2.2 Observatiemethoden
2.2.1 Vragen naar aanleiding van de beslispunten
Het gaat bij observatiemethoden om de navolgende methoden:
– aftappen telecommunicatie
– direct afluisteren
– observeren en volgen
– plaatsbepalingsapparatuur
– inkijkoperaties
Op basis van de beslispunten van het rapport van de
parlementaire
enquêtecommissie opsporingsmethoden (beslispunten 17 tot
en met 37) heeft de commissie zich de volgende onderzoeksvragen
gesteld:
a. Welke formele regels en richtlijnen hanteert de praktijk van
de opsporing bij de inzet van observatiemethoden?
b. Hoe en onder welke voorwaarden worden de observatiemethoden
in de praktijk van de opsporing gehanteerd?
c. Wie beslist in de praktijk van de opsporing over de inzet van
de observatiemethoden?
d. Welke controle is er in de praktijk van de opsporing op de
inzet van de opsporingsmethoden?
2.2.2 Richtlijnen en wetgeving
Ten aanzien van observatie zijn in het interregnum geen
specifieke richtlijnen of conceptrichtlijnen tot stand gebracht,
met uitzondering van een regeling voor uitvoering van
grensoverschrijdende observatie. Wel is een aantal
conceptuitvoeringsregelingen die uitvoering geven aan enkele
bepalingen van het wetsvoorstel BOB ter advisering aan betrokkenen
rondgestuurd.
Besluit technische hulpmiddelen bijzondere
opsporingsmethoden
In dit besluit worden eisen gesteld aan technische hulpmiddelen
die kunnen worden ingezet ter uitvoering van een bevel tot
stelselmatige observatie of een bevel tot het opnemen van
vertrouwelijke communicatie. Deze eisen zijn noodzakelijk om de
authenticiteit en de betrouwbaarheid van de met deze hulpmiddelen
vastgestelde gegevens te waarborgen. Alle regio’s en bijzondere
opsporingsdiensten mogen gebruik maken van goedgekeurde
standaardconfiguraties, die worden gekeurd door de Dienst
technologie en operationele ondersteuning (DTOO) van het Korps
landelijke politiediensten (KLPD).
Regeling opnemen vertrouwelijke communicatie
Na inwerkingtreding van het wetsvoorstel BOB mogen alleen
politiefunctionarissen die voldoen aan bepaalde bekwaamheidseisen
uitvoering geven aan een bevel tot het opnemen van vertrouwelijke
communicatie. In deze regeling worden de eisen weergegeven waaraan
deze politiefunctionarissen moeten voldoen.
De Richtlijn onderzoek van telefoongesprekken van 2 juli 1984 en
de Handleiding kijkoperaties van 7 december 1994 zijn nog steeds
geldig. Volgens de Concept-richtlijn «Procedures in
toetsings- en registratiezaken» van 3 maart 1998 worden alle
kijkoperaties gemeld aan de Centrale toetsingscommissie. Dat geldt
ook voor operaties waarbij gebruik wordt gemaakt van hoogwaardige
technologie in het kader van observatie, zoals peilzenders en
bakens. Ook zijn in de Voorlopige uitgangspunten van het College
van procureurs-generaal normen gegeven over het gebruik van
videocamera’s, meeluisterapparatuur, (direct afluisteren is nog
niet toegelaten), plaatsbepalingsapparatuur/ peilbakens
(kermitbaken, argosbaken, geotach, OT-baken), bewegingsmelders,
scannen, kijkoperaties, het printen ex artikel 125f Wetboek van
strafvordering, postvang ex artikelen 100-102 Wetboek van
strafvordering, en datasurveillance. Tevens wordt in de Richtlijn
overgangsregeling bijzondere opsporings~ bevoegdheden van 12 maart
1998 door het College van procureur-generaal aangegeven dat de
bevoegdheid tot toepassing van het opnemen van vertrouwelijke
communicatie met een technisch hulpmiddel in de zin van direct
afluisteren eerst gaat gelden na inwerkingtreding van het
wetsvoorstel, zodat er ten aanzien van deze categorie van
opsporingsbevoegdheden geen overgangsregeling van toepassing is. In
de overgangsregeling worden de voorwaarden zoals opgenomen in de
artikelen 126g en 126o van het wetsvoorstel BOB voor stelselmatige
observatie van toepassing verklaard op de periode tot de formele
inwerkingtreding van het wetsvoorstel. De volgens artikelen 126aa,
lid 2 wetsvoorstel BOB noodzakelijke nadere regeling van het
gebruik van bijzondere opsporingsbevoegdheden ten aanzien van
geheimhouders is nog niet in tot stand gekomen. Ook zullen nog in
aparte Algemene maatregelen van bestuur nadere regels voor de
technische hulpmiddelen moeten worden vastgesteld en voor het
bewaren en vernietigen van processen-verbaal en andere voorwerpen
waaraan gegevens kunnen worden ontleend die zijn verkregen door
observatie met een technisch hulpmiddel (artikelen 126cc en 126ee
wetsvoorstel BOB). In het wetsvoorstel BOB zijn alleen die vormen
van observatie expliciet geregeld die stelselmatig zijn: het gaat
er volgens de Memorie van Antwoord dan om de vraag of een min of
meer volledig beeld van de aspecten van iemands leven wordt
verkregen. Vormen van observatie die geen of slechts een zeer
geringe inbreuk op de grondrechten (privacy) van betrokkenen maken,
kunnen worden gebaseerd op artikel 2 Politiewet 1993. In dit
verband kan worden gedacht aan een vuilnissnuffel. De parlementaire
enquêtecommissie opsporingsmethoden ging in haar
aanbevelingen uit van een grote betekenis van de duur van de
observatie voor de vraag of wetgeving noodzakelijk is vanuit het
oogpunt van grondwetgeving en mensenrechten. In het wetsvoorstel
BOB is benadrukt dat ook door kortstondige observatie een bepaald
aspect van iemands leven in beeld kan worden gebracht: bijvoorbeeld
als het gaat om kortstondige observatie met opname-apparatuur op
een intieme plaats, zoals een bordeel, kan deze als stelselmatig
gelden. Bepalend voor de stelselmatigheid zijn niet alleen het
object van observatie (personen in plaats van zaken) en de duur
ervan, maar ook de plaats (rond of op een woning is observatie
eerder stelselmatig dan rond of op een loods op een verlaten
terrein), de intensiteit of frequentie en het al dan niet toepassen
van een technisch hulpmiddel. Over het begrip
«stelselmatig» worden door het kabinet in ieder geval
op één aspect elkaar tegensprekende visies
gegeven.
In een brief van de minister van Justitie aan de Tweede Kamer
van 18 november 1998 wordt nog enig nader inzicht gegeven in de
interpretatie van het begrip stelselmatig: «Betreft het een
technisch hulpmiddel, bijvoorbeeld een video-camera, die beelden op
een band opslaat, dan is er sprake van stelselmatige observatie,
omdat dan achteraf een volledige weergave mogelijk is en de beelden
systematisch toegankelijk zijn (..) Observatie van een persoon met
apparatuur die beelden opneemt, geldt altijd als stelselmatige
observatie ook als die observatie maar kort duurt, tenzij het gaat
om een of enkele foto’s (..)»
Niet altijd als stelselmatige observatie aan te merken is het
met behulp van een camera observeren van de in- en uitloop van een
woning: «Een camera gericht op de voordeur van een woning
teneinde vast te stellen of en welke personen de woning betreden en
verlaten is aan te merken als observatie op personen. Dit hoeft
echter niet steeds stelselmatige observatie te zijn. Het richten
van een camera op een deur van een woning waarmee personen die daar
toevallig naar binnengaan worden geregistreerd is geen
stelselmatige observatie van die personen, omdat een aspect van hun
leven niet stelselmatig in kaart wordt gebracht». Echter, in
andere gevallen kan dit wel aangemerkt worden als stelselmatige
observatie. Zo staat geschreven in de Nota naar aanleiding van het
Verslag (uit maart 1998; Kamerstuk 25 403, nr. 7, 1997-1998) over
het gedurende drie maanden onafgebroken filmen van iemands
voordeur. « … aan een observatie als hier omschreven (zal)
gewoonlijk een bevel ten grondslag moeten liggen. Het gaat in dit
geval immers niet om de deur, maar om de persoon die door de deur
gaat. Indien beoogd wordt een volledig beeld te krijgen van een
bepaald aspect van zijn of haar leven is daarvoor een bevel nodig.
»
Voor de afgrenzing tussen stelselmatig informatie inwinnen (door
de informant) en infiltratie wijst het rapport, van de werkgroep
Van der Beek, erop dat in het eerste geval niet op verzoek van
politie en justitie wordt deelgenomen aan een groep van personen of
een georganiseerd verband waarbinnen misdrijven worden beraamd of
gepleegd. De informant treedt slechts op als luistervink. Opgemerkt
wordt in het rapport dat niet
uitgesloten is dat de informant op eigen initiatief betrokken is
bij het plegen van misdrijven; deze kunnen echter niet plaatsvinden
op verzoek van de overheid. Het moeizame onderscheid tussen
informanten en infiltranten – zoals door de commissie gesignaleerd
in voorgaande paragrafen – wordt daarmee in zoverre niet verholpen
dat in het licht van de actieradius van artikel 140 Wetboek van
Strafrecht (deelneming aan een criminele organisatie) en artikel
10a Opiumwet (de voorbereidingshandeling bij opiumwetdelicten) tal
van handelingen aanleiding kunnen geven voor twijfel. Moet
bijvoorbeeld het chaufferen voor een criminele organisatie of het
dragen van een paar dozen of tassen (ongeacht de bekendheid met het
vervoerde – illegale – goed) worden aangemerkt als strafbare feiten
die van de informant een infiltrant maken?
2.2.3 Praktijk observatie
Inzet observatieteam
In de verschillende regio’s krijgt het observatieteam (OT) zijn
opdrachten voor ondersteuning meestal van een tactisch team. Soms
komen de verzoeken van de CID, zoals wanneer de CID de
betrouwbaarheid van een informant wil controleren. De procedure
voor de inzet van deze observatieteams is aanzienlijk verscherpt.
Observaties worden in alle onderzochte regio’s alleen uitgevoerd na
toestemming van de officier van justitie. Het tactisch team dat om
ondersteuning verzoekt, zorgt voor de schriftelijke toestemming. De
toestemming is schriftelijk, maar wordt soms eerst mondeling
gegeven. Van het tactisch team krijgt het OT een aantal
basisgegevens, zoals de criminele groep waar het onderzoek zich op
richt en omschrijvingen van de persoon of lokaliteit die het OT
moet observeren. In een enkele regio is een standaardformulier
ontwikkeld waarop de basisgegevens staan die het OT in ieder geval
moet hebben om te kunnen werken.
Wanneer bijvoorbeeld een tactisch team in de regio Limburg-Zuid
het OT wil inzetten, wordt de aanvraag getoetst op een aantal
punten waaronder, doelmatigheid, aard van de verdenking,
proportionaliteit en subsidiariteit, privacy, en wijze van
afscherming van de inzet. Wanneer aan de criteria wordt voldaan en
de officier van justitie toestemming geeft voor de observatie,
maakt de projectleider van het tactisch team een werkopdracht met
daarin het beoogde doel van de observatie. Als het doel is behaald
of onhaalbaar lijkt, wordt de observatie afgebroken.
Anticiperend op het wetsvoorstel BOB wordt in het merendeel van
de gevallen gewerkt met schriftelijke bevelen tot observatie
afkomstig van de officier van justitie. Bij de Richtlijn
overgangsregeling bijzondere opsporingsbevoegdheden van 12 maart
1998 zijn enkele modelbevelen voor stelselmatige observatie en voor
politiële infiltratie gevoegd. De modelbevelen zijn – al dan
niet na enige eigen inkleuring – op een aantal parketten in
gebruik. Respondenten geven aan dat zij heel positief staan ten
opzichte van het feit dat stelselmatig observeren wettelijk
geregeld gaat worden. Wel is op dit moment nog onduidelijk wat
«stelselmatig» is. Het gebruik van de schriftelijke
bevelen is nog deels onontgonnen terrein. Zo komt het voor dat niet
alle formulieren door de officier van justitie zijn ondertekend;
dat er verschillende soorten formulieren worden gebruikt; dat in
een onderzoek verschillende methoden op één formulier
worden vermeld; dat begin- en eindtijd van de inzet niet wordt
ingevuld; en dat de inzet van een methode voor onbepaalde tijd
wordt toegestaan. Ten aanzien van dit laatste punt is het plaatsen
van een videocamera immers in veel gevallen minder kostbaar dan
«fysiek» observeren. Elke opsporingsambtenaar mag het
bevel tot stelselmatig observeren uitvoeren. Een aantal
respondenten vreest dat het gevolg daarvan zal zijn dat, omdat
teams ongetraind zullen observeren, zij een grotere kans zullen
lopen om op te vallen. Dat kan het werk van het OT in de toekomst
bemoeilijken. Andere respondenten achten het juist noodzakelijk dat
ook reguliere rechercheurs stelselmatig observeren. Er bestaat geen
algemeen overzicht van de inzet van observatie gedifferentieerd
naar de verschillende vormen van observatie, noch is ooit onderzoek
gedaan naar de effectiviteit van dit middel in
opsporingsonderzoeken naar zware georganiseerde criminaliteit. Wel
dient de inzet van foto- en videocamera of het gebruik van enkele
bijzondere vormen van plaatsbepalingsapparatuur aan de CTC ter
registratie te worden doorgegeven. In dat overzicht is daling
zichtbaar van het aantal ter registratie aangemelde foto- en
video-observaties: in 1997 was sprake van 223 en in 1998 van 90
aanmeldingen. Het gebruik van een peilbaken is blijkens het
overzicht licht gestegen: in 1997 zou dit middel 139 maal zijn
ingezet en in 1998 160 maal.
Observatie met inzet van technische hulpmiddelen
Het observatieteam kan voor zijn werk gebruik maken van
technische hulpmiddelen zoals plaatsbepalingsapparatuur (waaronder
peilbakens en geotachs) en foto- en videocamera’s. De overweging om
technische hulpmiddelen in te zetten kan heel praktisch van aard
zijn. Respondenten geven aan dat ook door een gebrek aan capaciteit
bij het OT steeds vaker gebruik wordt gemaakt van technische
hulpmiddelen. Technische hulpmiddelen worden pas na toestemming van
de officier van justitie geplaatst. De toestemming is schriftelijk
maar wordt soms eerst mondeling gegeven. Bij het gebruik van
technische hulpmiddelen kan het observatieteam worden bijgestaan
door de sectie technische ondersteuning (STO). De STO wordt met
name ingeschakeld om videocamera’s op te stellen ten behoeve van
observatie. Voor de plaatsing van plaatsbepalingsapparatuur en
geotachs wordt in sommige regio’s gebruik gemaakt van de diensten
van een eigen plaatsingsteam binnen het observatieteam. Voor de
inzet van bijzondere hulpmiddelen wordt de Dienst technologie en
operationele ondersteuning (DTOO) van het KLPD ingeschakeld.
Sommige rechercheurs verwachten dat de technische
observatiemiddelen die politie en justitie inzetten steeds bekender
zuilen worden. Zo kan het bijvoorbeeld bekend worden dat er in het
opsporingsonderzoek gebruik is gemaakt van een peilbaken in een
voertuig. Een aantal respondenten vreest dat criminelen hun
voertuig voortaan zodanig beveiligen dat het bij voorbaat moeilijk
wordt een peilbaken te plaatsen. Ook is het voorgekomen dat er veel
moeite wordt gedaan om peilbakens terug te halen. Ter illustratie:
in een onderzoek is f 60 000,- uitgegeven om een baken van f 2000,-
terug te halen. De reden daarvoor is dat voorkomen moest worden dat
een complete serie bakens onbruikbaar zou worden.
In een geval waarin de recherche had besloten over te gaan tot
gecontroleerde aflevering, zijn bij binnenkomst van de drugs door
de DTOO bakens op de containers en de auto s van de hoofdverdachten
geplaatst. Per ongeluk is vergeten de bakens uit te zetten toen de
auto’s en de containers in de loods stonden. Daardoor konden ze
worden ontdekt. De bende was gealarmeerd en de politie moest meteen
ingrijpen, zonder dat de bende op heterdaad werd betrapt bij het
overhevelen van de lading.
Dat het plaatsen van een technisch middel zelf ook een
hachelijke onderneming kan zijn, blijkt uit een zaak waarin
opsporingsambtenaren bij aanbrengen van een baken op een
personenauto van een van de verdachte «op heterdaad»
door de criminelen zijn ontdekt. De verdachten kwamen hierdoor op
de hoogte van het onderzoek jegens hen. Vervolgens werd besloten
het lopende gerechtelijk vooronderzoek in die zaak te sluiten.
Inkijkoperaties
In de periode sinds de enquêtecommissie is de praktijk van
inkijkoperaties weinig veranderd. Inkijkoperaties komen nog steeds
voor en hebben als doel ofwel a) het achterhalen of zich op een
bepaalde plaats verboden goederen bevinden, ofwel b) een
huiszoeking voorbereiden, ofwel c) het aanbrengen van technische
hulpmiddelen. Inkijkoperaties worden door de regio’s en kernteams
zelf uitgevoerd. In die gevallen waar het gaat om technisch of
tactisch (heel) complexe activiteiten kan de Dienst Technologie en
operationele ondersteuning (DTOO) worden ingeschakeld. De DTOO
geeft aan een grote expertise te bezitten op dat gebied,
uitgebreider dan de expertise aanwezig bij de korpsen. De DTOO
ontvangt haar verzoeken met name van de kernteams en het LRT. In
1998 ging het om vijftien aanvragen, waarvan er negen zijn
gehonoreerd (In het geval er geen inzet volgde, is dat om
technische of tactische reden, dan wel op initiatief van de
aanvragen). Er bestaat overigens geen centrale registratie van
inkijkoperaties. Over het algemeen vinden de operaties plaats in
loodsen en garages. De commissie is geen gevallen tegengekomen van
inkijkoperaties in woningen. Op dit gebied is enige jurisprudentie
ontwikkeld sinds de enquêtecommissie De gevallen die zich
hebben voorgedaan in de rechtspraak hebben niet tot overmatige
bezwaren geleid. Twee gevallen zijn met name van belang. In het
eerste geval was er drie keer sprake van inkijken. De eerste keer
is er gekeken in een loods, de tweede keer in een loods en in een
niet-bewoond maar wel tot bewoning bestemd pand, en een derde keer
zijn er monsters genomen. De Hoge Raad heeft deze inkijkoperatie
toelaatbaar geacht omdat er «oppervlakkig» was gekeken,
alvorens de monsters te nemen, en niet «stelselmatig»
gezocht. In het tweede geval is er middels het oplichten van
dakpannen van een garagedak naar binnen gekeken. In dit geval
oordeelde de Hoge Raad dat artikel 8 EVRM niet was geschonden
Vastlegging
Respondenten geven aan dat observatie-activiteiten sinds de
parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden beter
worden vastgelegd. Observatie-activiteiten worden ofwel direct in
een proces-verbaal ofwel in een (werk)journaal vastgelegd. Dat
maakt controle achteraf mogelijk. Het tactisch team geeft
vervolgens aan wat als bewijs in een proces-verbaal moet komen. Het
OT maakt dan een proces-verbaal op. Sommige OT-secties beschikken
over een laptop waarop een observant de waarnemingen en handelingen
tijdens de observatie al vastlegt. Het procesverbaal wordt later
eventueel door de andere leden van de sectie aangevuld. Het gebruik
van technische hulpmiddelen wordt ook in processen-verbaal genoemd.
Dat kan op heel summiere wijze: «gebruik gemaakt van een
technisch hulpmiddel», zonder verdere specificaties. Sommige
respondenten geven aan dat zij als meest specifieke vermelding
bijvoorbeeld zouden opnemen: «gebruik van een baken».
Anders dan bij observatie het geval is, wordt door de STO in
principe geen proces-verbaal opgemaakt van de feiten die middels
een camera zijn geregistreerd. Wel wordt al het audio en
beeldmateriaal bewaard. Dit kan de afscherming van het werk van
tactische teams bij de rechter-commissaris en/of de rechter
bemoeilijken. Uit het jurisprudentie-onderzoek en de reacties van
respondenten valt af te leiden dat het zelden (tot niet) voorkomt
dat leden van een observatieteam ter terechtzitting moeten
verschijnen. Wanneer een dergelijk geval zich voordoet kan, omwille
van de afscherming van de identiteit van de observant in het kader
van toekomstige OT-acties, worden volstaan met de ondervraging van
de chef van het observatieteam.
Vertoning banden/opnames bij de rechter (-commissaris)
Leden van observatieteams en STO’s geven aan dat zij na de
parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden meer hebben
moeten blootgeven van hun techniek omdat daar meer openheid over
moet worden gegeven. De STO is in sommige van de onderzochte
regio’s bijvoorbeeld voorzichtiger geworden met het plaatsen van
camera’s, omdat het videomateriaal steeds vaker aan de verdediging
ter beschikking moet worden gesteld. In de meeste onderzochte
regio’s worden sinds de parlementaire enquêtecommissie
opsporingsmethoden bovendien geen camera’s meer geplaatst in of bij
woningen van derden, omdat het voorkomt dat de advocaat vraagt om
ter terechtzitting de opnames te laten zien die door geplaatste
camera’s zijn gemaakt. In Limburg-Zuid zijn bijvoorbeeld afspraken
met justitie gemaakt dat a) er alleen camera’s worden geplaatst als
er geen andere middelen mogelijk zijn en b) indien er opnames zijn
gemaakt en de advocaat verzoekt deze te zien, de officier van
justitie de zaak terugtrekt. Ook wordt gemeld dat een gevolg
hiervan is dat er enorme investeringen in techniek nodig zijn om
voldoende afwisseling te waarborgen. De verschijning van
teamleiders van observatieteams zelf ter terechtzitting komt voor,
maar is nog geen gemeengoed.
Opnemen van communicatie
Er wordt veelvuldig gebruik gemaakt van verschillende vormen van
onderzoek van telecommunicatie (zoals het afluisteren en opnemen
van telefoongesprekken en faxverkeer etc.). Illustratief is een
groot onderzoek naar de invoer van verdovende middelen waarin met
machtiging van de rechter-commissaris in totaal 68
telefoon/fax-aansluitingen zijn afgeluisterd. Het zogenoemde tappen
wordt ook steeds lastiger en omslachtiger door het veelvuldig
gebruik van draadloze GSM-telefoons, het wisselen van
telefoonkaarten, en de op de markt gekomen
«prepaidcards». Afluisteren in het buitenland is
lastig. De KPN kan telefoonnummers in het buitenland eruit
filteren, maar verleent niet (altijd) medewerking aan de politie
vanwege de hoge kosten. In een specifiek geval heeft de
rechter-commissaris zonder resultaat daartoe diverse vorderingen
bij de KPN gedaan. Respondenten van een kernteam geven aan dat er
via providers wordt «afgeluisterd» van internet. Het
probleem daarbij is wel dat daarvoor afspraken moeten worden
gemaakt met de providers, wat nog onvoldoende lukt en geen
garanties biedt voor de betrouwbaarheid dan wel het niet-lekken van
providers. Ook roept dit de vraag op waar de grens ligt tussen
actief en passief informatie inwinnen. De observant loopt het
risico te worden aangemerkt als infiltrant op internet. De
commissie is nauwelijks gevallen van direct afluisteren
tegengekomen. In een melding ter registratie aan de CTC is sprake
van een gecontroleerde aflevering in combinatie met inbeslagneming
en aanhouding. Daarbij was sprake van afluisteren waarvan
één van de gespreksdeelnemers op de hoogte was. In
één arrest van het Amsterdamse hof ging het om
gesprekken van infiltranten met een of meer verdachten, waarvan
audio- of video-opnamen zijn gemaakt. Voor zover de opname ertoe
strekt de veiligheid van de infiltranten te garanderen – waarbij de
gesprekken op afstand simultaan worden gevolgd – accepteert het
Amsterdamse Hof hiervoor artikel 2 Politiewet als wettelijke basis.
Maar voor het vastleggen van de gesprekken ten behoeve van de
strafvordering acht het hof onvoldoende wettelijke grondslag
aanwezig. De opnamen en de transcripties van de gesprekken zijn
daarom van het bewijs uitgesloten (Hof Amsterdam 8 maart 1999,
Nieuwbrief Strafrecht 1999, 057). De verwachtingen ten aanzien van
het wettelijk mogelijk worden van direct afluisteren zijn
verschillend. Sommige rechercheurs verwachten er veel van, terwijl
anderen niet denken dat ze er veel gebruik van zullen maken.