• Buro Jansen & Janssen is een onderzoeksburo dat politie, justitie, inlichtingendiensten, de overheid in Nederland en Europa kritisch volgt. Een grond-rechten kollektief dat al 30 jaar publiceert over uitbreiding van repressieve wetgeving, publiek-private samenwerking, bevoegdheden, overheids-optreden en andere staatsaangelegenheden.
    Buro Jansen & Janssen Postbus 10591, 1001EN Amsterdam, 020-6123202, 06-34339533, signal +31684065516, info@burojansen.nl (pgp)
    Steun Buro Jansen & Janssen. Word donateur, NL43 ASNB 0856 9868 52 of NL56 INGB 0000 6039 04 ten name van Stichting Res Publica, Postbus 11556, 1001 GN Amsterdam.
  • Publicaties

  • Europa

  • Politieklachten

  • Van crisis naar verandering

    1.4 Van crisis naar verandering

    De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden
    constateerde in haar eindrapport een drievoudige crisis in de
    opsporing. Organisaties i de opsporing moesten aan de hand van de
    beslispunten van de Kamer orde op zaken stellen en de crisis in de
    opsporing te lijf gaan. De commissie heeft deze veranderingen in
    dit rapport in kaart gebracht. Daarbij heeft zij er acht op
    geslagen dat (veel van) de organisaties in de opsporing op het
    moment dat het rapport van de parlementaire enquêtecommissie
    opsporingsmethoden uitkwam, al bezig waren met reorganisaties. Bij
    de beoordeling van haar bevindingen heeft de commissie niet alleen
    getoetst aan conventionele beoordelingscriteria. Zij heeft ook
    rekening gehouden met de hindernissen waarmee organisaties in
    verandering te maken hebben.

    Beoordelingscriteria

    Organisaties in het openbaar bestuur hebben te maken met
    uiteenlopend eisen waaraan hun optreden moet voldoen. De
    beoordelingscriteria waaraan overheidsoptreden gewoonlijk wordt
    getoetst, zijn grofweg onder te verdelen in drie categorieën.
    Overheidsorganisaties moeten in de eerste plaats voldoen aan eisen
    die betrekking hebben op de rechtmatigheid van hun handelen. De
    commissie verwacht dat organisaties in de opsporing op een
    rechtmatige manier omgaan met de inzet van opsporingsmethoden. Zij
    verwacht dat er een wettelijke basis is voor de inzet van
    opsporingsmethoden, dat de bevoegdheden voor de inzet van methoden
    eenduidig zijn en dat het gebruik van opsporingsmethoden wordt
    vastgelegd en getoetst. Overheidsorganisaties hebben in de tweede
    plaats te maken met eisen van doelmatigheid en effectiviteit. De
    commissie verwacht dat opsporingsmethoden doelmatig worden gebruikt
    en bijdragen aan een effectieve bestrijding van de criminaliteit.
    In de derde plaats moeten overheidsorganisaties voldoen aan eisen
    die betrekking hebben op hun betrouwbaarheid en stabiliteit. De
    commissie vindt dat de samenleving moet kunnen vertrouwen op de
    betrouwbaarheid van het opsporingsapparaat. Organisaties in de
    opsporing moeten zorg dragen voor de geloofwaardigheid en
    legitimiteit van de criminaliteitsbestrijding. De criteria waaraan
    het functioneren van organisaties in de opsporing wordt getoetst
    sporen soms onderling maar zullen in veel gevallen tegenstrijdig
    zijn. Uitgebreide procedures bij de inzet van opsporingsmethoden
    dragen bijvoorbeeld bij aan de rechtmatigheid van de opsporing,
    maar doen wellicht afbreuk aan een efficiënte en snelle manie
    van werken. Politie en justitie moeten op een rechtmatige wijze
    opsporen maar moeten anderzijds op de grenzen van het wettelijk
    genormeerde gebruik van opsporingsmethoden balanceren, wil de
    bestrijding van sommige vormen van georganiseerde criminaliteit tot
    bevredigende resultaten leiden. Kortom, organisaties in de
    opsporing staan voor de lastige taak aan uiteenlopende en soms
    tegenstrijdige eisen tegemoet te komen. De commissie verwacht dat
    deze opsporingsorganisaties in staat zijn steeds verantwoorde
    afwegingen te maken. De drie bovenstaande
    «conventionele» criteria zouden misschien voldoende
    zijn voor een zakelijke beoordeling van het functioneren van
    organisaties in de opsporing. De commissie voert evenwel een
    evaluatie van veranderingen uit. Zij moet in de eerste plaats een
    beoordeling geven van de mate waarin opsporingsorganisaties in
    staat zijn geweest veranderingen door te voeren die de crisis in de
    opsporing hebben bestreden. Het is daarbij van belang te
    onderzoeken in hoeverre organisaties in de opsporing in staat zijn
    geweest zich op een verantwoorde wijze aan te passen.

    Veranderingsprocessen stellen organisaties voor grote
    uitdagingen en zullen slechts tot resultaten leiden indien bepaalde
    hindernissen worden overwonnen. De commissie beseft dat
    veranderingen in de opsporing met soortgelijke problemen gepaard
    zijn gegaan. Bij de beoordeling van haar bevindingen zal de
    commissie niet alleen uitgaan van conventionele
    beoordelingscriteria, maar ook de specifieke moeilijkheden die met
    veranderingen samengaan inachtnemen. De commissie probeert zo tot
    een afgewogen oordeel te komen.

    Implementatie van veranderingen

    Veranderingen leiden pas tot gewenste effecten wanneer zij in
    uitvoerende organisaties worden geïmplementeerd. Organisaties
    lopen bij de implementatie van veranderingen echter regelmatig
    tegen de grenzen aan van het controleren van veranderingen op
    uitvoerend niveau. Daarnaast zijn er op uitvoerend niveau
    beperkingen aan het doorvoeren van veranderingen die herleid kunnen
    worden tot de beleidsvrijheid van uitvoerders. De mogelijkheden om
    veranderingen op uitvoerend niveau te controleren en bepalen zijn
    beperkt. Veranderingen worden veelal op centraal niveau ontwikkeld
    en vormgegeven op basis van politieke besluitvorming. Daarbij wordt
    niet altijd even veel rekening gehouden met de uitvoerbaarheid en
    haalbaarheid van veranderingen. Bovendien kunnen de gevolgen van
    veranderingen op centraal niveau niet volledig worden overzien.
    Uitvoerders worden daarom regelmatig geconfronteerd met dilemma’s
    en knelpunten die voortvloeien uit centraal vormgegeven
    veranderingen. Een tweede moeilijkheid van veranderingen vloeit
    voort uit de discretionaire ruimte van uitvoerders. Uitvoerders in
    publieke organisaties beschikken over een bepaalde mate van
    beleidsvrijheid, waarbij zij zelfstandig beslissingen moeten nemen
    zonder dat daarvoor regels en procedures beschikbaar zijn.
    Veranderingen binnen organisaties zullen onder andere betrekking
    moeten hebben op de discretionaire ruimte van uitvoerders, willen
    zij werkelijk tot effect leiden. Er zijn twee mogelijkheden om een
    brug te slaan tussen veranderingsinitiatieven en het gedrag en
    functioneren van uitvoerders. Een eerste mogelijkheid heeft
    betrekking op de inperking van de beleidsvrijheid van uitvoerders.
    Het management binnen een organisatie kan het handelen van
    uitvoerders bepalen aan de hand van heldere regels en procedures en
    een strikt systeem van sancties. Deze dwingende manier van sturing
    en controle is echter zelden haalbaar of effectief. De praktijk kan
    meestal niet volledig door regels en procedures worden omvat.
    Leidinggevenden beschikken bovendien vaak niet over de relevante
    informatie die voor volledige controle van het uitvoerende proces
    nodig is. De tweede mogelijkheid voor het doorvoeren van
    veranderingen heeft betrekking op het beïnvloeden van de
    beleidsvrijheid. Leidinggevenden kunnen proberen inzicht te krijgen
    in de wijze waarop beleidsvrijheid wordt ingevuld. Dit inzicht
    maakt het mogelijk de invulling van de discretionaire ruimte te
    beïnvloeden door het referentiekader wat hieraan te grondslag
    ligt te veranderen. Een gemeenschappelijke filosofie of visie op
    centrale doelstellingen en de manier waarop die moeten worden
    uitgevoerd, verzekeren de representatie van de uitgangspunten die
    aan veranderingen ten grondslag liggen. De ontwikkeling en
    aanpassing van een gemeenschappelijk kader vergen echter geduid,
    volharding en inlevingsvermogen. De effectiviteit van een
    dergelijke manier van veranderen is niettemin effectief omdat
    veranderingen worden geaccepteerd en uitvoerders hun handelen
    vrijwillig aanpassen.

    Verandering na crises

    Het adagium luidt dat crises kansen bieden voor veranderingen.
    Dat betekent echter niet dat veranderingen snel en probleemloos
    verlopen. Veranderingen zijn processen waarbij voortdurend
    hindernissen moeten worden genomen. Een crisis, die de legitimiteit
    en stabiliteit in een beleidssector doet afnemen, neemt deze
    hindernissen niet weg. In sommige gevallen worden juist nieuwe
    hindernissen en problemen opgeworpen. Veranderingen zijn niet
    voltooid met het aanpassen van formele doelstellingen, het
    uitvaardigen van regels en wetten en het wijzigen van
    organisatiestructuren. Veranderingen leiden pas tot aanhoudende
    resultaten indien zij zowel door de individuele leden van de
    organisaties als door de omgeving worden geaccepteerd.
    Standaardprocedures en werkwijzen moeten aan de hand van opgedane
    ervaringen eerst opnieuw vorm krijgen. Daarna moeten veranderingen
    in de sociale structuren van organisaties worden geïntegreerd.
    Dit proces van internalisering of institutionalisering is echter
    niet gemakkelijk en kost vaak veel tijd. Het hangt van het
    uithoudings- en aanpassingsvermogen van organisaties af in hoeverre
    hervormingen uiteindelijk slagen. De besluit- en beleidsvorming
    tijdens crises vindt doorgaans plaats op centraal niveau. Verhoogde
    maatschappelijke en politieke aandacht voor de opsporing leidden na
    de parlementaire enquête tot initiëring van
    veranderingen op centraal politiek en bestuurlijk niveau. Deze
    veranderingen moesten vervolgens op uitvoerend niveau worden
    doorgevoerd. Een «top down» benadering van
    veranderingen leidt doorgaans echter tot weerstand op uitvoerend
    niveau. Maatregelen en initiatieven tot verandering stuiten in de
    uitvoering dikwijls op onvoorziene en onbedoelde dilemma’s.
    Tenslotte kan de perceptie van een crisis op centraal niveau sterk
    verschillen van die op uitvoerend niveau. Procureurs-generaal en
    korpschefs zitten dicht tegen de politieke gezagsdragers aan en
    worden doorgaans directer met de (politieke) noodzaak van
    veranderingen geconfronteerd dan rechercheurs en officieren van
    justitie die zich richten op het primaire proces. Tussen centraal
    en uitvoerend niveau kunnen zo discussies ontstaan over de noodzaak
    van bepaalde aanpassingen en de manier waarop veranderingen het
    best kunnen worden doorgevoerd. Dergelijke meningsverschillen
    zullen de bereidheid om aan de veranderingen mee te werken
    verminderen. Een crisis kan wel de bereidheid tot veranderen in
    gang zetten of versterken. Deze zal sterker gelden naarmate de
    crisis door alle betrokkenen als zodanig wordt herkend.

    vorige    volgende    inhoud