5.1. Achtergronden van het milieubeleid van de
overheid
Veel bestuurskundigen plaatsen het begin van het milieubeleid
van de Nederlandse overheid in het jaar 1970 toen voor het eerst
het milieu op de politieke agenda kwam te staan (Van Tatenhove,
1993; Arentsen, Bressers en Klok, 1993; Leroy, 1994). Weliswaar was
voor die tijd al sprake van de een of andere vorm van milieubeleid
– de Hinderwet gaat terug tot 1875 -, maar dat beleid stond vooral
in het teken van het gezondheidsperspectief, de veiligheid en de
hygine. De eerste rioleringen werden niet aangelegd om het milieu
te sparen, maar om (de verspreiding van) ziektes te voorkomen. Ook
waren er al diverse overheidsmaatregelen om de natuur te
beschermen, zoals de Vogelwet uit 1912 en de Natuurschoonwet uit
1928. Het zou echter lang duren voordat er meer systematisch
aandacht kwam voor het milieu. Grote rampen als die met de
supertanker de Torrey Cannion lieten er geen twijfel over bestaan
dat ingrijpen nodig was. Ook werden de gevolgen van grote
infrastructurele werken op het milieu steeds duidelijker
zichtbaar.
De overheid had in de jaren zestig nog schone gedachten over de
maakbaarheid van de samenleving en had hoge verwachtingen over dit
nieuwe veld van overheidsbeleid. Als eerste milieubeleidsplan
verscheen in 1972 De Urgentienota Milieuhygine, het jaar waarin ook
het Directoraat-Generaal voor de Milieuhygine werd opgericht. De
toonzetting van de nota was alarmerend over de situatie van het
milieu, maar kende een optimisme over de aanpak van milieuproblemen
door de overheid. Zo werd daarin de rele verwachting uitgesproken
dat eind van de jaren tachtig de sanering zou kunnen zijn voltooid.
De ontdekking van ernstig vervuilde terreinen als in Lekkerkerk,
Gouderak, Volgermeerpolder en Hengelo deed de overheid in snel
tempo veel wetten op het gebied van milieu uitvaardigen in het
midden van de jaren zeventig. Het beleid van die jaren kan achteraf
als gecompartimentaliseerd worden beschouwd: elk probleem kende een
eigen analyse en een eigen oplossing. Het gevolg daarvan was dat er
allerlei aparte vergunningenstelsels werden ontwikkeld en aparte
procedures waarbij de ene keer het college van Burgemeester en
Wethouders het voortouw nam en dan weer Gedeputeerde Staten of een
ander bevoegd gezag. Het gevolg was wel datvoor de uitvoering en
handhaving van de verschillende vergunningenstelsels … telkens
weer ndere bestuurlijke organisaties verantwoordelijk (waren). Door
deze versnippering van taken en bevoegdheden werkten diverse
bestuurlijke en ambtelijke organisaties langs elkaar heen of zelfs
tegen elkaar in, hetgeen leidde tot ondoelmatig beleid (Leroy,
1994, 43).
De behoefte aan integratie en afstemming deed zich voelen en de
vele wetgeving sloeg om in deregulering. In het jaar van de
Uniseraffaire, 1982, verscheen de Dereguleringsnota DROM. Hierin
komt duidelijker het integrale karakter van milieuproblemen naar
voren en maakten de naeve bestuurlijke duidelijkheid en
overzichtelijkheid plaats voor een visie waarin milieuproblemen
complex en diffuus blijken te zijn: het internationale karakter van
milieuvraagstukken maakt ze lastig grijpbaar, de technische
oplosbaarheid van milieuproblemen valt behoorlijk tegen, in enkele
gevallen dreigt zelfs relatieve onomkeerbaarheid; de
volksgezondheid is niet langer het exclusieve criterium: aantasting
van de ecologische kwaliteit komt daarnaast of daarvoor in de
plaats (Leroy, 1994, 45). In datzelfde jaar kwam een
organisatiebureau met een rapport waaruit bleek dat van de 320.000
Hinderwetplichtige inrichtingen 15% een niet-toereikende en 60%
helemaal geen vergunning had. Een andere commissie (Hellinga)
concludeert een jaar later over de Uniser-affaire dat de overheid
volkomen gefaald had in haar toezicht op en haar optreden tegen een
aantal knoeiers dat afvalolie en ongewenste chemicalin liet
verdwijnen in de bodem en het oppervlaktewater. Ondanks deze
waarschuwingen bleven controle en handhaving verwaarloosd door de
overheid.
Een nieuwe trend in het overheidsdenken werd zichtbaar in de
jaren tachtig. Deregulering werd het nieuwe toverwoord om de
overheidsbemoeienis terug te dringen. De positieve visie over de
maakbaarheid van de samenleving werd verlaten: van verzorgingsstaat
naar de calculerende burger. Het was derhalve niet verrassend dat
in 1989 in het Nationaal Milieu Plan (NMP) de nieuwe uitgangspunten
voor het milieubeleid werden geformuleerd. De vervuiler moest
betalen en de vervuiling moest bij de bron worden bestreden.
Zelfregulering moest worden versterkt en de overheid zocht naar
nieuwe wegen om de externe integratie van het milieubeleid te
versterken. Er werden hele precieze operationele kwaliteitseisen
geformuleerd en in kengetallen weergegeven Noot . In die
zelfregulering werd een bijzondere plaats toegekend aan het
doelgroepenbeleid. Werden deze doelgroepen eerst door de overheid
nog gezien als een verzameling maatschappelijke actoren die
bijdroegen aan de belasting van het milieu, later werd allengs de
betekenis verschoven naar partners met wie het milieubeleid moest
worden uitgevoerd. De branche-organisaties speelden in die
doelgroepen een grote rol. De overheid onderhandelde met deze
branche-organisaties als gelijkwaardige partners om de
beleidsdoelstellingen te bereiken. Bij deze normstelling op basis
van consensus werd nauwelijks gedacht aan de
handhavingsproblematiek en de controle. In het Tienjaren Programma
Afval 1992-2002 wordt de uitvoering helemaal overgelaten aan het
instituut van sturings-NV’s, organisaties uit de afvalbranche die
een soort makelaarsfunktie in de afvalverwerking vervullen. Op deze
sturings-NV’s komen wij later terug.