10.5 De opsporingsmethoden
10.5.1 Opsporingsmethoden algemeen
A. Gebrek aan normering
Het staat voor de commissie buiten kijf dat er de afgelopen vijf
tien jaar een wildgroei in opsporingsmethoden heeft plaatsgehad.
Die methoden zijn slechts ten dele in de wet geregeld. De wetgever
heeft er om verschillende redenen van afgezien een aantal
opsporingsmethoden nader te normeren. Na veel aandacht voor de
kleine criminaliteit (commissie-Roethof) heeft de afgelopen jaren
de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit prioriteit
gekregen. De vrijheid en de feitelijke mogelijkheden van de
opsporingsdiensten werden door wetgeving te weinig aan banden
gelegd. Integendeel, politie en justitie moesten extra gereedschap
krijgen om effectiever te kunnen optreden. Daartoe werden
wetsvoorstellen ingediend zoals het wetsvoorstel Direct
afluisteren.
Het ministerie van Justitie vertrouwde erop dat de rechter
nieuwe opsporingsmethoden, zoals infiltratie, niet onrechtmatig zou
oordelen. Het parlement weersprak deze opvatting nauwelijks. De
jurisprudentie achtte de toepassing van bijzondere
opsporingsmethoden bijna steeds rechtmatig, vaak onder verwijzing
naar de algemene taakstelling van politie en justitie in de
artikelen 2 (oud 28) van de Politiewet 1993 en 141 en 142 van het
Wetboek van Strafvordering. Opsporingsmethoden werden daardoor in
grote mate onderwerp van rechtersrecht.
B. Geheime methoden
Een aantal bijzondere opsporingsmethoden was buiten beperkte
kring nauwelijks bekend. Deze methoden waren bedoeld om als
zogeheten sturingsinformatie te fungeren voor de recherche. Zij
dienden niet tot het strafrechtelijk bewijs en werden niet aan de
rechter voorgelegd. Politie en justitie ontwikkelden het gebruik om
van deze methoden geen verslag te doen in de processtukken. Ze
werden geheim gehouden, mede om de anonimiteit van informanten te
verzekeren. Dit is de essentie van de zogenoemde gesloten
CID-trajecten. Er werden embargo-teams ingesteld teneinde een nog
grotere geheimhouding, ook binnen de politie, te verzekeren.
C. Geen kennis van methoden
Zaaksofficieren van justitie werden niet of onvolledig over deze
trajecten ingelicht. Zij dienden immers geen geheimen op de zitting
prijs te geven. Ook de CID-officieren van justitie bleken niet op
de hoogte van alle gehanteerde methoden. Bij de politie en het
openbaar ministerie bestonden geen vaste regels voor het
registreren en toetsen van deze opsporingsmethoden. De Vergadering
van procureurs-generaal besteedde geen aandacht aan de praktische
toepassing van deze methoden.
Rechters-commissarissen waren vaak onkundig van de methoden en
zagen over het algemeen voor zichzelf geen rol weggelegd om de
rechtmatigheid te toetsen. De rechter toetste slechts voorzover de
verdediging
vragen opwierp. Hij voelde zich niet geroepen om verder te gaan dan
de voorgelegde processtukken. Tot aan het losbarsten van de
IRT-affaire interesseerden korpschefs en korpsbeheerders zich
nauwelijks voor opsporingsmethoden en het werk van de criminele
inlichtingendiensten.
Het ministerie van Justitie blijkt nauwelijks op de hoogte te
zijn geweest van het gebruik van opsporingsmethoden en van het
functioneren van de CID-en. Het parlement heeft de organisatie en
het functioneren van de CID nooit aan enige controle onderworpen.
Datzelfde geldt voor de observatieteams (OT), de secties technische
ondersteuning (STO), arrestatieteams (AT) en de Dienst technische
ondersteuning van het KLPD (DTOO).
D. Onverantwoord gebrek aan kennis
Het gebrek aan kennis over de methoden en de organisatie van de
opsporing zijn mede te verklaren uit het feit dat politie,
justitie, bestuur en politiek andere prioriteiten hebben gesteld,
zoals de reorganisatie van de politie, de uitbreiding van de
cellencapaciteit, het integrale veiligheidsbeleid en de opbouw van
kernteams. Niettemin concludeert de commissie dat het gebleken
gebrek aan inzicht in en controle en toezicht op de gehanteerde
opsporingsmethoden onverantwoord is: onverantwoord uit het oogpunt
van de rechtsstaat en onverantwoord uit het oogpunt van behoorlijk
bestuur. De overheid is hier tekort geschoten.
10.5.2 Observatie
A. Geen specifieke wettelijke basis
Veel observatiemethoden ontberen een specifieke wettelijke
grondslag. In de jurisprudentie zijn observatiemethoden vaak op
basis van artikel 2 Politiewet 1993 en de artikelen 141 en 142 van
het Wetboek van Strafvordering rechtmatig geoordeeld.
De commissie acht die basis te smal. Specifieke normering is
nodig bij observatie (volgerij), afluisteren, scannen, gebruik van
techische hulpmiddelen, inkijkoperaties en het gebruik van door
observatie verkregen informatie. Het punt is dat bij observatie
sprake kan zijn van een inbreuk op de fundamentele rechten van de
burger zonder dat daarvoor een specifieke wettelijke basis
bestaat.
B. Onduidelijke bevoegdheden en controle
De bevoegdheden en verantwoordelijkheden van politie- en
justitiefunctionarissen zijn onduidelijk gebleken. In sommige
gevallen van afluisteren en inkijken in woningen is duidelijk
onrechtmatig opgetreden. Het inzetten van methoden is veelal een
monopolie van de politie geweest waaraan het openbaar ministerie
meestal niet te pas kwam. De commissie acht dit bezwaarlijk en is
van oordeel dat het openbaar ministerie onder alle omstandigheden
op de hoogte moet zijn van het gebruik; voor bepaalde meer
ingrijpende methoden dient een expliciet toestemmingsvereiste te
worden geformuleerd. In enkele gevallen zijn officieren van
justitie bewust onkundig gelaten van het gebruik van
observatiemethoden.
C. Gebrekkige verslaglegging
De verslaglegging van het gebruik van veel observatiemethoden is
uiterst gebrekkig en in sommige gevallen afwezig. Goede
verslaglegging is onontbeerlijk voor goede en verantwoorde
opsporing.
D. Criteria inzet
De commissie betwijfelt of het gebruik van observatiemethoden
steeds is afgewogen tegen de beginselen van proportionaliteit en
subsidiariteit. Nagenoeg automatisch worden deze methoden ingezet
bij onderzoeken naar criminele organisaties.
E. Schade
De bevindingen van de commissie tonen aan dat de schade van niet
of onvoldoende geregelde en gecontroleerde observatiemethoden
groter kan zijn dan hun bijdrage aan de bestrijding van de
georganiseerde criminaliteit. De commissie is wel overtuigd van de
noodzaak van het gebruik van observatiemethoden in verband met een
effectieve opsporing.
10.5.3 Informanten
A. Geen specifieke wettelijke basis
Het runnen van informanten heeft geen specifieke wettelijke
grondslag. De politie, justitie en rechterlijke macht hebben het
gebruik van informanten volledig geaccepteerd. Binnen politie en
justitie leven zeer verschillende opvattingen over geoorloofd
gebruik van informanten.
De commissie meent dat een wettelijke basis voor het gebruik
maken van informanten noodzakelijk is. De regels zijn nu
inadequaat. De rechtsstaat en de integriteit van de opsporing zijn
daarmee in het geding.
B. Onduidelijke bevoegdheden
De bevoegdheden en verantwoordelijkheden van politie en justitie
bij het runnen van informanten zijn onduidelijk. De speelruimte en
vrijheid van CID-rechercheurs om informanten te runnen zijn te
groot. Het gebruik van de informanten en de activiteiten die zij
ondernemen, hebben zich in veel gevallen onttrokken aan het zicht
van de politieleiding, het openbaar ministerie, het bestuur en de
ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken. De CID-officier van
justitie heeft niet het recht van inzage in alle relevante dossiers
en registers.
C. Runnen van informanten
In de praktijk is het volstrekt onduidelijk hoe de CID-en met
informanten moeten omgaan en waar de grenzen van de actieve sturing
van informanten liggen. Het openbaar ministerie oefent hierbij
slechts zeer marginaal gezag uit. Treffend is naar het oordeel van
de commissie het feit dat in het ressort Amsterdam binnen het
openbaar ministerie zowel tussen de verschillende
arrondissementsparketten als binnen een arrondissementsparket zeer
verschillende opvattingen leven over het gebruik van informanten.
Politiefunctionarissen zijn in verschillende regio’s ingeschreven
als informant. De commissie acht dat ongewenst.
D. Anonimiteit informanten
De cultuur van geheimhouding is naar het oordeel van de
commissie te overheersend. Aan informanten kan geen absolute
garantie van anonimiteit gegeven worden. De rechter, eventueel de
rechter-commissaris, dient ook het werk van informanten te kunnen
toetsen. Alle relevante informatie ten behoeve van de opsporing
dient in processen-verbaal te worden vastgelegd. De commissie meent
dat in de afgelopen jaren de balans is doorgeslagen naar het
beschermen van informanten ten koste van de rechtsstatelijke eisen
van openbaarheid en verantwoording. Daarbij heeft zich de paradox
voorgedaan dat naarmate de effectiviteit en het belang van de
informant voor de politie toeneemt, het moeilijker wordt de
informatie daadwerkelijk te gebruiken en te verantwoorden.
E. Tipgelden
De regeling Tip-, toon- en voorkoopgelden, die het betalen van
gelden aan informanten regelt, is achterhaald en heeft geen
bindende werking voor politiekorpsen. Het afstaan of behouden van
criminele winsten is niet geregeld. Afspraken worden niet
vastgelegd.
F. Wie runt wie?
Het runnen van informanten is van groot belang voor de
bestrijding van de georganiseerde criminaliteit. Criminele
organisaties pogen derhalve ook de rollen om te keren door bewust
informanten aan de politie aan te bieden. Dan dreigt de situatie
dat de criminelen de politie runnen in plaats van omgekeerd.
G. Deals met criminelen
Deals met criminelen blijken op zeer verschillende gronden
gemaakt te worden. De richtlijn Deals met criminelen is door de
praktijk achterhaald.
10.5.4 Infiltranten
A. Geen specifieke wettelijke basis
Het gebruik van politie- en burgerinfiltranten komt veelvuldig
voor. De juridische grondslag is te vinden in de richtlijn
infiltratie van 1991 en de jurisprudentie. Een specifieke
wettelijke basis ontbreekt. Gezien de ingrijpende gevolgen die
infiltratie voor de grondrechten van burgers kan hebben, en gezien
de noodzaak van toetsing en controle is een wettelijke regeling
geboden. De commissie wijst het gebruik van de strafrechtelijke
noodtoestand als algemene legitimatie voor infiltratie af.
B. Politile infiltratie
Politile infiltratie is tegenwoordig in de praktijk goed
gecontroleerd. Het aantal politie-infiltranten in Nederland is zeer
bescheiden. Er zijn nu slechts ongeveer 25 inzetbare Nederlandse
politie-infiltranten. Langdurige politie-infiltraties komen slechts
zelden voor.
Het openbaar ministerie wordt in het algemeen goed genformeerd.
De activiteiten van politie-infiltranten worden vastgelegd in
processen-verbaal. De commissie acht het hierbij van groot belang
dat de rechter de mogelijkheid heeft tot volledige toetsing van het
politile infiltratietraject. Het risico van corruptie en afglijden
blijft echter groot
Van zogenoemde diepte-infiltratie door politie-ambtenaren, die
voor langere tijd deel gaan uitmaken van de criminele organisatie,
is de commissie niet gebleken. .
C. Buitenlandse politie-infiltratie
De commissie heeft niet kunnen nagaan welke activiteiten
buitenlandse politie-infiltranten in Nederland precies uitoefenen.
Indien zij onder directe controle staan van Nederlandse
begeleidingsteams, lijkt er van onregelmatigheden geen sprake te
zijn. De identiteit van buitenlandse infiltranten is bij de
Nederlandse autoriteiten vaak niet bekend.
D. Frontstores
De commissie concludeert dat met het gebruik van frontstores in
Nederland nog weinig ervaring is opgedaan. De commissie meent dat
het gebruik hiervan in het kader van politile infiltratie
verantwoord kan plaatsvinden, mits dat goed genormeerd, effectief
getoetst en voldoende gecontroleerd gebeurt.
E. Informanten en burgerinfiltranten
Het is moeilijk een goed onderscheid te maken tussen informanten
en burgerinfiltranten. De laatsten zijn bijna zonder uitzondering
crimineel. De risico’s van het gebruik van burgerinfiltranten zijn
groot voor zover zij onder regie van politie en justitie strafbare
feiten plegen. Criminele winsten worden niet afgedragen. Exorbitant
hoge tipgelden zijn uitgekeerd.
De sturing en controle blijken vaak uit de aard der zaak
gebrekkig. De Delta-methode illustreert de risico’s die verbonden
zijn aan burgerinfiltratie.
F. Gecontroleerde aflevering
Gecontroleerde aflevering, waarbij direct inbeslagname volgt,
voldoet in het overgrote deel van de gevallen aan de criteria van
controleerbaarheid en stuurbaarheid. De effectiviteit van
gecontroleerde aflevering waarbij het doel is in de zoveelste hand
in beslag te nemen, is minder duidelijk. De omschrijving van het
doel van dergelijke afleveringen is vaak te algemeen.
G. Doorlating
De commissie meent dat de term gecontroleerde doorlevering niets
anders is dan een eufemisme voor doorlaten, dat wil zeggen het
onder regie van politie en justitie bewust op de markt laten komen
van partijen illegale goederen. De commissie spreekt dan ook steeds
van doorlating. De commissie is van oordeel dat de overheid niet
betrokken dient te zijn bij het bewust op de markt brengen van
grote partijen verdovende middelen. De geloofwaardigheid en de
effectiviteit van de politie en justitie worden daarmee
ondermijnd.
In de ons omringende landen wordt doorlating officieel niet
aanvaardbaar geacht. Het is evenwel duidelijk geworden dat ook het
Duitse Bundeskriminalamt gewerkt heeft met doorlatingen en het
gebruik van crimineel geld voor opsporingsdoeleinden. De
Amerikaanse Drugs Enforcement Administration heeft gewerkt met het
aanbieden van hard- drugs zonder dat er al kopers voor waren. Dat
is als uitlokking te beschouwen.
H. Het Copa-onderzoek
De commissie acht het niet verantwoord dat het OM heeft
goedgevonden dat in het Copa-onderzoek grote hoeveelheden cocane
welbewust op de markt zijn gebracht. Ook zijn grote hoeveelheden
softdrugs doorgelaten. In enkele gevallen heeft dit vele
aanhoudingen en veroordelingen tot gevolg gehad. Bij deze
zogenoemde Prisma-methode was er wel sprake van interne
verslaglegging en waren, in tegenstelling tot de Delta-methode, de
betrokken officieren van justitie, Van der Voort en Van de Broek,
hoofdofficier van justitie, Blok, en procureur-generaal, Addens,
wel op de hoogte van de inhoud van de methode. Deze laatste heeft
het echter niet in de Vergadering van procureurs-generaal gebracht.
Ook Blok heeft niet eigener beweging minister van justitie Hirsch
Ballin ingelicht over het doorlaten van cocane. De commissie is van
oordeel dat een dergelijke ingrijpende beslissing aan de minister
had moeten worden voorgelegd en in de vergadering van
procureurs-generaal aan de orde had moeten komen. In de toenmalige
verhoudingen was dit echter niet gebruikelijk. Pas door de
instelling van de Centrale toetsingscommissie en de doorlichting
zijn deze trajecten aan het licht gekomen.
10.5.5 Overige informatie-inwinning
A. Informatie-inwinning bij derden
Andere informatie-inwinning bij derden, zoals banken en
credit-cardmaatschappijen, zonder gebruik te maken van wettelijke
dwangmiddelen, kent geen specifieke wettelijke regeling. Zij wordt
beheerst door de Wet persoonsregistraties en de Wet
politieregisters. Zij kan een inbreuk op de privacy van betrokkenen
inhouden. Voor dat geval is een nadere regeling gewenst.
B. Fenomeenonderzoek, misdaadanalyse en financieel
rechercheren
Fenomeenonderzoek vindt op weinig gestructureerde wijze plaats.
Kernteams doen weinig aan fenomeenonderzoek, met uitzondering van
het onderzoek Oost-Europa van het kernteam Noord-Oost Nederland. De
toegevoegde waarde is vooralsnog gering. Tegen het gebruik van
CID-gegevens in fenomeenonderzoeken bestaat geen bezwaar, mits dit
met de nodige waarborgen is omkleed. Het is, gezien de schaarse
opsporingscapaciteit van de politie, effectiever fenomeenonderzoek
uit te besteden aan deskundigen buiten de politie. In dat geval zal
wel speciale toestemming nodig zijn voor het gebruik van
CID-gegevens.
Misdaadanalyse dient voorbehouden te blijven aan
opsporingsambtenaren. Zij vooronderstelt een opsporingsbelang. Met
financieel rechecheren is nog in geringe mate ervaring
opgedaan.
C. Informatiehuishouding
De commissie heeft niet kunnen constateren dat
privacy-regelgeving daadwerkelijk een belemmering vormt voor het
functioneren van politie en justitie. De commissie is van oordeel
dat de controle op de vastlegging, uitwisseling en vaststelling van
de bruikbaarheid en betrouwbaarheid van CID-informatie moet
verbeteren. De officier van justitie dient daarop toezicht te
houden.
In de verschillende politieregisters dient te worden vastgelegd
hoe de informatie is verzameld. Te allen tijde moet het mogelijk
zijn de inhoud van de informatie en de wijze van
informatieverwerving achteraf vast te stellen.
D. Bestuurlijke rechtshandhaving
Het vertrouwelijk uitwisselen van criminele informatie tussen
politie, justitie en bestuur moet mogelijk zijn, maar dient aan
regels gebonden te worden. Het gebruik maken van criminele
informatie ten behoeve van bestuurlijke rechtshandhaving dient
wettelijk geregeld te worden. Nu blijkt deze noodzakelijke
gegevensuitwisseling informeel plaats te vinden en niet toetsbaar
te zijn voor de rechter.
E. Internationale uitwisseling
Er bestaat nauwelijks controle op de rechtmatigheid van de uit
het buitenland verkregen informatie. Bij het omgaan met uit het
buitenland afkomstige informatie wordt gehandeld naar het
vertrouwensbeginsel. Vaak wordt de hand gelicht met de regel dat
informatie-uitwisseling van CID-gegevens met het buitenland gemeld
en gecontroleerd dient te worden bij de CRI. De samenwerking tussen
Nederlandse opsporingsdiensten en buitenlandse opsporingsdiensten
verdient nadere normering.