorige        
    volgende        
    inhoudsopgave en zoeken