• Buro Jansen & Janssen is een onderzoeksburo dat politie, justitie, inlichtingendiensten, de overheid in Nederland en Europa kritisch volgt. Een grond-rechten kollektief dat al 30 jaar publiceert over uitbreiding van repressieve wetgeving, publiek-private samenwerking, bevoegdheden, overheids-optreden en andere staatsaangelegenheden.
    Buro Jansen & Janssen Postbus 10591, 1001EN Amsterdam, 020-6123202, 06-34339533, signal +31684065516, info@burojansen.nl (pgp)
    Steun Buro Jansen & Janssen. Word donateur, NL43 ASNB 0856 9868 52 of NL56 INGB 0000 6039 04 ten name van Stichting Res Publica, Postbus 11556, 1001 GN Amsterdam.
  • Publicaties

  • Europa

  • Politieklachten

  • Eindrapport – 10.8 Normering van de methoden algemeen

    10.8 Normering van de methoden algemeen

    10.8.1 Definitie opsporing

    Opsporing in Wetboek van Strafvordering

    De commissie wil de opsporing, inclusief de zogenoemde
    proactieve opsporing, een duidelijke plaats geven in de wet en wel
    in het Wetboek van Strafvordering. Een nieuwe toevoeging aan
    artikel 1 van dat wetboek dient te bepalen dat de opsporing alleen
    plaats heeft op de wijze bij de wet voorzien. De commissie heeft
    overwogen een aparte wet op de opsporing dan wel regeling van
    bepaalde proactieve opsporingsbevoegdheden in de Politiewet voor te
    stellen. Zij heeft die weg niet gekozen, omdat het begrip opsporing
    in de ogen van de commissie onlosmakelijk verbonden moet blijven
    met het ophelderen van strafbare feiten om tot een strafrechtelijke
    sanctie te komen. Dat beginsel lijdt geen uitzondering bij de
    bestrijding van georganiseerde criminaliteit.

    Ook proactieve opsporing dient een strafvorderlijk doel te
    hebben. Uitoefening van strafvorderlijke bevoegdheden kan wel tot
    gevolg hebben dat een criminele organisatie of groep wordt
    ontmanteld, maar het doel blijft oplegging van een strafrechtelijke
    sanctie. Dat laat onverlet dat ook ander beleid noodzakelijk is om
    georganiseerde criminaliteit tegen te gaan.

    Opsporing en vervolging

    Naar de mening van de commissie is een deel van de moeilijkheden
    bij de opsporing gerezen omdat het openbaar ministerie en de
    politie soms gefixeerd zijn geraakt op ontmanteling van criminele
    organisaties. Voor een effectieve aanpak van de georganiseerde
    criminaliteit is het begrip ontmanteling te onbepaald en schept het
    verwachtingen die niet kunnen worden waargemaakt.

    Het strafrecht dient te worden gehandhaafd. Daarmee verdraagt
    zich niet de opvatting dat het om het even is of de grote crimineel
    nu wordt vervolgd, een zware belastingaanslag krijgt of bestuurlijk
    het leven onmogelijk wordt gemaakt. Sanctionering door het
    strafrecht, met de daarbij behorende mogelijkheden van ontneming
    van crimineel vermogen, moet de eerste doelstelling blijven. Dat
    neemt niet weg dat ook andere instrumenten van belang zijn bij de
    bestrijding van de georganiseerde criminaliteit. Het gebruik van
    gegevens, die door opsporing verkregen zijn, ten behoeve van
    bestuurlijke en fiscale rechtshandhaving dient aan specifieke
    regels gebonden te worden. Opsporen moet volgens de commissie een
    specifiek doel hebben, te weten opheldering van strafbare feiten en
    zo mogelijk een strafrechtelijke sanctie en niet het vagere en
    minder omschreven doel ontmantelen.

    Zolang er criminele markten bestaan, zolang er criminele vraag
    is, zullen er criminele groepen en organisaties bestaan. Wel wordt
    hun werk bemoeilijkt en bedreigd met in de eerste plaats
    strafrechtelijke sancties, die moeten worden toegepast binnen het
    kader van de rechtsstaat. Daarnaast moeten de maatschappij en het
    bestuur zich verzetten tegen corrumperende benvloeding door de
    georganiseerde criminaliteit. Maar dan met bestuurlijke maatregelen
    en niet met dwangmiddelen die een strafvorderlijk doel hebben. De
    overheid kan en moet criminaliteit terugdringen zonder zelf
    onderdeel te worden van het criminele milieu. Anders zijn de
    risico’s voor de democratische rechtsstaat niet te overzien. Wie
    zich niet meer aan specifieke regels houdt, vervalt tot het niveau
    dat hij bestrijdt. Het is derhalve ongewenst en contraproduktief te
    opereren in termen van de oorlog tegen de mafia, de wapenwedloop
    met de criminelen en het knock-out slaan van de criminele
    organisatie.

    Definitie opsporing

    Gezien het voorgaande wil de commissie de definitie van
    opsporingsmethoden in het rapport van de Werkgroep vooronderzoek
    opsporingsmethoden: het verzamelen, registreren en verwerken van
    gegevens en informatie door overheidsorganisaties over (de
    voorbereiding van) crimineel handelen en criminele organisaties met
    het doel te komen tot vervolging danwel tot het voorkomen of
    beindigen van crimineel handelen of criminele organisaties
    herformuleren. De commissie acht deze definitie te ruim omdat het
    begrip opsporing normatief gekoppeld dient te worden aan het
    ophelderen van strafbare feiten om te komen tot een
    strafrechtelijke sanctie.
    Zij wil opsporing als volgt definiren:
    Het verzamelen, registreren en verwerken van gegevens en
    informatie
    verband waarin ze worden begaan, een ernstige inbreuk op de
    rechtsorde opleveren, of – op grond van een redelijk vermoeden van
    te plegen strafbare feiten die gezien hun aard of het georganiseerd
    met het doel te komen tot een strafrechtelijke sanctie.

    – op grond van tenminste duidelijke aanwijzingen van gepleegde
    strafbare feiten Deze opsporingsactiviteiten vallen onder het
    regime van artikel 1 Sv. Dit artikel brengt mee dat opsporing
    plaats moet hebben op de wijze bij de wet voorzien en beheerst moet
    worden door de beginselen van strafvordering. Met deze definitie
    wil de commissie de werkelijkheid van de opsporing omschrijven en
    tegelijkertijd duidelijke grenzen stellen aan de toekomstige
    opsporing. Zij verzoekt de Kamer een oordeel te geven over deze
    definitie van de opsporing.

    Met de definitie van opsporing maakt de commissie de keuze om
    ook de zogenoemde proactieve opsporing in het Wetboek van
    Strafvordering een plaats te geven. Het begrip proactieve opsporing
    heeft voor veel verwarring gezorgd. Sommigen beschouwen proactieve
    opsporing als alles wat er gebeurt voordat er sprake is van een
    verdenking of een verdachte in de zin van het Wetboek van
    Strafvordering. Anderen, vooral bij de politie, zijn proactieve
    opsporing gaan beschouwen als een synoniem voor geheime onderzoeken
    en geheime trajecten. De commissie komt tot de slotsom dat
    proactieve opsporing niet meer moet zijn dan het verrichten van
    opsporingsactiviteiten ten aanzien van te plegen ernstige
    misdrijven, die bijna altijd verbonden zijn met georganiseerde
    criminaliteit of organisatiecriminaliteit. Het mag geen andere term
    voor geheim onderzoek zijn.

    De commissie heeft vastgesteld dat het overgrote deel van de
    CID-subjecten als verdachte kan worden beschouwd. In veel zogenoemd
    proactief onderzoek gaat het in feite om afgeschermde trajecten die
    wel degelijk worden ingezet tegen verdachten in de zin van artikel
    27 Sv. In vrijwel alle gevallen is er een verdenking dat zij lid
    zijn van een criminele organisatie, of dat zij betrokken zijn
    geweest bij de invoer van illegale goederen, in het bijzonder
    drugs. De bedoeling is om meer en steviger bewijs te verzamelen.
    Dat bewijs heeft vaak betrekking op nog te plegen strafbare feiten:
    de verdachte moet met de handen in de coke worden gepakt. Dit type
    onderzoek, dat zijn grond vindt in een redelijk vermoeden van
    schuld en dat zich mede richt op soortgelijke nog te plegen
    strafbare feiten, acht de commissie in beginsel toelaatbaar. Maar
    de term proactieve opsporing is voor dit type onderzoek misleidend.
    Het gaat namelijk om gewone verdachten. Dit is te beschouwen als
    klassieke opsporing.

    10.8.2 Criteria inzet methode

    Op grond van de definitie doet de commissie in de navolgende
    paragrafen voorstellen om te normeren wanneer, waarom en hoe een
    opsporingsmethode gebruikt kan worden. Per methode dient te worden
    genormeerd in welke fase van opsporing de methode kan worden
    ingezet, welke aanvullende voorwaarden over de ernst van de
    strafbare feiten noodzakelijk zijn, gedurende welke termijn de
    methode kan worden ingezet en welke autoriteiten op welke wijze
    toestemming moeten geven voor het gebruik van de methode. De
    commissie heeft de voorstellen schematisch weergegeven. De
    commissie heeft een structuur voor de normering geformuleerd. Deze
    structuur laat ruimte voor verdere verfijningen.

    Fasen van opsporing

    De commissie onderscheidt de volgende fasen:
    Fase I: Voorfase, waarin nog geen sprake is van opsporing.
    Fase II: Fase waarin sprake is van een redelijk vermoeden van een
    te plegen ernstig misdrijf. De commissie noemt de
    opsporingsactiviteiten die zich richten op deze fase, proactieve
    opsporing. Fase III:

    A. Fase waarin sprake is van duidelijke aanwijzingen van een
    gepleegd strafbaar feit.
    B. Fase waarin sprake is van een redelijk vermoeden van een
    gepleegd strafbaar feit. Er is een verdenking. C. Fase waarin
    sprake is van een redelijk vermoeden van schuld aan een gepleegd
    strafbaar feit. In deze fase is er een verdenking en een
    verdachte.

    De commissie duidt opsporingsactiviteiten die zich richten op
    fase III, aan als opsporing van gepleegde strafbare feiten.
    Aan opsporen kan altijd een fase vooraf gaan. In fase I houden de
    politie en andere controlerende instanties ogen en oren open. Zij
    controleren, winnen open informatie in en ontvangen passief tips
    van derden (mogelijk ook informanten). Dit is geen opsporing.

    Opsporing in fase II is naar het oordeel van de commissie alleen
    mogelijk bij te plegen ernstige misdrijven waarbij sprake is van
    een redelijk vermoeden, dat wil zeggen een vermoeden dat berust op
    feiten en omstandigheden en meer is dan een aanwijzing of een tip.
    Het zal hierbij bijna altijd gaan om georganiseerde criminaliteit
    of organisatiecriminaliteit.

    In fase III gaat het om allerlei feitelijk gepleegde strafbare
    feiten van meer of minder ernstige aard. Fase III A sluit aan bij
    de werkelijkheid dat vaak ook opsporingsactiviteiten verricht
    worden, zonder dat er al sprake is van een verdenking of een
    verdachte. De commissie gebruikt hiervoor de juridische term
    duidelijke aanwijzingen van gepleegde strafbare feiten. Fase III B
    betreft de klassieke verdenking: er is een redelijk vermoeden dat
    berust op feiten en omstandigheden van een gepleegd strafbaar feit.
    Het drugstransport rijdt of het lijk is bijna gevonden. Fase III C
    (artikel 27 Sv.) betreft de klassieke verdachte: degene te wiens
    aanzien uit feiten en omstandigheden een redelijk vermoeden van
    schuld aan een strafbaar feit voortvloeit. Er is een verdachte
    transporteur of een verdachte van moord. In de rechtspraktijk is de
    ontwikkeling te signaleren dat verdenking ruim wordt opgevat.

    De bevoegdheden van de politie in de voorfase zijn beperkt.
    Genoemd is reeds het inwinnen van open informatie en het passief
    ontvangen van tips. Ook kortstondige observatie is naar het oordeel
    van de commissie toegelaten. Ook in de voorfase dient het optreden
    van de politie te geschieden onder gezag en verantwoordelijkheid
    van de officier van justitie. Dat is vastgelegd in artikel 13
    Politiewet 1993. Het verrichten van gerichte opsporingshandelingen
    ten aanzien van bepaalde personen kan pas beginnen vanaf fase II.
    Vanaf dat moment dient er een specifieke bevoegdheid tot voor het
    toepassen van een opsporingsmethode te zijn, zeker indien er
    twijfel kan bestaan over de vraag of er sprake is van inbreuken op
    de rechten van burgers. De commissie overweegt daarbij dat
    opsporingsambtenaren niet al datgene mogen doen wat de gewone
    burger vrijstaat. Opsporingsambtenaren handelen immers niet als
    gewone burgers. Als overheidsdienaren zijn zij gebonden aan
    specifieke regels, die bij of krachtens de wet voorzien zijn. Het
    moment waarop opsporing kan beginnen, is niet precies aan te geven.
    In ieder geval is duidelijk dat het om meer moet gaan dan een enkel
    vermoeden, een losse aanwijzing of een gerucht. Wil er sprake zijn
    van proactieve opsporing, dan is ook meer dan duidelijke
    aanwijzingen noodzakelijk. De fasen vormen de algemene kaders. Bij
    elke opsporingsmethode kunnen aanvullende voorwaarden worden
    gesteld.

    Ernst strafbaar feit

    Naast de indeling in fasen heeft de commissie steeds bezien in
    hoeverre criteria met betrekking tot de ernst van de te plegen of
    gepleegde strafbare feiten moesten worden gesteld. Daarbij heeft de
    commissie gebruikt gemaakt van de navolgende criteria:

    • misdrijven waar voorlopige hechtenis is toegelaten;
    • misdrijven die door hun aard of georganiseerd verband een
      ernstige inbreuk maken op de rechtsorde. Het gaat in ieder geval om
      misdrijven waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten;
    • ernstige misdrijven waarop een strafmaximum van acht jaar of
      meer staat. Met behulp van deze criteria is het mogelijk meer
      precies te normeren wanneer van welke methoden gebruik gemaakt kan
      worden.

    Toestemming en toetsing

    Hoe zwaarder de inbreuk, hoe hoger de autoriteit die daarover een
    beslissing moet nemen. Dat uitgangspunt is van wezenlijk belang
    voor de aanbevelingen van de commissie. De commissie meent dat de
    volgende politiefunctionarissen, officieren van justitie en
    rechters een rol kunnen spelen bij de toestemming voor bepaalde
    methoden, in rangorde van zwaarte van de toestemming:

    • hulpofficier van justitie;
    • officier van justitie;
    • rechter-commissaris;
    • raadkamer.

    Deze rangorde laat onverlet dat in sommige gevallen de
    hoofdofficier en/of het college van procureurs-generaal eveneens
    toestemming moeten verlenen. Dit laatste natuurlijk onder het
    beslag van de wijziging van de Wet op de rechterlijke organisatie,
    waarin het college van procureurs-generaal thans formeel nog geen
    wettelijke basis heeft.

    De minister van Justitie krijgt onverwijld inzage in alle
    bijzondere opsporingsmethoden die aan het college van
    procureurs-generaal zijn voorgelegd of waarvan het college kennis
    neemt. Hij kan besluiten van het college of van andere officieren
    van justitie terzake teniet doen indien hij het gebruik van
    opsporingsmethoden onverantwoord of onrechtmatig oordeelt.

    De semi-onafhankelijke rol van de Centrale toetsingscommissie
    (CTC) binnen het openbaar ministerie verdwijnt, zo stelt de
    commissie voor. De CTC mag een nuttige functie als intercollegiale
    toets binnen justitie en politie vervullen, zij mist het gezag om
    bepaalde beslissingen te doen uitvoeren. Zij kan ook geen stempel
    van rechtmatigheid verlenen. De commissie stelt voor dat het
    college van procureurs-generaal zich kan laten adviseren door een
    adviesraad zoals de CTC, zonder eigen bevoegdheid. Te vaak is in
    het verleden gegrepen naar het instellen van commissies en
    werkgroepen waardoor de eigen verantwoordelijkheid van de
    procureurs-generaal tekortgeschoten is.

    Bij de vaststelling welke autoriteit toestemming moet geven voor
    het gebruik van een methode, dan wel moet toetsen in hoeverre de
    methode rechtmatig en verantwoord wordt gebruikt, hanteert de
    commissie de volgende uitgangspunten.

    Inbreuken op grondrechten vergen een rechterlijke toetsing
    vooraf door de rechter-commissaris. In enkele gevallen is de
    inbreuk op de privacy zo gering dat kan worden volstaan met een
    toets door de officier van justitie. Bij methoden die of zeer
    ingrijpend zijn of een groot risico voor de overheid (bijvoorbeeld
    infiltratie en direct afluisteren) met zich brengen, dient ook het
    college van procureurs-generaal toestemming te verlenen. Waar de
    integriteit van de politie (mede gelet op het gevaar van corruptie)
    in het geding is, draagt ook de korpsbeheerder bestuurlijke
    verantwoordelijkheid. In die gevallen dient de korpsbeheerder op de
    hoogte te worden gesteld van de gebruikte methoden.

    Hoe ingrijpender de methode, hoe specifieker het doel moet
    worden omschreven. Daarbij gaat de commissie ervan uit dat steeds
    expliciet een doel wordt geformuleerd en bij de toetsing van de
    methode steeds bezien wordt in hoeverre de doelstelling nog steeds
    reel is. De commissie benadrukt de noodzaak van het consequent
    expliciteren van de doelstelling van de opsporing.

    Termijn methode

    Per methode dient te worden vastgesteld welke termijn voor de
    inzet van de methode wordt gehanteerd. Deze termijn moet zodanig
    zijn dat daadwerkelijk gebruik kan worden gemaakt van de methode,
    maar dat ook een hernieuwde toetsing van de methode mogelijk wordt.
    De commissie is geen voorstander van het oneindig toestaan van
    methoden. Methoden dienen aan een bepaalde termijn gekoppeld te
    worden. Na die termijn dient een hernieuwde afweging plaats te
    vinden over de verdere inzet van de methode.

    10.8.3 Procedure verantwoording

    De commissie stelt een procedure voor om zo veel mogelijk de
    gebruikte methoden in het openbaar te kunnen verantwoorden, waarbij
    de mogelijkheid wordt gecreerd eventuele vertrouwelijke informatie
    op een andere wijze te verantwoorden. De commissie verzoekt de
    Kamer een oordeel te geven over de voorgestelde procedure.

    Processen-verbaal

    Van alle relevante handelingen ter fine van opsporing dient zo
    spoedig mogelijk proces-verbaal opgemaakt te
    worden. Daarmee bepleit de commissie een reactivering van het
    vereiste van artikel 152 Sv. Het proces-verbaal dient zowel de
    relevante inhoud als de gebruikte methode weer te geven. Een
    specifiek startproces-verbaal geeft de benodigde toestemming en
    verantwoordelijke officier van justitie aan. Alle relevante
    processen-verbaal behoren bij de processtukken gevoegd te worden.
    Er kunnen geen gesloten trajecten meer bestaan die niet aan de
    rechter worden voorgelegd.

    Vertrouwelijke informatie

    Mocht de officier van justitie van oordeel zijn dat bepaalde
    relevante informatie niet aan de processtukken kan worden
    toegevoegd, dan stelt hij de rechter-commissaris daarvan in kennis.
    De officier van justitie dient zijn beslissing met redenen te
    omkleden en op schrift te stellen. Deze procedure is slechts
    mogelijk indien een directe bedreiging van derden, analoog aan de
    bedreigde-getuigenregeling in het Wetboek van Strafvordering, te
    duchten is of een zwaarwegend opsporingsbelang wordt geschaad.

    De rechter-commissaris krijgt het recht te bepalen dat bepaalde
    stukken alsnog aan het procesdossier moeten worden toegevoegd. De
    officier van justitie kan daarop, vr de zitting, besluiten de zaak
    niet te laten voorkomen.

    Naar analogie van artikel 30 Sv wordt de verdachte meegedeeld
    dat relevante informatie niet aan de stukken is toegevoegd.
    Mogelijk moet ook worden voorzien in een beroep op de raadkamer
    analoog aan artikel 32 Sv. Indien de officier van justitie besluit
    de zaak aan de zittingsrechter voor te leggen, dan kan hij zich
    niet meer aan het oordeel van de zittingsrechter onttrekken door de
    zaak van de rol te halen. Intrekking van de dagvaarding is in ons
    stelsel van strafvordering mogelijk tot aan de aanvang van het
    onderzoek ter zitting (artikel 266 Sv).

    Zittingsrechter

    De zittingsrechter behoudt te allen tijde het recht en de
    mogelijkheid een zelfstandige beoordeling te geven van de gebruikte
    opsporingsmethoden. Uiteindelijk beslist hij, gehoord de
    verdediging en gelet op het oordeel van de rechter-commissaris, of
    de achtergehouden informatie geheim mag blijven danwel alsnog op
    tafel moet komen. Hij kan daartoe ook tijdens de zitting verwijzen
    naar de rechter-commissaris. Bij de beslissing van de
    zittingsrechter zal de officier van justitie zich moeten neerleggen
    op straffe van bewijsuitsluiting of niet-ontvankelijkheid. Ook al
    gezien het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens zou geen
    enkele wettelijke regeling de zittingsrechter deze toets kunnen
    ontnemen.

    Geen geheime trajecten

    Met deze voorstellen wil de commissie ordening brengen op het
    punt van de volledigheid van de processtukken. De bedoeling is een
    einde te maken aan de zogeheten geheime trajecten. De
    rechter-commissaris moet kunnen oordelen over alle relevante
    informatie en doet verslag aan de zittingsrechter indien naar zijn
    oordeel terecht relevante informatie niet aan de processtukken is
    toegevoegd, in verband met een te duchten directe bedreiging van
    derden. Zodra het opsporingsbelang het toelaat wordt een
    ex-verdachte of een betrokken persoon in kennis gesteld van tegen
    hem gebezigde dwangmiddelen of inbreuken op zijn fundamentele
    rechten.

    De commissie hoopt dat op deze wijze een actievere rechterlijke
    toets van opsporingsmethoden en van de rechtmatigheid van de
    opsporing werkelijkheid zal worden. Zij kan zich niet aan de indruk
    onttrekken dat het daaraan in het verleden somtijds ontbroken
    heeft.

    De commissie heeft ervan afgezien speciale opsporingsmethoden te
    normeren in het geval van levensbedreigende situaties zoals
    gijzelingen en ontvoeringen. Indien sprake is van direct
    levensgevaar, is het de eerste taak van de politie die situatie te
    beindigen en kan er sprake zijn van een noodtoestand.


    vorige        
    volgende        
    inhoudsopgave en zoeken