• Buro Jansen & Janssen is een onderzoeksburo dat politie, justitie, inlichtingendiensten, de overheid in Nederland en Europa kritisch volgt. Een grond-rechten kollektief dat al 30 jaar publiceert over uitbreiding van repressieve wetgeving, publiek-private samenwerking, bevoegdheden, overheids-optreden en andere staatsaangelegenheden.
    Buro Jansen & Janssen Postbus 10591, 1001EN Amsterdam, 020-6123202, 06-34339533, signal +31684065516, info@burojansen.nl (pgp)
    Steun Buro Jansen & Janssen. Word donateur, NL43 ASNB 0856 9868 52 of NL56 INGB 0000 6039 04 ten name van Stichting Res Publica, Postbus 11556, 1001 GN Amsterdam.
  • Publicaties

  • Europa

  • Politieklachten

  • Normering

    HOOFDSTUK 2 NORMERING EN INZET OPSPORINGSMETHODEN

    2.1 Normering algemeen

    De crisis in de opsporing bestond volgens de parlementaire
    enquêtecommissie opsporingsmethoden, naast een
    organisatiecrisis en een gezagscrisis crisis, uit een
    normeringscrisis. Het was duidelijk dat er de afgelopen 10 jaar een
    wildgroei in opsporingsmethoden had plaatsgevonden. Voor het
    merendeel van die opsporingsmethoden was geen (expliciete)
    wettelijke regeling opgesteld. Meer in het algemeen concludeerde de
    parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden dat een
    adequate normstelling voor het optreden van politie en justitie
    tegen georganiseerde criminaliteit ontbrak. De wetgever had
    nagelaten deze juridische leemte te dichten. Het werd in de
    praktijk aan de rechterlijke macht overgelaten specifieke methoden
    op toelaatbaarheid te toetsen. De jurisprudentie bepaalde voor een
    groot gedeelte de normen van de opsporing, waardoor voor wat
    betreft de opsporing in toenemende mate sprake was van een
    «rechtersstaat». Normering vooraf – een fundamentele
    eis in de rechtsstaat – is te lang achterwege gebleven, oordeelde
    de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden
    (Eindrapport parlementaire enquêtecommissie
    opsporingsmethoden Kamerstuk 24 072, nrs. 10-11, 1995-1996.)

    Dit hoofdstuk gaat in op de bevindingen van het
    evaluatie-onderzoek naar de normeringscrisis. De commissie stelt
    daarbij de beantwoording van de volgende vragen centraal: a. Is
    voor de praktijk van de opsporing nu voldoende duidelijk welke
    normen (gaan) gelden voor de opsporing? b. Is de feitelijke inzet
    van opsporingsmethoden in de praktijk in overeenstemming met de
    normen? c. In hoeverre en op welke wijze hebben interne richtlijnen
    van politie, bijzondere opsporingsdiensten en het OM (inclusief de
    Centrale toetsingscommissie) bijgedragen aan de normering van
    opsporingsmethoden? d. Is er sprake van consistentie in wetgeving,
    jurisprudentie en richtlijnen ten aanzien van het gebruik van
    opsporingsmethoden? e. Vindt voldoende vastlegging van de
    activiteiten van opsporingsambtenaren plaats? f. Bestaat er
    noodzaak tot nadere normering van activiteiten van politie en OM
    met betrekking tot opsporing, ordehandhaving of hulpverlening?

    De commissie concentreert zich daarbij op de vraag hoe de
    normering in het interregnum, de periode tussen het rapport van de
    parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden en de
    inwerkingtreding van nieuwe formele wetgeving in de toekomst, vorm
    heeft gekregen. Het interregnum beslaat de tijdsperiode eind juni
    1996 – het moment waarop de Tweede Kamer de 129 beslispunten heeft
    aangenomen – tot 1 februari 2000 – het moment dat inwerkingtreding
    van het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsbevoegdheden (verder te
    noemen wetsvoorstel BOB) wordt beoogd.

    2. 1.1 Normering in het interregnum

    Beslispunten van de Tweede Kamer

    Wanneer opsporingsmethoden een inbreuk maken op de rechten en
    vrijheden van burgers, is legitimatie van dat overheidsoptreden bij
    wet noodzakelijk. De Tweede Kamer nam de aanbeveling over dat
    opsporingsbevoegdheden in een democratische rechtsstaat een
    expliciete wettelijke basis nodig hebben. Daarmee gaf de Kamer het
    formele startsein voor een grootscheeps wetgevingsproject ter
    wijziging van het Wetboek van strafvordering. De parlementaire
    enquêtecommissie opsporingsmethoden gaf een voorzet door de
    toelaatbaarheid van de verschillende bijzondere opsporingsmethoden
    te relateren aan fasen in het (opsporings-)onderzoek en de mate van
    verdenking en ernst van de strafbare feiten. Hoe zwaarder de
    inbreuk van de opsporingsmethode op de persoonlijke levenssfeer van
    burgers, hoe hoger de autoriteit die daarvoor toestemming moet
    geven. Per opsporingsmethode werd aangegeven wat daaronder moet
    worden verstaan en welke voorwaarden voor inzet dienen te gelden.
    Het gefaseerde kader van de parlementaire enquêtecommissie
    opsporingsmethoden bevat aanwijzingen voor een wettelijke regeling
    van de volgende bijzondere opsporingsmethoden en fasen van
    onderzoek:

    -verkennend onderzoek
    -pro-actieve fase van opsporing;
    -aftappen telecommunicatie;
    -direct afluisteren;
    -observeren en volgen;
    -plaatsbepalingsapparatuur;
    -inkijkoperaties;
    -inzet van informanten;
    -deals met criminelen;
    -getuigenbescherming;
    -kroongetuigen;
    -infiltratie;
    -gecontroleerd afleveren en doorlating.

    De methoden dienden vooraf te worden getoetst aan objectieve
    criteria waaronder proportionaliteit, subsidiariteit,
    controleerbaarheid van politie en justitie, het nagestreefde doel
    en het effect van de methode alsmede de risico’s van het gebruik
    van de methode. Ook deed de parlementaire enquêtecommissie
    opsporingsmethoden voorstellen voor de wijze waarop met verzamelde
    politie informatie zou moeten worden omgegaan (waaronder ook
    misdaadanalyse en bestuurlijke rechtshandhaving). Naast regels voor
    het vastleggen van het gebruik van bijzondere opsporingsmethoden
    ging de parlementaire enquêtecommissie ervan uit dat alle
    methoden in het openbaar ter terechtzitting (kunnen) worden
    verantwoord.

    Tussenperiode: wetsvoorstel in de maak

    Het ministerie van Justitie heeft zich er vervolgens op
    toegelegd om een wetsvoorstel BOB te concipiëren. Maar ook in
    het interregnum bestond in de praktijk behoefte aan een heldere
    lijn. Deze tussenperiode kenmerkt zich door het tijdelijke karakter
    van de normering in afwachting van de definitieve wetgeving met
    betrekking tot de bijzondere opsporingsbevoegdheden. Uit het
    onderzoek van de commissie blijkt dat de kenbronnen met betrekking
    tot de inzet van bijzondere opsporingsmethoden in dit interregnum
    zijn:

    -de interne regels en richtlijnen binnen openbaar minister en
    politie, in het bijzonder de zogenoemde Voorlopige
    uitgangspunten;
    -de jurisprudentie;
    -de toekomstige wetgeving (in de verschillende versies gedurende
    het interregnum).

    De interne regels en richtlijnen worden op hoofdlijnen besproken
    (in paragraaf 2.1.2.). Aansluitend wordt de toekomstige wetgeving
    zoals die thans aanhangig is in de Eerste Kamer uiteengezet (in
    paragraaf 2.1.3) en worden de hoofdbevindingen naar aanleiding van
    het jurisprudentieonderzoek beschreven (in paragraaf 2.1.4). Ook
    andere conceptwetgevingsprodukten uit de tussenperiode worden op
    die plaats in vogelvlucht belicht, te weten de wijziging van de Wet
    politieregisters ter regeling van de bijzondere politieregisters
    (de huidige CID- en «grijzeveld»-registers), het
    wetsvoorstel Toezeggingen aan getuigen in strafzaken en het
    wetsvoorstel ter Bevordering van integere besluitvorming openbaar
    bestuur (BIBOB). In de daarop volgende paragrafen wordt per
    bijzondere opsporingsmethode afzonderlijk aandacht besteed aan de
    regelgeving in het interregnum en worden de ervaringen in de
    praktijk met de inzet van de afzonderlijke methoden uiteengezet. Op
    eenzelfde wijze wordt de omgang met informatie besproken. In
    bijlage 6 is een overzicht van huidig en toekomstig recht
    opgenomen, waarin per methode het kabinetsstandpunt, specifieke
    bestaande wetgeving (indien aanwezig), relevante richtlijnen en
    jurisprudentie en de toekomstig wetgeving zijn weergegeven. Het
    hoofdstuk sluit af met een toelichting op de kennis van normering
    in de praktijk en de opleiding van opsporingsambtenaren en leden
    van het openbaar ministerie (paragraaf 2.6).

    2.1.2 Interne regels en richtlijnen

    Voorlopige uitgangspunten

    In het debat op 6 en 7 november 1996 gaf de Kamer aan dat
    politie, openbaar ministerie en bijzondere opsporingsdiensten geen
    afwachtende houding mogen aannemen ten aanzien van wat te zijner
    tijd, naar aanleiding van de aanbevelingen van de parlementaire
    enquêtecommissie opsporingsmethoden, aan normering in
    wetgeving en richtlijnen zal worden vastgelegd. Om die reden zijn
    de «Voorlopige uitgangspunten van het College van
    procureurs-generaal met betrekking tot de inzet van (bijzondere)
    opsporingsmethoden en -middelen» (Voorlopige uitgangspunten,
    24 januari 1997, kenmerk PG0197.143) (verder te noemen de
    Voorlopige uitgangspunten) opgesteld en per brief van 24 januari
    1997 onder alle (fungerend) hoofdofficieren van justitie verspreid.
    De toenmalige voorzitter van het College van procureurs-generaal
    stelde voor wat betreft de status van het stuk dat, ook al dragen
    de uitgangspunten een voorlopige karakter, dat niet wil zeggen dat
    daarmee op vrijblijvende wijze kon worden omgegaan. Uitdrukkelijk
    werden de hoofdofficieren verzocht erop toe te zien, dat
    daadwerkelijk conform deze uitgangspunten wordt gewerkt.
    Uiteindelijk zou een en ander als richtlijn van het College een
    meer definitieve vorm krijgen, aldus de aanbiedingsbrief.

    Ingevolge de Voorlopige uitgangspunten gelden vier algemene
    voorwaarden voor de inzet van opsporingsmethoden:

    a.Er moet sprake zijn van «opsporen»: het
    verzamelen, registreren en verwerken van gegevens en informatie
    over (voorbereiding van) strafbaar handelen al dan niet in
    georganiseerd verband, met het doel te komen tot een
    strafrechtelijke sanctie;

    b.Naast een (toekomstige) wettelijke basis dienen de beginselen
    van proportionaliteit en subsidiariteit in acht te worden genomen.
    Daarnaast moeten de effectiviteit en de beheersbaarheid van het
    middel worden bezien, zowel vóór de inzet als
    periodiek daarna (en moet dus een termijn voor inzet worden
    gesteld);

    c.De inzet van de verschillende methoden moet worden gerelateerd
    aan een van de volgende opsporingsfasen: (1) verkennend, (2)
    pro-actief en (3) klassiek opsporingsonderzoek;

    d.Eik gebruik van opsporingsmethoden en -middelen dient in
    beginsel te worden vastgelegd in een proces-verbaal, of soms in een
    andere schriftelijke vorm zoals bijvoorbeeld een journaal
    (Voorlopige uitgangspunten, 24 januari 1997, kenmerk PGO/97.143,
    Hoofdstuk 1.)

    Daarnaast worden vier verantwoordingscategorieën
    onderscheiden:

    Centrale toetsingscommissie (CTC)-toetsingszaken,
    CTC-registratiezaken officier van justitie (OvJ)-toetsingszaken en
    OvJ-registratiezaken. (Voorlopige uitgangspunten, 24 januari 1997,
    kenmerk PGO/97.143, Hoofdstuk 1.) Meer specifiek betreft het:

    CTC-toetsingszaken:
    Opsporingsmethoden van deze categorie worden vooraf ter toetsing
    aan de Centrale toetsingscommissie voorgelegd waarna deze over de
    inzet aan het College van procureurs-generaal adviseert.,
    langdurige (projectmatige) infiltratie, burgerinfiltratie,
    storefront. In beginsel geldt een verbod op de inzet van de
    criminele burgerinfiltrant en het doorlaten van schadelijke
    stoffen; ontheffing van het verbod kan via de
    CTC-toetsingsprocedure worden verleend.

    CTC-registratiezaken:
    Het betreft hier opsporingsmethoden die achteraf gemeld moeten
    worden aan de CTC. verschillende vormen van eenmalige kortlopende
    infiltratie, zoals pseudo-koop en voorkoop, gecontroleerd afleveren
    en het doorlaten van overige (niet schadelijke) goederen, inzet van
    bepaalde plaatsbepalingsapparatuur (kermiten argosbaken en
    geotach), bewegingsmelders in een loods en kijkoperaties.

    OvJ-toetsingszaken:
    Opsporingsmethoden van deze categorie behoeven voorafgaande
    toestemming van de ClD of zaaksofficier van justitie, die beslist
    op basis van een door de politie opgemaakt rapport of ingevuld
    toetsingsformulier. Het gaat om observatie door middel van
    videocamera’s en het volgen (schaduwen), het gebruik van
    meeluisterapparatuur (het auditief meekrijgen dan wel het geval dat
    één van de gespreksdeelnemers op de hoogte is),
    bepaalde plaatsbepalingsapparatuur (baken in of aan een voorwerp),
    overige bewegingsmelders, scannen/printen en postvang (met
    machtiging rechter-commissaris), huisvuil waarvan geen afstand is
    gedaan, data-surveillance en CID-rechtshulp alsmede niet genoemde
    middelen.

    OvJ-registratiezaken:
    In dat geval oordeelt de politie zelfstandig binnen de door het
    openbaar ministerie aangegeven kaders. Achteraf wordt periodiek
    melding gemaakt van de inzet van deze methoden: videocamera tijdens
    verhoor met toestemming en huisvuil waarvan afstand is gedaan.

    Per bijzondere opsporingsmethode geven de Voorlopige
    uitgangspunten een definitie en indien noodzakelijk nadere
    voorwaarden voor de inzet. Daarbij wordt sterk geleund op het
    kabinetsstandpunt, de beslispunten van de Tweede Kamer en de visie
    van de wetgevingsjuristen van het ministerie van Justitie.
    Afstemming tussen het College van procureur-generaal en het
    ministerie, dan wel de minister, vindt plaats in de
    overlegvergadering (Maandelijks overleg tussen de mini t r van
    Justitie en het College van procureur – generaal.)

    Richtlijn overgangsregeling bijzondere
    opsporingsbevoegdheden

    Naast de Voorlopige uitgangspunten dient tevens de Richtlijn
    overgangsregeling bijzondere opsporingsbevoegdheden van 12 maart
    1998 als algemene regeling te worden genoemd. Deze richtlijn van
    het College van procureurs-generaal is een interne regeling van het
    openbaar ministerie, die gebaseerd is op de toen geldende versie
    van het wetsvoorstel BOB. Om binnen politie aan deze
    overgangsregeling bekendheid te geven is het in de tweede helft van
    1997 aan het Landelijk Platform CID-officieren aangeboden. Een
    aantal maanden later bleek de overgangsregeling nog onbekend te
    zijn in het veld. De voorzitter van het College van procureurs
    generaal heeft toen aan landelijk officier van justitie F.C.V. de
    Groot gevraagd via de recherche-officieren bekendheid te geven aan
    de overgangsregeling. De richtlijn is pas na de behandeling van het
    wetsvoorstel BOB aangemeld voor de overlegvergadering.

    De overgangsregeling ziet toe op de toepassing van bijzondere
    opsporingsbevoegdheden in de periode voorafgaand aan de
    inwerkingtreding van het wetsvoorstel BOB.

    «De nieuwe formele vereisten die in het wetsvoorstel aan
    de toepassing van bijzondere opsporingsbevoegdheden worden gesteld
    bestaan voornamelijk uit het door de officier van justitie afgeven
    van een schriftelijk bevel tot inzet van de bevoegdheid. Door reeds
    te anticiperen op de inwerkingtreding van de wet en deze bevelen af
    te geven, richt het openbaar ministerie de opsporingsonderzoeken zo
    in dat reeds nu aan de nieuwe regels voldaan wordt in zaken die ook
    na inwerkingtreding van de wet zullen voortduren of aan de rechter
    worden voorgelegd.»

    Vervolgens wordt in deze overgangsregeling per methode
    aangegeven aan welke voorwaarden het OM dient te voldoen bij de
    inzet van bepaalde bijzondere opsporingsmethoden. Daarbij wordt
    zeer direct aansluiting gezocht bij de inhoud van het wetsvoorstel
    BOB. De overgangsregeling sluit af met een aantal standaardbevelen
    ten behoeve van de praktijk.

    Conglomeraat van richtlijnen en regels voor de opsporing

    In het verlengde van de Voorlopige uitgangspunten zijn
    vervolgens richtlijnen ontwikkeld (deels in concept) die de
    voorwaarden moeten regelen voor onder meer de volgende
    onderwerpen:

    a. procedure voor toetsings- en registratiezaken bij de Centrale
    toetsingscommissie;
    b. inzet van informanten en infiltranten;
    c. doorlaten en gecontroleerd afleveren;
    d. afspraken met criminelen;
    e. getuigenbescherming;
    f. verkennend onderzoek;
    g. verbaliseringsplicht en schriftelijke verantwoording in
    strafzaken;
    h. omgang met buitenlandse rechtshulpverzoeken;
    i. financiële beloning van informanten, infiltranten en
    tipgevers;
    j. het beschikbaar stellen van toongeld, pseudo-koop-, voorkoop- en
    andere bijzondere opsporingsgelden ter ondersteuning van de
    opsporing.

    Het gevolg daarvan is een conglomeraat van regels en
    richtlijnen, die het geldend recht voor de praktijk van de
    opsporing hebben gevormd. Een gedeelte van deze regelgeving bestond
    al voor het rapport van de parlementaire enquêtecommissie
    opsporingsmethoden, maar is nog steeds geldend. Het gaat dan
    (ondermeer) om:

    – Brief van de minister van Justitie aan de Tweede Kamer
    «Infiltratie als opsporingstechniek» (3 december
    1985);
    – Richtlijn infiltratie (20 februari 1991),
    – Richtlijn schriftelijke vastlegging dwangmiddelen (13 april
    1994);
    – Handleiding Kijkoperaties (7 december 1994); – Instellingsbesluit
    CTC (december 1994);
    – CID-regeling (1995);
    – Ethische aspecten van CID-werkzaamheden (Recherche Advies
    Commissie 1995),
    – Richtlijn inzake de toepassing van artikel 552 i Wetboek van
    strafvordering (informatieverstrekking aan buitenlandse
    opsporingsinstanties in het kader van internationale rechtshulp) (1
    januari 1995),”
    – Richtlijn vrijwillige medewerking banken bij onderzoek (12 juni
    1996);
    – Voorlopige uitgangspunten van het College van procureurs-generaal
    met betrekking tot de inzet van (bijzondere) opsporingsmethoden en
    -middelen (24 januari 1997);
    – Richtlijn afspraken met criminelen (13 maart 1997),
    – Leidraad internationale rechtshulp (10 juli 1997);
    – Regeling voor de uitvoering van grensoverschrijdende observatie
    (10 juli 1997);
    – Richtlijn schriftelijke verantwoording in strafzaken artikel
    152-153 Wetboek van strafvordering (28 januari 1997, Staatscourant
    1997, nr. 68, p. 8);
    – Concept-procedure toetsings- en registratiezaken CTC (versie 3
    maart 1998);
    – Concept-richtlijn informanten – infiltranten (versie 3 maart
    1998),
    – Concept-richtlijn «niet-ingrijpen» (later genoemd:
    Concept-richtlijn doorlaten en gecontroleerd afleveren) (versie 3
    maart 1998),
    – Richtlijn overgangsregeling bijzondere opsporingsbevoegdheden (12
    maart 1998);
    – Regeling bijzondere opsporingsgelden (19 mei 1998);
    – Instructie getuigenbescherming (9 april 1998),
    – Richtlijn financieel beheer infiltratie (9 juli 1998),
    – Instructie verkennend onderzoek (1 december 1998);
    – Instructie voor de officier van justitie belast met de
    gezagsuitoefening over het informatiewerk (voorheen Gedragscode
    CID-OvJ genoemd) (2 februari 1999);

    Per brief van 3 maart 1999 brengt het ministerie van Justitie
    het College van procureur-generaal formeel op de hoogte van de
    uitkomsten van de behandeling van het wetsvoorstel BOB in de Tweede
    Kamer in november 1998, in het bijzonder het (absolute) verbod om
    met criminele burgerinfiltranten te werken en het bij amendement
    ingevoegde verbod op doorlaten (Briefkenmerk 747804/599/EB)

    Recent (1 februari 1999) is een aantal concept
    uitvoeringsregelingen die uitvoering geven aan enkele bepalingen
    van het wetsvoorstel BOB ter advisering aan de betrokken
    organisaties voorgelegd:

    – Besluit technische hulpmiddelen;
    – Samenwerkingsbesluit infiltratie,
    – Besluit bewaren en vernietigen processen-verbaal,
    – Concept-regeling infiltratieteams”
    – Concept-regeling opnemen vertrouwelijke communicatie politie
    (versie van 1 februari 1999).

    Op deze plaats wordt volstaan met de opmerking dat het er
    formeel dan wel niet toe doet of een regeling de naam richtlijn,
    handleiding, instructie draagt of dat deze in de vorm van een brief
    van de minister of van het College aan de parketten is vervat. De
    commissie heeft geconstateerd dat deze regels en richtlijnen
    slechts met de nodige moeite bij elkaar kunnen worden gebracht.
    Weinigen binnen de politie en het openbaar ministerie zijn op de
    hoogte van het bestaan van alle richtlijnen. De onduidelijkheid van
    de status van regels en richtlijnen werkt verwarrend. Dit geldt des
    te meer daar waar richtlijnen nog gelden die vóór de
    parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden tot stand
    zijn gekomen, terwijl over dezelfde of aanpalende onderwerpen
    nieuwe richtlijnen tot stand zijn gebracht. De (concept-)
    richtlijnen spreken elkaar bovendien hier en daar tegen.

    Werkgroep bijzondere opsporingsbevoegdheden

    Onder de nieuwe directie Opsporingsbeleid van het ministerie van
    Justitie is het project ter implementatie van de Wet bijzondere
    opsporingsbevoegdheden ondergebracht. In april 1999 bracht de
    Werkgroep bijzondere opsporingsbevoegdheden (werkgroep Van der
    Beek) in opdracht van genoemde directie de consequenties van het
    wetsvoorstel BOB voor de opsporingspraktijk in kaart. Deze
    inventarisatie van knelpunten had wellicht al in een eerder stadium
    aan de hand van de ervaringen met de concept-richtlijnen en de
    consultatie van het veld over het wetsvoorstel kunnen plaatsvinden.
    Het rapport van de werkgroep (april 1999) beoogt voor de overgang
    van oud naar nieuw (van het huidige regime naar de inwerkingtreding
    van de wet BOB) toelichting en uitleg te geven over de bevoegdheden
    tot observatie, infiltratie, pseudokoop of -dienstverlening en
    stelselmatige inwinning van informatie. Daartoe zijn niet alleen
    bepaalde passages uit de Memorie van Toelichting bij het
    wetsvoorstel verduidelijkt weergegeven en aangevuld met
    praktijkvoorbeelden, ook is gezocht naar onderscheidende criteria
    tussen de verschillende bijzondere opsporingsbevoegdheden. De
    resultaten van deze analyse zijn zoveel mogelijk in de bespreking
    van de verschillende methoden meegenomen.

    De voorzitter: ( .. ) Toch even terug in de tijd. De Kamer heeft
    destijds geformuleerd dat wij niet vonden, dat de bestrijding van
    de criminaliteit mocht stagneren in deze in juridische zin
    ingewikkelde periode. Je hebt wel politieke uitgangspunten
    geformuleerd maar de wetgeving is nog bij het oude en de
    jurisprudentie ligt er ook al lang. U hebt de Voorlopige
    uitgangspunten snel geformuleerd. Vervolgens bleek dat niet
    voldoende: er was veel onduidelijkheid. Dat moge blijken uit het
    feit dat er zo’n bundel is die ook door anderen – niet alleen door
    mevrouw Van Zeben, want we hebben het vaker gehoord -wordt
    gebruikt. Vond u het niet tot een taak van het College behoren om
    meer duidelijkheid te scheppen over datgene wat in die Voorlopige
    uitgangspunten kennelijk nog niet duidelijk genoeg was voor de
    praktijk? Dat zegt overigens niets over de kwaliteit van die
    Voorlopige uitgangspunten zelf, dat hoeft het althans niet, maar
    men wist er kennelijk nog niet genoeg raad mee.
    De heer Ficq (waarnemend voorzitter van het College van
    procureurs-generaal): Ik denk dat er onderdelen waren waar nog
    niemand raad mee wist en die ook in het parlement nog niet uit
    gediscussieerd waren, zoals het onderscheid informant/infiltrant
    waar veel problemen in zaten, alsook het punt van het doorlaten.
    Watje kunt doen, doordat deze zaken wel ter toetsing – in ieder
    geval het punt informant/infiltrant – kwamen van de CTC, is aan de
    hand van concrete casus kijken of je een bepaalde ruimte kunt
    creëren. Die vorm van denken heeft ook zijn neerslag gevonden
    in de concept-richtlijnen waar u zojuist met de heer De Groot over
    sprak. Die zijn vervolgens in discussie geweest onder andere met de
    minister. Toen werd aangegeven, ook in die discussies: daar ligt
    een stuk beslag op van de politieke discussie die er nog over
    gevoerd moet gaan worden.
    De voorzitter: Dan komen we eigenlijk op het omgekeerde punt. U
    geeft aan waarom dat niet kon: er lag nog een stuk beslag op van de
    politieke discussie. Er was een conceptrichtlijn
    «doorlaten», en waarom bleef dat een concept? Dat was
    omdat eigenlijk tussen het college aan de ene kant en de minister
    en het departement aan de andere kant geen overeenstemming bereikt
    kon worden over het inhoudelijke…
    De heer Ficq: Het werd gewoon niet verstandig geacht om daarop door
    te gaan, omdat daar nog een discussie in het parlement..
    De voorzitter: Een jaar lang is deze een keer of zes, telkens
    wederkerend, aan de orde geweest. Men werd het er ten principale
    niet over eens. Ondertussen stond die conceptrichtlijn wel in de
    bundel van de heer De Groot. Hebt u toen niet een moment gedacht.
    is het dan niet een beetje gek dat daar wel mee gewerkt wordt?
    Immers, er was uitdrukkelijk geen politiek consent op.
    De heer Ficq: Ik denk dat we even uit elkaar moeten houden een
    aantal voorlopige stukken, zoals die, ook in relatie met hetgeen
    van de heer De Groot afkomstig was, het land ingegaan zijn. Als u
    praat over de richtlijn infiltrant/informant en de richtlijn met
    betrekking het doorlaten, dan waren dat zaken die in principe,
    zeker als het ging om infiltrant/informant, ter toetsing kwamen bij
    de CTC. Daar konden dus geen ongelukken mee gebeuren. Doorlaten was
    ook een staande praktijk. Doorlaten betekende in principe dat dit
    alleen kon, als het ging om zaken als illegale cd’s enz., om de
    daders te achterhalen. Niet als het ging om bijvoorbeeld het
    doorlaten van partijen drugs van enige omvang, waar ik het zojuist
    over had, één tot vijf kilo, daar het ging het in
    principe om «tip de zaak weg», zoals het heette. Een
    ander voorbeeld betreft het volgende, ik refereer aan een stuk
    waarvan ik weet dat u het ook gezien hebt. Dat waren een aantal
    conceptaanbevelingen die je wellicht op dit moment zou kunnen
    toepassen. Die zijn, inderdaad met mijn consent als
    portefeuillehouder, via dat platform van CID-officieren aan het
    land aangereikt, in de zin van: doe het voorlopig maar zo, in het
    kader van de overgangsregeling, dan zit je in ieder geval aan de
    veilige kant. Waar er formeel geen duidelijkheid is, zullen
    professionals in hun dagelijkse praktijk hun eigen weg gedeeltelijk
    moeten vinden, maar dan wel toetsend met elkaar, ook in relatie tot
    het College (Verslag Rondetafelgesprek, 25 mei 1999.)

    De verschillende richtlijnen en regels worden nader besproken in
    de paragrafen over de specifieke onderwerpen. De Richtlijn
    schriftelijke verantwoording strafzaken (28 januari 1997) is
    vanwege het algemene karakter van deze richtlijn hieronder op
    hoofdlijnen weergegeven.

    Richtlijn schriftelijke verantwoording strafzaken (28 januari
    1997)

    In deze richtlijn wordt nader bepaald hoe politie en OM het
    gebruik van bijzondere opsporingsmethoden moeten verantwoorden
    (artikel 152 van het Wetboek van strafvordering). Als uitgangspunt
    wordt vermeld dat alle in het kader van het totale
    opsporingsonderzoek verrichte opsporingshandelingen en
    -activiteiten schriftelijk bij proces-verbaal worden vastgelegd.
    Dit mag slechts achterwege blijven als naar het oordeel van de
    officier van justitie de onderzoeksverrichting of «bevinding
    iedere relevantie mist. De resultaten van het opsporingsonderzoek
    die van belang kunnen worden geacht voor het bewijs dienen
    integraal bij proces-verbaal te worden verantwoord en als
    processtukken bij het strafdossier worden gevoegd. Datzelfde geldt
    ook voor alle in het onderzoek toegepaste opsporingsmethoden en
    -middelen. De strafrechter moet in staat zijn tot een totale
    beoordeling van het gebruik van de opsporingsmethoden. Ook als de
    opsporingsmethoden zonder resultaat zijn gebleven dienen zij
    schriftelijk bij proces-verbaal te worden verantwoord.
    Gedetailleerde informatie over hoe de informatie is verzameld kan
    achterwege blijven. De richtlijn vermeldt verder gedetailleerd op
    welke wijze welke informatie in het proces-verbaal moet worden
    opgenomen.

    2.1.3 Toekomstige wetgeving

    In de periode na de verschijning van het rapport van de
    parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden zijn
    verschillende wetsvoorstellen ontwikkeld en in het parlement
    behandeld. Daarbij heeft in de publieke en politieke discussie
    vooral het wetsvoorstel BOB veel aandacht gekregen. Dit
    wetsvoorstel is inmiddels door de Tweede Kamer en de Eerste Kamer
    aangenomen. Het voert te ver om in het kader van dit
    evaluatie-onderzoek een omvattende beschrijving van de inhoud en
    totstandkoming van deze wetten te geven. De commissie volstaat hier
    met een kort overzicht van de relevante wetgeving die tot stand is
    gekomen of in het parlement is behandeld in de periode na het
    verschijnen van het rapport van de parlementaire
    enquêtecommissie opsporingsmethoden.

    – Wetsvoorstel ter wijziging van het Wetboek van strafvordering
    in verband met de regeling van enige bijzondere bevoegdheden tot
    opsporing (wetsvoorstel BOB; Eerste Kamer 25 403, nr. 118,
    1998-1999).

    Het wetsvoorstel BOB vormt de primaire normerende uitkomst van
    het rapport van de parlementaire enquêtecommissie
    opsporingsmethoden. In dit wetsvoorstel worden de meeste bijzondere
    opsporingsmethoden nader geregeld: observatie, infiltratie,
    pseudo-koop of -dienstverlening, opnemen van een besloten plaats,
    opnemen van vertrouwelijke communicatie met een technisch
    hulpmiddel, telefoontap, vorderen van verkeersgegevens, verkennend
    onderzoek, informant, burgerinfiltrant en de burger pseudo-koop of
    -dienstverlening. Tevens wordt voorgesteld voor de toepassing van
    deze opsporingsbevoegdheden, naast de verdenking van een strafbaar
    feit, als nieuwe grondslag op te nemen het redelijk vermoeden dat
    in georganiseerd verband ernstige misdrijven worden beraamd of
    gepleegd.

    – Wetsvoorstel ter wijziging van de Wet politieregisters ter
    regeling van enkele bijzondere politieregisters (WpoIR; 2 Eerste
    Kamer 25 398, nr. 63, 1998-1999)

    Dit voorstel treft een wettelijke regeling voor enkele
    bijzondere politieregisters die door de criminele
    inlichtingendienst van de politie worden bijgehouden. Bestaande
    registers zoals het CID-register en het
    «grijze-veld»-register krijgen naast een formele basis
    een andere naam: respectievelijk het register zware criminaliteit
    en het voorlopige register. Het voorstel bevat met het oog op de
    bescherming van de persoonlijke levenssfeer nadere voorwaarden voor
    de opslag en het gebruik van persoonsgegevens.

    – Wetsvoorstel wijziging van het Wetboek van strafrecht en het
    Wetboek van strafvordering met betrekking tot verklaringen van
    getuigen die in ruil voor een toezegging van het openbaar
    ministerie zijn afgelegd (Wet toezeggingen aan getuigen in
    strafzaken; 1 Kamerstuk 26 294, nrs. 1-2, 1998-1999).

    Dit voorstel bevat een beschrijving van een wettelijke regeling,
    volgens welke een afspraak kan worden gemaakt tussen de officier
    van justitie en een verdachte van een strafbaar feit met het oog op
    het verkrijgen van een getuigenverklaring in een strafzaak tegen
    een andere verdachte,’ het voornemen tot het maken van de afspraak
    wordt voorafgaand aan de totstandkoming van de afspraak door de
    rechter-commissaris getoetst.

    – Wetsvoorstel op de Inlichtingen- en veiligheidsdiensten
    (Kamerstuk 25 877, nrs. 1-2, 1997-1998);

    In dit wetsvoorstel ~ dat zijdelings raakt aan het rapport van
    de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden ~ worden
    nadere regels gesteld met betrekking tot de organisatie en
    werkwijze van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Expliciet
    worden in dit wetsvoorstel voorstellen gedaan omtrent welke
    middelen inlichtingen- en veiligheidsdiensten onder welke
    voorwaarden en omstandigheden mogen inzetten.

    – Wetsvoorstel bevordering integere besluitvorming openbaar
    bestuur (BIBOB; Concept wetsvoorstel BIBOB, juli 1997);

    Dit wetsvoorstel voorziet in een nieuw instrumentarium dat is
    gericht op het waarborgen van de integriteit van het openbaar
    bestuur en de voorkoming van onbedoelde facilitering door de
    overheid van criminele activiteiten. Er wordt een Bureau
    bevordering integere besluitvorming (Bureau BIBOB) in het leven
    geroepen, dat bestuursorganen en aanbestedende overheidsdiensten
    desgevraagd adviseert over de mate van risico dat een subsidie,
    vergunning of uitvoering van een overheidsopdracht mede zal worden
    gebruikt ten behoeve van criminele activiteiten.

    – Reorganisatie openbaar ministerie en wijziging Wet op de
    rechterlijke organisatie (Kamerstuk 24 034 en 25 392);

    De reorganisatie OM en de daaruit voortvloeiende wijziging van
    de Wet op de rechterlijke organisatie heeft zijdelings een relatie
    met de rapportage van de parlementaire enquêtecommissie
    opsporingsmethoden. In verschillende voortgangsrapportages van de
    minister van Justitie omtrent de reorganisatie van het OM wordt
    gerefereerd aan de veranderingen naar aanleiding van de
    parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden. In het
    wetsvoorstel wordt de nieuwe structuur en organisatie van het OM
    nader omschreven.

    – Wetsvoorstel Herziening van het gerechtelijk vooronderzoek
    (Eerste Kamer 23 251, nr. 199, 1998-1999);

    Dit wetsvoorstel was al aanhangig voor de rapportage van de
    parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden. Het
    wetsvoorstel regelt een integrale herziening van de procedure van
    het gerechtelijke vooronderzoek.

    2.1.4 Jurisprudentie

    De rechtspraak in het interregnum lijkt redelijk uit de voeten
    te kunnen. De uitspraken van met name de Hoge Raad laten een
    verdere uitbouw zien van de jurisprudentiële lijn zoals die al
    voor de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden is
    ingezet. In het algemeen zijn de interne regels en richtlijnen die
    zijn opgesteld voor de inzet en organisatie van de bijzondere
    opsporingsmethoden voor de rechterlijke macht niet
    doorslaggevend.

    In een uitspraak van 4 maart 1998 overweegt het Bossche Hof in
    dit verband als volgt. «Daarbij overweegt het hof bovendien
    dat binnen het openbaar ministerie ingevolge de Richtlijn
    infiltratie, vastgesteld door de vergadering van de
    procureurs-generaal, niet tot infiltratie kan worden overgegaan
    zonder toestemming van de CTC. Nu aan die voorwaarde in casu is
    voldaan kon krachtens interne regels binnen het OM in beginsel tot
    infiltratie worden overgegaan. De achteraf nog te beantwoorden
    vraag of de actie rechtens toelaatbaar is, hangt echter niet af van
    die toestemming. » Met andere woorden de rechter zal de
    toelaatbaarheid, de aard en de duur daarvan aan de hand van alle
    rechtens van belang zijnde criteria zelfstandig toetsen, los van de
    afwegingen die de landelijk officier van justitie heeft gemaakt bij
    de toestemming om tot infiltratie over te gaan.

    In het verlengde daarvan wordt in de rechterlijke uitspraken in
    het interregnum zelden (expliciet) getoetst aan de voorwaarden die
    zijn neergelegd in het wetsvoorstel BOB.

    In een zaak waarin over een periode van negen maanden
    observaties waren uitgevoerd op basis van verdenking van
    overtreding van de Opiumwet (onder meer voor de woningen van
    verdachten), komt de Hoge Raad (HR 16 maart 1999, nr 109 916) tot
    het volgende oordeel: «Het Hofheeft door te oordelen dat in
    het midden kan blijven of sprake is geweest van stelselmatige
    observatie ( .. ) tot uitdrukking gebracht dat het zich niet
    gehouden achtte tot de in het verweer voorgestane toetsing van de
    observaties aan wetsvoorstel 25 403 (Bijzondere
    opsporingsmethoden). Dat oordeel geeft geen blijk van een onjuiste
    rechtsopvatting».

    De rechterlijke macht staat thans meer toe dan op basis van
    huidige richtlijnen en toekomstige wetgeving nog toelaatbaar wordt
    geacht. In zijn algemeenheid kan niet worden gezegd dat voor de
    rechter bepaalde opsporingsmethoden nooit toelaatbaar zijn,
    bijvoorbeeld omdat de integriteit van de opsporing in het geding is
    (HR 30 september 1997, nr. 105 363).

    De Hoge Raad oordeelde in september 1997 in verband met het
    onder regie van de CID met behulp van politie-infiltrant en een
    informant – doorlaten van 250 kilo cocaïne: «om te
    bepalen of sprake is van schending van beginselen van behoorlijke
    procesorde is van belang of gekozen -niet in de wet voorziene
    opsporingsmethoden ( .. ) de toets van proportionaliteit,
    subsidiariteit en zorgvuldigheid kunnen doorstaan. » In zijn
    algemeenheid kan dan ook niet worden gezegd dat bepaalde
    opsporingsmethoden nooit toelaatbaar zijn (HR 30 september 1997,
    nr. 105 363 ; zie daarvoor Hof Den Haag 12 juni 1996).

    Aan die bevinding wordt niet afgedaan door het feit dat de Hoge
    Raad in een zaak in 1998 met betrekking tot de afspraken met
    criminelen de wetgever heeft opgeroepen om wetgeving tot stand te
    brengen; in die zaak werd zelfs – nadien nog uitgewerkt in het
    «Hakkelaararrest» (HR 30 juni 1998, NJ 1998, 799/ AA
    1999) – een nadere interpretatie gegeven van wat volgens de
    rechtspraak bij de afwezigheid van wetgeving al dan niet
    toelaatbaar is.

    Zo keurde de rechter in een aantal zaken zowel de inzet van een
    criminele burgerinfiltrant als het doorlaten van schadelijke
    goederen (drugs) niet op voorhand af.

    Het Amsterdamse hof (Hof Amsterdam, 21 december 1998, nr.
    23.1233.98, zie nieuwsbrief Strafrecht SDU, nr. 10, 29 januari
    1999) oordeelde over de uitgestelde inbeslagname (doorlaten) dat
    «[…] door het uitblijven van ingrijpen (naar aanleiding van
    informatie over de tap en observatie over verdovende middelen,
    red.) niet kan worden gezegd dat op ontoelaatbare wijze inbreuk is
    gemaakt op rechten van verdachte […] Wel is denkbaar dat, met het
    oog op (algemene) belangen van een integere strafrechtspleging, het
    achterwege blijven van een optreden dat kan voeren tot
    inbeslagneming van verdovende middelen onder omstandigheden leidt
    tot nietontvankelijkheid van het OM in zijn vervolging dan wel tot
    vermindering van de op te leggen straf».

    In een Haagse zaak van 3 maart 1998 (Hof ‘s-Gravenhage 3 maart
    1998, NJ 1998, 923) oordeelde het hof dat met de doelbewuste inzet
    va een (Criminele) burgerinfiltrant op Colombiaans grondgebied
    zonder daarvoor toestemming aan de Colombiaanse autoriteiten te
    vragen (ook achteraf niet) er in strijd met het volkenrechtelijk
    territorialiteitsbeginsel was gehandeld. De inzet van de
    burgerinfiltrant was getoetst aan de toen geldende normen, maar het
    hof oordeelde dat het bewijs onrechtmatig verkregen was. Dit was
    reden voor vrijspraak. Het hof was van oordeel datde confrontatie
    van het openbaar ministerie met een potentiële infiltrant die
    goede contacten had met hoge kringen van het Cali-kartel zo
    bijzonder was, dat de uitzonderingssituatie zich voordeed dat het
    openbaar ministerie gebruik mocht maken van een burger-infiltrant.
    Het feit dat de levering van een grote partij cocaïne was
    vertraagd, rechtvaardigde het feit dat het infiltratietraject
    aanzienlijk langer duurde dan in beginsel wenselijk was.

    Voor de rechter is de openheid – zowel schriftelijk als
    mondeling – die door politie en justitie moet worden betracht ter
    terechtzitting belangrijker dan het eventueel omstreden zijn van de
    methoden. Cruciaal voor de rechter is de vraag of inbreuk op
    mensenrechten wordt gemaakt (in het bijzonder het «fair
    trial» beginsel (artikel 6 EVRM) en het recht op privacy
    (artikel 8 EVRM». Ook de vraag welke gevolgen moeten worden
    verbonden aan een niet-volledige of niet-juiste verbalisering door
    de politie (welke verslaglegging ook met het oog op een eerlijk
    proces essentieel is (artikel 6 EVRM» en welke gevolgen
    moeten worden verbonden aan schendingen van het recht op respect
    voor het privé-leven (artikel 8 EVRM), stelt de rechter voor
    steeds opnieuw te maken lastige afwegingen.

    Maatgevend is de zaak van Charles Z: (HR 19 december 1995, NJ
    1996, 249 r.o. 5.2) «Bij de bespreking van deze middelen moet
    worden vooropgesteld dat, indien de rechter die over de feiten
    oordeelt vaststelt dat opsporingsambtenaren in het
    opsporingsonderzoek of in het onderzoek dat heeft plaatsgevonden in
    de daaraan voorafgaande fase onrechtmatig hebben gehandeld, hij zal
    behoren afte wegen of die onrechtmatigheid van dien aard is dat
    daarop een processuele sanctie past Bij een bevestigende
    beantwoording van die vraag zal als sanctie in aanmerking kunnen
    komen de uitsluiting van bewijsmateriaal dat ten gevolge van dat
    onrechtmatig handelen is verkregen, indien het de verdachte is
    geweest die door dat handelen is getroffen in een belang dat de
    overtreden norm beoogt te beschermen. Voorts kan niet worden
    uitgesloten dat onrechtmatig optreden van opsporingsambtenaren
    onder omstandigheden een zodanig ernstige schending van beginselen
    van een behoorlijke procesorde oplevert dat zulks – ook in een
    geval waarin overigens voldoende op rechtmatige wijze verkregen
    bewijsmateriaal voorhanden is – tot niet-ontvankelijkverklaring van
    het openbaar ministerie dient te leiden. Een zo ver gaande sanctie
    kan in dat geval echter slechts volgen indien sprake is van
    ernstige inbreuken op die beginselen, waardoor doelbewust of met
    grove veronachtzaming van de belangen van de verdachte aan diens
    recht op een eerlijke behandeling van zijn zaak is tekort gedaan.
    Van geval tot geval zal dit moeten worden beoordeeld, zodat een
    algemene regel daarvoor bezwaarlijk kan worden gegeven».

    In het Hakkelaar-arrest blijkt de rechter ook de in artikel 359a
    Wetboek van strafvordering geboden mogelijkheid tot strafverlaging
    in geval van gebleken onrechtmatigheden bij het gebruik van
    bijzondere opsporingsmethoden toe te kunnen passen.

    vorige    volgende   inhoud