9.3.2 Organisatie

Rol rechter-commissaris

In grote lijnen gezien bevindt de Nederlandse
rechter-commissaris zich midden op de weg die van politie-onderzoek
naar de terechtzitting leidt. In het geheel van de
strafrechtspleging is de rol van de rechter-commissaris echter
beperkt. Aan het overgrote deel van de strafzaken komt geen
rechter-commissaris te pas. De officier van justitie dagvaart de
verdachte dan op basis van het door de politie verichte
opsporingsonderzoek. In andere gevallen komt het voor dat nadat de
politie een strafzaak heeft onderzocht de officier van justitie
aangeeft, welke strafbare feiten door de rechter-commissaris verder
zouden moeten worden uitgediept. Deze laatste verhoort dan
verdachten en getuigen over de feiten die de officier heeft
omschreven, in aanwezigheid van de raadsman van de verdachte. De
rechter-commissaris kan bepalen dat bepaalde ingrijpende
maatregelen, zoals inbewaringstelling, huiszoeking en telefoontap
worden uitgevoerd. Als de rechter-commissaris zijn werk gedaan
heeft, kan de zaak naar de terechtzitting. De redenen voor de
officier van justitie om een gerechtelijk vooronderzoek te vorderen
zijn divers. De in de praktijk belangrijkste reden is gelegen in
het feit dat de rechter-commissaris over bevoegdheden beschikt die
de officier van justitie mist. Te denken valt onder meer aan het
doen van huiszoekingen en het aftappen van telefoons.

Als de officier van justitie zulke ingrijpende maatregelen nodig
acht, zal hij daarvoor altijd naar de rechter-commissaris moeten.
De rol die een rechter-commissaris speelt tijdens een onderzoek
naar een criminele organisatie wordt in het onderstaande voorbeeld
uitgewerkt.

Nadat de rechter-commissaris of het kabinet (zijn
kantoor) door de zaaksoffier is benaderd over de vraag of hij in de
gelegenheid is om een groot en langdurig gerechtelijk vooronderzoek
te verrichten, volgt op de vordering van de officier het openen van
een gerechtelijk vooronderzoek en het verlenen van machtiging tot
het afluisteren van telefoons. De rechter-commissaris toetst
het bestaan van een verdenking, mogelijk extra kritisch als die op
CID-informatie berust.

Vervolgens toetst hij verzoeken tot het verlengen van de
machtigingen telefoontap, en verzoeken om nieuwe taps. Hij
ontvangt de verslagen van de tapgesprekken.
Afhankelijk van zijn nieuwsgierigheid en de mededeelzaamheid van de
officier en de politie (beide hebben met taakopvatting te maken)
ontvangt hij informatie over het opsporingsonderzoek, zoals een
infiltratietraject. Vervolgens wordt hij benaderd om een datum voor
de huiszoeking te bepalen. Voorafgaand aan de huiszoeking vindt een
briefing plaats. Van te voren is genformeerd of de
rechter-commissaris speciale wensen heeft inzake deze
huiszoeking (bijvoorbeeld op het terrein van het proces-verbaal van
inbeslagneming, of de aanwezigheid van de officier van justitie).
Afhankelijk van het soort onderzoek vinden de aanhoudingen direct
plaats, of verlopen enkele maanden, soms nog meer, tussen
huiszoekingen en aanhoudingen. Na de aanhouding wordt de
rechter-commissaris benaderd voor verhoor van de verdachten die
al enkele dagen
inverzekering zijn gesteld en van wie de officier de
inverzekeringstelling nog enkele dagen wil laten voortduren,
voordat eventueel inbewaringstelling wordt gevraagd. Zo’n verhoor
dient om de rechtmatigheid van de inverzekeringstelling te toetsen.
Dit doet zich vooral voor als het een zo groot onderzoek betreft,
dat het veel tijd vergt om de verdachten omtrent de verdenkingen te
verhoren.

Enkele dagen daarna verhoort de rechter-commissaris de
verdachten op vordering van de officier van justitie tot
inbewaringstelling. Hij bepaalt of die vordering wordt toegewezen.
Vanaf dit moment krijgt de rechter-commissaris meer greep op
het gerechtelijk vooronderzoek. Hij ondervraagt de verdachte over
zijn aandeel in de verdenkingen, in aanwezigheid van de advocaat.
Hij heeft, evenals de advocaat, van de officier de processtukken
ontvangen die de verdenking moeten staven en hij vormt zich een
oordeel over de gegrondheid van die verdenking aan de hand van die
stukken en aan de hand van de verklaring en de opmerkingen van de
verdediging. De rechter-commissaris gaat vervolgens op
verzoek van het OM en de verdediging en op eigen initiatief de
getuigen horen die nader licht op het onderzoek kunnen werpen. Het
betreft vaak getuigen die ook al door de politie zijn ondervraagd,
maar andere getuigen, vaak door de verdediging voorgedragen, zijn
zeker geen uitzondering. Onder de getuigen neemt de bedreigde
getuige een bijzondere plaats in (art 226a e.v. Sv).

Naast een aantal niet onbelangrijke, maar betrekkelijk weinig
voorkomende werkzaamheden als het leiden van reconstructies van
strafbare feiten en het opgraven van lijken voor nader onderzoek,
spelen rogatoire commissies uit en naar het buitenland een
toenemende rol in het gerechtelijk vooronderzoek. Op verzoek van
buitenlandse justitile autoriteiten die belast zijn met de
buitenlandse takken van het grote onderzoek kunnen
rechters-commissarissen onderzoekshandelingen, zoals verhoren en
huiszoekingen verrichten, vaak in aanwezigheid van buitenlandse
collega’s of opsporingsambtenaren. Omgekeerd kunnen zij zelf in het
buitenland aanwezig zijn bij getuigenverhoren of andere
onderzoekshandelingen die op hun verzoek in dat buitenland worden
ondernomen. Die aanwezigheid dient uiteraard om erover te waken dat
de juiste vragen worden gesteld en dat de waarheidsvinding aan
Nederlandse maatstaven voldoet. Rogatoire commissies vinden plaats
in het kader van internationale rechtshulpverdragen.

Als de rechter-commissaris de indruk heeft dat door de
verhoren en andere activiteiten de zaak voldoende tot klaarheid is
gebracht, of in ieder geval niet duidelijker kan worden, sluit hij
het gerechtelijk vooronderzoek. In grotere onderzoeken is het niet
ongebruikelijk dat nadat de terechtzitting is begonnen (dit moet
binnen ongeveer honderd dagen na de aanhouding) de zaak wordt
aangehouden zodat het vooronderzoek kan worden voortgezet. Zo kan
het gebeuren dat de inhoudelijke behandeling ter terechtzitting pas
negen maanden na de aanhouding begint. Ook nadat het gerechtelijk
vooronderzoek afgerond is kan het voorkomen dat een
rechter-commissaris de zaak terugkrijgt, namelijk omdat de
rechtbank of, in hoger beroep, het hof aanvullend onderzoek nodig
acht.

Het strafrecht was in het verleden het stiefkindje bij de
rechtbanken. Inmiddels bestaat een volstrekte gelijkwaardigheid met
civiel recht. Rechters moeten nu op minimaal twee terreinen kunnen
opereren. De functie van rechter-commissaris staat in vergelijking
met het verleden hoger in aanzien. Een benoeming als
rechter-commissaris is van belang voor een verdere carrire in de
rechterlijke macht. De formele wettelijke positie van de
rechter-commissaris is tweeslachtig. Enerzijds is hij leider van
het gerechtelijk vooronderzoek en heeft hij de bevoegdheid tot het
uitoefenen van zware dwangmiddelen. Anderzijds bepaalt niet de
rechter-commissaris, maar de officier welke strafbare feiten
onderwerp van gerechtelijk vooronderzoek zullen zijn.

Onafhankelijkheid, beleid en hirarchie

De rol van de rechter-commissaris kan alleen begrepen worden
tegen de achtergrond van de onafhankelijkheid van de rechterlijke
macht, met name de zittende magistratuur. Artikel 113 van de
Grondwet draagt de berechting van strafbare feiten aan de
rechterlijke macht op. Artikel 117 van de Grondwet wet bepaalt dat
de leden van de rechterlijke macht, met rechtspraak belast voor het
leven worden benoemd. De hirarchie die bijna elke organisatie kent
in vormgeving en uitvoering van haar hoofdtaak, ontbreekt op de
rechtbanken. De onafhankelijkheid van de zittende magistratuur
heeft veroorzaakt dat van een gezamenlijke visie op beleid ten
aanzien van strafrechtelijke vraagstukken binnen een rechtbank geen
sprake is. De primaire richtsnoeren zijn de wet en jurisprudentie.
Van beleid van rechters-commissarissen op het terrein van de inzet
van opsporingsmethoden is nauwelijks sprake.

Cordinerend rechter-commissaris

In de zes arrondissementen waar een kernteam is gevestigd is een
cordinerend rechter-commissaris (CRC)
benoemd in de rang van vice-president van de
arrondissementsrechtbank. ^Noot De CRC zou de volgende
taken moeten vervullen:

• hij cordineert de behandeling van kernteam zaken;
• hij staat de andere rechters-commissarissen die zaken van dat
  kernteam behandelen bij;
• hij begeleidt de opleiding van die
  rechters-commissarissen;
• hij is aanspreekpunt voor de kernteamofficieren.

De functie van cordinerend rechter-commissaris is nog niet
uitgekristallisseerd. De inhoud van de functie wordt zeer
verschillend beoordeeld: van aparte onderzoeksrechter tot enige
cordinatie tussen de rechters-commissarissen. Er bestaat behoefte
aan een wettelijke onderbouwing van de Justitie. ^Noot

Verhouding met anderen

Over het algemeen bestaat er weinig direct contact tussen de
rechter-commissaris en de politie. Soms is er rechtstreeks contact
tussen de politie en de rechter-commissaris als het OM niet te
bereiken is. De rechters-commissarissen hebben naar eigen zeggen
behoefte aan een meer magistratelijke opstelling van het OM.
Volgens sommigen ontbreekt het wel eens aan een onafhankelijke
sturende rol van het OM ten opzichte van de politie.

9.3.3 Methoden

Inzicht methoden

De rechter-commissaris is vooraf niet op de hoogte van
bijzondere opsporingsmethoden in de proactieve fase. In enkele
gevallen meldt de officier een bijzondere opsporingsmethode. Over
het algemeen zijn de rechters-commissarissen niet op de hoogte van
de opsporingsmethoden die worden gebruikt, tenzij zij daar
wettelijk toestemming voor moeten geven. De commissie constateert
dat van enige controle door de rechters-commissarissen van de in
dit onderzoek centraal staande methoden geen sprake is geweest. De
rechters-commissarissen rekenen dat doorgaans niet tot hun taak,
hoewel zij wettelijk gezien tijdens het gerechtelijk vooronderzoek
belast zijn met de leiding van het onderzoek.

De meningen over de vraag of de rechter-commissaris een
toetsende of sturende rol moet krijgen in de fase voordat sprake is
van een verdenking variren per genterviewde rechter-commissaris.
Sommigen stellen dat de rechter-commissaris zich verre moet houden
van het actief opsporen en zich moet beperken tot zijn toetsende
rol volgens de wet. Formeel geeft de wet de rechter-commissaris een
toetsende rol. Anderen zien wel degelijk een rol bij het vooraf
beoordelen van in te zetten opsporingsmiddelen.

Inhoud controle

De controle van de rechter-commissaris heeft merendeels nagenoeg
automatisch plaats. De verlenging van telefoontaps op vordering van
de officier zal zelden op tegenwerking van een rechter-commissaris
stuiten. De commissie heeft in meerdere onderzoeken kunnen
constateren dat nadat eenmaal een telefoontap is goedbevonden een
volledige afweging bij een verzoek tot verlenging niet meer
plaatsvond. Slechts een minderheid van de rechters-commissarissen
leest ook daadwerkelijk de tapverslagen. Toch wordt een vordering
tot een gerechtelijk vooronderzoek soms teruggestuurd door de
rechter-commissaris naar de officier van justitie. De controle van
de rechter-commissaris leidt af en toe tot een andere beslissing
dan de officier en de politie voor wenselijk hielden.

De heer Vos:

Hoe vaak weigert u als rechter-commissaris een
besluit, bijvoorbeeld om de telefoon af te luisteren of een
huiszoeking te doen? Kunt u dat in percentages aangeven? Is dat 5%,
10%?

De heer Gelderman:

Tja, cijfertjes. Het komt een enkele keer voor, maar niet
vaak.

De heer Vos:

Negen van de tien gevallen worden door u
gehonoreerd?

De heer Gelderman:

Ja.

De heer Vos:

Is de kwaliteit van de aanvragen dan zo subliem dat u in
bijna alle gevallen genoopt bent om te honoreren?

De heer Gelderman:

Ze zijn gewoon, niet subliem. Het is gewoon een net
proces-verbaal, met helderheid over de situatie en over de vraag
waarom dit middel moet worden gebruikt en waarom iets anders niet
meer mogelijk is en met een duidelijk beeld van de verdenking. Ik
vind dat een keurig beeld op grond waarvan je zo’n beslissing kunt
nemen. ^Noot

De controle van de rechter-commissaris heeft nu vooral betrekking
op vormen van observatie, vooral het afluisteren van
telecommunicatie aangezien daar een wettelijke regeling voor
bestaat waarin de rechter-commissaris een toetsende rol heeft. Het
verschijnsel infiltranten en informanten lijkt meer verontrusting
te veroorzaken dan observatie of inkijkoperaties. Hier klagen leden
van de zittende magistratuur over een gebrek aan openheid bij het
OM en politie. Al acht men het op zichzelf begrijpelijk dat niet
alles over de informant kan worden prijsgegeven, men wijst erop dat
de rechter zijn toetsende taak moet kunnen uitoefenen Het rotsvaste
geloof in het proces-verbaal is afgekalfd bij de
rechters-commissarissen. De rechtbanken worden kritischer. Het
inzicht van rechtbanken in het gebruik van opsporingsmethoden is
desondanks niet groot. De rechtbanken zien veel niet.

De heer Vos:

En biedt u in dit kennelijk strafrechtelijk hoogseizoen
voldoende weerstand aan verzoeken die door de politie aan uw adres
gericht worden? Of is het stempelwerk, zoals ook in het rapport van
de werkgroep gezegd is?

De heer Gelderman:

Nee, nee. Het kan zijn dat er in een al lopend GVO een
nieuwe tap moet komen en dat dit razend snel moet gebeuren. Dat kan
dan, omdat je al wat kennis van de zaak hebt, vrij snel beslist
worden. Maar dat zijn uitzonderingen. Wij nemen bewust de tijd om
af te wegen en goed te motiveren, waarom er een bepaalde stap gezet
wordt. (…)

De heer Vos:

Een gesloten CID-traject is gesloten. Als u niets weet van
het gesloten traject en toch de vraag krijgt of de telefoon mag
worden afgetapt, dan ligt het bij u om te besluiten of u meer
informatie inwint, dan wel of u zich voldoende genformeerd
geacht.

De heer Gelderman:

Als er een te kort CID-rapport ligt, vraag ik om meer, want
ik wil zelf kunnen toetsen wat de grondslag van de vordering is. Ik
ga niet af op schaduwbeelden.

De heer Vos:

U wilt dus weten of er een al dan niet gesloten CID-traject
heeft plaatsgevonden en wat de inhoud daarvan is.

De heer Gelderman:

Ja. Maar ik moet u zeggen dat het contact wat dat betreft
met ook het OM betrekkelijk open is. Wij zitten in hetzelfde
gebouw; dat maakt het makkelijk: direct bereikbaar. Het betekent
dat, als ik een proces-verbaal krijg dat naar mijn smaak te weinig
informatie geeft, te weinig body heeft, om er voor mijzelf een
beslissing op te baseren, n telefoontje genoeg is om de officier
bereid te vinden te komen en uit te leggen wat er aan de hand is.
(…)

De heer Vos:

En als u bijvoorbeeld een proces-verbaal krijgt, waarin
staat dat uit CID-informatie gebleken is dat iemand betrokken is
bij een delict in verdovende middelen: wat doet u dan? Gaat u dan
vragen: wat is die CID-informatie?

De heer Gelderman:

Zeker.

De heer Vos:

Per definitie?

De heer Gelderman:

Ja, in principe misschien wel per definitie; het is maar hoe
je het uitdrukt. Wanneer voor mij de informatie te weinig grijpbaar
is, te weinig helder is, vraag ik nader, bijvoorbeeld: wat is het
karakter van de informant? Is hij betrouwbaar of niet
betrouwbaar? Heeft hij het zelf gezien, deze informatie, of heeft
hij het maar van horen zeggen? Is het gecheckt en waar blijkt dat
allemaal uit? Die informatie wordt dan ook verstrekt.

Noot
De rechters-commissarissen zijn nauwelijks op de hoogte hoe tijdens
de parallelle opsporing het opsporingsonderzoek vorm krijgt. Zij
weten alleen dat wat van belang is voor het gebruik van
dwangmiddelen door de rechters-commissarissen.
Rechters-commissarissen zijn bereid ten behoeve van een betere
informatiepositie verschillende gerechtelijke vooronderzoeken naast
elkaar te laten lopen.

9.3.4 Beoordeling

De commissie constateert dat er onduidelijkheid bestaat over de
rol die rechters-commissarissen bij onderzoeken naar georganiseerde
criminaliteit hebben. Wettelijk gezien hebben zij tijdens het
gerechtelijk vooronderzoek de leiding van het onderzoek naar de
feiten waarvoor de officier van justitie dat onderzoek heeft
gevorderd. De commissie constateert tevens dat
rechters-commissarissen op dit moment nauwelijks het gebruik van
andere methoden dan de wettelijk omschreven methoden toetsen.
Infiltratie, het runnen van informanten en andere vormen van
observatie komen slechts zelden voor een rechter-commissaris. De
wijze waarop de rechter-commissaris zijn toetsende rol vervult,
varieert. Vaak beperkt de rechter-commissaris zich tot een
gesoleerde beoordeling van het van hem gevraagde dwangmiddel.
Slechts een enkele rechter-commissaris stelt zich minder
terughoudend op. De commissie is van oordeel dat tot de toetsende
taak van de rechter-commissaris behoort dat hij inzicht eist in het
lopende opsporingsonderzoek. Hij moet immers beoordelen of de
gegevens op grond waarvan bijvoorbeeld een telefoontap wordt
gevorderd, betrouwbaar en
op rechtmatige wijze verkregen zijn. Een beoordeling van
proportionaliteit en subsidiariteit is voorts niet goed mogelijk
als de rechter-commissaris geen weet heeft van de andere
opsporingsmethoden die in het onderzoek worden toegapst en de
resultaten die daarvan mogen worden verwacht. Daarbij heeft de
commissie geconstateerd dat slechts in uitzonderingsgevallen
beslissingen van de rechter-commissaris ter zitting opnieuw worden
bediscussieerd. De commissie heeft kunnen constateren dat, indien
nieuwe feiten aan het licht kwamen, zittingsrechters enkele malen
rechters-commissarissen om nader onderzoek verzochten. De
cordinerend rechter-commissaris is een nieuw fenomeen. Binnen de
rechters-commissarissen bestaat nog verschil van mening over de
wenselijkheid en de taken van een cordinerend rechter-commissaris.
Deze discussie is terug te voeren op de spanning tussen de
rechterlijke onafhankelijkheid en de noodzaak tot enige
beleidsmatige uniformering.

De commissie is van oordeel dat een toetsing vooraf door een
rechter-commissaris van in te zetten ingrijpende opsporingsmethoden
wenselijk en noodzakelijk is. Op die manier kan door een
rechterlijke toetsing gekomen worden tot een effectieve en
verantwoorde wijze van opsporing.

vorige        
volgende        
inhoudsopgave en zoeken