5.8. Kartel- en monopolievorming in de afvalbranche

In elke legale branche zijn kartelvorming en monopolisme
ontwrichtend voor een vrije economische mededinging en voor een
concurrerende prijsstelling. Voor de afvalbranche houdt een
monopoliepositie van een enkel bedrijf zeer grote risico’s in. Een
monopolist kan namelijk de hele afvalketen onder controle hebben:
Als je de hele keten hebt, kun je pas tevreden zijn sprak
een topman van een groot buitenlands bedrijf (Van Vugt, Boet en
Berends, 1994, 58). Zo’n controle over een hele afvalketen brengt
drie gevaren met zich mee. In de eerste plaats zal vrijwel
zeker de prijs voor afvalverwerking stijgen, omdat afval op korte
termijn een inelastisch goed is. Daarom kan een monopolist elke
prijs vragen. In de tweede plaats wordt het vrijwel
onmogelijk op die keten nog controle uit te oefenen omdat alles in
n administratie geboekt staat en er van alles met dat afval kan
gebeuren dat niet volgens de regels en slecht voor het milieu is,
maar goed voor de eigenaar of aandeelhouders. Bovendien
stelt een monopoliepositie een afvalverwerker in staat de overheid
onder druk te zetten om vergunningen tegen zijn voorwaarden te
laten afgeven. Wie anders moet het afval verwijderen of verwerken?
Heeft een bedrijf eenmaal een monopoliepositie, dan wordt het
bijzonder kwestbaar voor de georaniseerde misdaad. In zo’n situatie
is het denkbaar dat door een overname van dat bedrijf een geslaagde
poging kan worden ondernomen een (deel van) bedrijfstak onder
controle te brengen. Een andere kwetsbaarheid kan ook. In de USA
hebben na de privatisering van de huisvuilophaaldiensten criminele
groepen kans gezien daarop een stevige greep te krijgen doordat zij
via corrupte vakbonden de transportbranche beheersten. Huisvuil
moet namelijk worden getransporteerd naar stortplaatsen of
verbrandingsovens.

lees meer

5.7. De internationale context

Afval en de verwerking daarvan zijn vanzelfsprekend niet een
typisch Nederlands probleem. Alle welvarende landen worstelen met
dezelfde problematiek en zoeken naar aanvaardbare oplossingen voor
hun afval. Nu bestaan er aanzienlijke verschillen tussen landen wat
betreft hun wetgeving op het gebied van het milieu en de handhaving
daarvan. Zo worden afval, afvalverwerking en afvalrecycling in elk
land anders gedefinieerd. Die afwijkende interpretaties leveren
speelruimte op om internationaal met afval geld te verdienen. Ook
zijn er verschillen wat betreft verwerkingscapaciteit van afval en
wijken de prijzen voor afvalverwerking sterk van elkaar af. Om de
kosten te drukken zijn Nederlandse afvalverwerkingsbedrijven en
internationaal opererende afvalmakelaars altijd geneigd te zoeken
naar plaatsen waar de verwerking van het afval de minste kosten met
zich meebrengt. Het openstellen van de grenzen tussen EU-landen en
Oosteuropese landen heeft geleid tot een grote vervoersbeweging van
afval naar en door die landen. De export van Nederlands afval is
weliswaar aan vergunningen gebonden maar dat blijkt in de praktijk
nauwelijks beperkingen met zich mee te brengen. Dit komt doordat in
de landen waar het afval zijn bestemming vindt, meestal geen of
nauwelijks serieuze controles worden uitgevoerd. Zonder die
controles is het papier van de vergunningaanvraag geduldig en kan
een makelaar zonder risico zo’n exportvergunning aanvragen. Wat
eigenlijk gebeurt is dat afvalproblemen van landen met een
strengere wetgeving worden verplaatst naar landen met een minder
strenge wetgeving. De milieuproblemen nemen in de ontvangende
landen toe omdat zij vaak niet de beschikking hebben over voldoende
verwerkingscapaciteit of kwalitatief toereikende
verwerkingsinstallaties. Aan ontdoeners wordt wel de Nederlandse
verwerkingsprijs per ton afval in rekening gebracht, maar in
Oost-Europa zijn de gemaakte kosten slechts een fractie daarvan. De
winst is voor de makelaar. Het volgende voorbeeld illustreert de
gevolgen van een internationale context van afvalverwerking.Een
afvalmakelaar wil een partij zinkafval via de haven Rotterdam naar
Polen en Brazili brengen onder het mom van recycling. Beide landen
deelden officieel mee dat verwerking van zinkafval daar onmogelijk
was of milieuhyginisch niet verantwoord kon worden verwerkt: er
bleef namelijk te veel giftig afval over na recycling. De
afvalmakelaar rekende de ontdoeners van het zinkafval f.230,- per
ton, betaalde het Poolse bedrijf f.80,- per ton en nam het
herwonnen zink voor eenzelfde bedrag terug. Met de verkoop hiervan
verdiende de makelaar in Nederland f.1000,- per ton. Uiteindelijk
was Polen de dupe. Allerlei uiterst giftige stoffen als cadmium en
zware metalen lagen her en der verspreid op stortplaatsen in Polen
en de opbrengst was laag.

lees meer

5.6. De invloed van de branche-organisaties

In paragraaf 5.1 is aangegeven dat de overheid de laatste jaren
steeds grotere waarde is gaan hechten aan onderhandelingen met
ondernemingen om de afvalverwerking beter te organiseren. Daartoe
heeft de overheid het doelgroepenbeleid ontwikkeld waarbij zij als
gelijkwaardige partner met vertegenwoordigers van elke
afzonderlijke doelgroep onderhandelt over doelstellingen in het
milieubeleid. Deze vertegenwoordigers worden ook nadrukkelijk in
hun hoedanigheid van disciplineerder van hun tak van de
afvalbranche tegemoet getreden. Deze onderhandelingen gebeuren op
basis van consensus, wat inhoudt dat de overheid altijd water bij
de wijn moet doen omdat de branche-vertegenwoordigers zeggen dat
bepaalde wensen op dat moment (nog) niet kunnen worden
gerealiseerd. Deze benvloeding door de branche-organisaties gaat
verder. Ook de beleidsvoorbereiding van de overheid krijgt te maken
met hun invloed. Zo mag het volgende voorbeeld een en ander
verduidelijken.Een bedrijf ziet wel wat in de recycling van plastic
koffiebekertjes. Om winst te kunnen behalen is de aanvoer van grote
hoeveelheden koffiebekertjes gewenst. Hoe kan zo’n bedrijf de
aanvoer garanderen? In ieder geval moet het bedrijf op de n of
andere manier er voor zorgen dat koffiebekertjes niet meer mogen
worden gestort. In het overleg met de overheid en zijn
branche-organisatie wordt door de branche-organisatie (waarvan de
directeur van het bedrijf in het bestuur zit) er bij de overheid op
aangedrongen dat de stort van koffiebekertjes uit milieuhyginisch
standpunt onverantwoord is en dat er een inzamelingssysteem moet
komen. De overheid moet dit idee wel overnemen (want het is goed
voor het milieu!) en laat het in de beleidsnota’s opnemen en stelt
vervolgens de afgifte aan het bedrijf verplicht omdat dit bedrijf
de enige is die zulke hoeveelheden bekertjes kan verwerken. Zo
heeft het bedrijf via de branche-organisatie zijn zin gekregen door
een probleem te creren en direct een oplossing aan te bieden.
Misschien krijgt het van die zelfde overheid daarvoor ook nog
subsidie!

lees meer

5.5. De rol van afvalmakelaars

In de wereld van de afvalbranche is een bijzondere plaats
ingeruimd voor de afvalmakelaar. Dit is een persoon of een
onderneming (in BV-vorm) die bemiddelt tussen de diverse partijen
binnen de afvalketen. Wanneer een bedrijf af wil van gevaarlijk
afval, dan kan die onderneming een afvalmakelaar inschakelen die er
voor zorgt dat een afvaltransportbedrijf dat afval komt ophalen en
vervolgens deponeert bij een daartoe gequipeerd verwerkingsbedrijf.
De afvalmakelaars weten waar nog verwerkingscapaciteit is, wie
ruimte over heeft voor het transport en waar eventueel de
verdiensten kunnen liggen. Hij of zij, en doorgaans zijn dat
ondernemingen die uit niet meer dan een of twee personen bestaan,
heeft veel kennis van de afvalketen en voor deze kennis moeten
bemiddelingskosten worden betaald. In veel gevallen kopen makelaars
het afval zelf tegen het hoogste ontdoenerstarief en gaan zij op
zoek naar een verwerkingplaats met de minste kosten.

lees meer

5.4. Convenanten

De zelfregulering in de afvalverwerkingsbranche gaat de laatste
jaren eveneens hand in hand met de inzet van het beleidsinstrument
van de convenanten. Convenanten zijn schriftelijk vastgelegde
afspraken tussen de overheid en, in dit geval, de afvalbranche over
de te bereiken milieudoelstellingen. Bij de totstandkoming van een
convenant speelt de overheid een gelijkwaardige rol waarbij wordt
gestreefd naar consensus tussen de partijen. Pleijte en Geleuken
(1994, 93) concluderen over het milieuconvenant het volgende: Of
de huidige convenanten verdienstelijk zijn voor het milieubeleid is
zeer twijfelachtig. Het afsluiten van convenanten kost veel tijd,
terwijl onduidelijk is wat precies is overeengekomen.Aan
convenanten zijn zeer zeker nadelen verbonden. Nadelen die door
malafide afvalverwerkers in hun voordeel kunnen worden uitgebuit.
Zo bindt een convenant partijen te weinig en biedt het geen
juridische waarborgen zoals wetgeving die garandeert. Op de
naleving van convenanten staan geen sancties (hoogstens binnen de
branche), mede omdat er nauwelijks of geen controle is geregeld. In
convenanten worden doorgaans alleen doelvoorschriften aangegeven en
geen middelenvoorschriften. Het staat de branche dus vrij deze zelf
te bepalen. Convenanten lijken op het eerste gezicht aantrekkelijk
ten opzichte van wetgeving. Deze aantrekkelijkheid verdwijnt echter
wanneer de lange onderhandelingsduur in ogenschouw wordt genomen.
Vaak is de teleurstelling na afloop groot omdat alleen maar
doelstellingen in het convenant zijn opgenomen die door de
afvalbranche toch al zijn bereikt. Ook is te zien dat de overheid
door een gelijkwaardige partner te willen spelen vaak door de
branche-organisaties niet meer serieus wordt genomen (zie ook
.5.6). Ten slotte kan als nadeel van convenanten worden genoemd dat
zij vaak met specifieke branche-organisaties worden afgesloten.
Hierdoor bestaan slechts convenanten per afvalstof of per deel van
de afvalketen, waardoor er allerlei gaten in de regeling van de
hele afvalketen kunnen ontstaan. Gaten waarvan kwaadwillenden
gebruik kunnen maken.

lees meer

5.3. Zelfregulering

De gebrekkige handhaving en controle op de naleving van die
wetten en regels worden pijnlijk zichtbaar wanneer de overheid,
zoals de laatste jaren is te zien, in de afvalbranche het principe
van zelfregulering gaat toepassen. Het milieubeleid loopt daarmee
niet uit de pas met het overige overheidsbeleid waarin een
herijking van de relaties tussen overheid en maatschappij plaats
vindt: de terugtredende overheid. De overheid is de laatste jaren
meer tot de overtuiging gekomen dat overreden beter is dan
straffen. Overreding gaat in die visie samen met een verinnelijking
van milieunormen (Aalders, 1994). Het vergunningenstelsel moet z
worden dat vergunningen en procedures het bedrijfsleven niet meer
onnodig belemmeren. Deze nieuwe aanpak belemmert wel het Openbaar
Ministerie in zijn vervolgende rol, omdat wanneer de ene overheid
een bepaalde gang van zaken toestaat, dat de andere overheid wel
heel moeilijk maakt voor dezelfde zaken een strafvervolging te
beginnen.

lees meer

5.2. De complexe wet- en regelgeving en de handhaving
daarvan

Het milieubeleid is in belangrijke mate een vergunningenbeleid.
In Nederland mag een onderneming pas afval verwerken wanneer
daarvoor een vergunning is verstrekt. Deze vergunning kan door
verschillende bevoegde gezagsdragers worden afgegeven en voor
verschillende deelstromen van de afvalketen gelden. Door een
stringent vergunningenstelsel meende de overheid de afvalbranche te
kunnen reguleren. Achteraf kan worden gesteld dat in dit stelsel
het aspect van controle en handhaving onvoldoende tot slecht uit de
verf is gekomen:Zeker in de jaren zeventig en tachtig waren de
achtereenvolgende regeringen zo gericht op het formuleren van
milieubeleid, het maken van wetten en regelingen en het opzetten
van een organisatie voor de vergunningverlening, dat van de
handhaving niet veel terecht kwam (Aalders, 1994, 290).

lees meer

5.1. Achtergronden van het milieubeleid van de
overheid

Veel bestuurskundigen plaatsen het begin van het milieubeleid
van de Nederlandse overheid in het jaar 1970 toen voor het eerst
het milieu op de politieke agenda kwam te staan (Van Tatenhove,
1993; Arentsen, Bressers en Klok, 1993; Leroy, 1994). Weliswaar was
voor die tijd al sprake van de een of andere vorm van milieubeleid
– de Hinderwet gaat terug tot 1875 -, maar dat beleid stond vooral
in het teken van het gezondheidsperspectief, de veiligheid en de
hygine. De eerste rioleringen werden niet aangelegd om het milieu
te sparen, maar om (de verspreiding van) ziektes te voorkomen. Ook
waren er al diverse overheidsmaatregelen om de natuur te
beschermen, zoals de Vogelwet uit 1912 en de Natuurschoonwet uit
1928. Het zou echter lang duren voordat er meer systematisch
aandacht kwam voor het milieu. Grote rampen als die met de
supertanker de Torrey Cannion lieten er geen twijfel over bestaan
dat ingrijpen nodig was. Ook werden de gevolgen van grote
infrastructurele werken op het milieu steeds duidelijker
zichtbaar.

lees meer

Gerben Bruinsma Universiteit Twente

VOORWOORD

De grote hoeveelheden afval die wij met z’n allen produceren
moet op de een of andere manier worden verwerkt en onschadelijk
gemaakt. De vrij jonge branche die in korte tijd heeft kunnen
uitgroeien tot een krachtige economische sector, wordt er al langer
van beschuldigd dat zich daar onoirbare praktijken voordoen die
ernstige gevolgen hebben voor het fysieke milieu en voor de
volksgezondheid. In het buitenland wordt er in diverse bronnen op
gewezen dat de georganiseerde misdaad bij de afvalverwerking
betrokken is. De markt is kwetsbaar voor infiltratie en het vele
geld dat in die branche omgaat maakt deze branche aantrekkelijk
voor criminele groepen. De opbrengsten kunnen met illegale
activiteiten nog verder worden vergroot. In dit deelrapport wordt
onder andere de vraag gesteld wat de aard en de omvang van de zware
milieucriminaliteit in Nederland is en wie voor deze vorm van
criminaliteit verantwoordelijk kunnen worden gesteld.

lees meer

3. DE BOUWNIJVERHEID IN NEDERLAND

3.1. De structuur en organisatie van de bouwnijverheid

De bouwnijverheid is een van de grootste bedrijfstakken in
Nederland waarin per jaar ongeveer 60 miljard gulden omgaat. Het
totaalvolume van de bouwproduktie op lange termijn, en daarmee ook
voor een deel de werkgelegenheid in de bouwnijverheid, wordt door
een aantal factoren bepaald: (1) demografische factoren, (2) de
beschikbaarheid van overheidsgelden, (3) verwachtingen ten aanzien
van de toekomstige economische ontwikkeling en (4) de staat waarin
de huidige voorraad gebouwen verkeert (Bakens, 1986). Daardoor is
conjunctuurgevoeligheid een belangrijk kenmerk van de
bouwnijverheid. Gelijktijdig met de recessie in de Nederlandse
economie in de jaren tachtig bijvoorbeeld daalde de bouwproduktie
scherp. Dientengevolge nam de werkgelegenheid bij de bouwbedrijven
met 30 procent af.

lees meer

2.5. De kwetsbaarheid van het bouwproces

Vertragingen zijn voor een aannemer ook zo duur omdat het
bouwproces op een bepaald plaats moet gebeuren, nooit standaard is
en niet of nauwelijks in kleine, geprogrammeerde produktiestapjes
is uiteen te leggen. Voor elk bouwproces moet cordinatie plaats
vinden tussen vele onderaannemers, gespecialiseerde werknemers, en
dergelijke binnen een bepaald produktieschema. Dat luistert nauw en
heeft de medewerking van ieder nodig. Daardoor heeft elk van de
betrokken partijen de macht het bouwproces te vertragen en zelfs
plat te leggen. Logistieke en transportproblemen voor de aanvoer
van bouwmaterialen en personeel verhogen deze kwetsbaarheid
extra.

lees meer

2.4. De hoge kosten van vertragingen

Het bouwproces staat altijd onder grote tijdsdruk. Wanneer niet
op tijd wordt opgeleverd moeten door de aannemers boetes worden
betaald aan de opdrachtgever. Het bouwproces moet dus zo gladjes
mogelijk verlopen en het liefst zonder vertraging. De kosten van
vertragingen zijn namelijk hoog. Naast de eventuele hoge boetes
voor te late oplevering, kost elke vertraging handen vol geld aan
de aannemer: kapitaalgoederen worden niet gebruikt (renteverlies),
arbeid ligt stil (zeer hoge uitgaven voor niet-produktieve arbeid)
en bouwmaterialen worden daardoor te vroeg geleverd
(renteverlies).

lees meer

2.3. De hevige onderlinge concurrentie

De concurrerende en gefragmenteerde economische omgeving draagt
bij aan de kwetsbaarheid van de bouwindustrie. De bouwindustrie
wordt gekenmerkt door een groot aantal algemene aannemers en een
nog groter aantal onderaannemers, die onderling in een felle
competitiestrijd zijn verwikkeld. In principe werken aannemers van
contract naar contract en zitten zo steeds in grote onzekerheid
over vervolgopdrachten. De combinatie van de felle competitie
tussen aannemers onderling en de controle die racketeers met hun
illegale middelen kunnen uitoefenen over cruciale en vitale
onderdelen van het bouwproces, vergroot de kwetsbaarheid van de
bouwnijverheid voor de georganiseerde criminaliteit. De grote
onderlinge concurrentie maakt ze tot een uiterst gemakkelijke prooi
voor afpersing: tegen betaling worden concurrenten uitgeschakeld en
wordt de orderportefeuille beter gevuld.

lees meer

2.2. De onderhandeling- en overlegstructuur

De eerder geschetste fragmentatie in de bouwnijverheid in New
York heeft ook consequenties voor de onderhandelingen tussen
werkgevers en werknemers in die bedrijfstak. Voor elke
specialisatie is een afzonderlijke vakbond: een voor metselaars,
een voor ijzervlechters, een voor sjouwers, enzovoorts. Wanneer een
van deze vakbonden niet aan een overeenkomst wil meewerken ligt
direct het bouwproces plat. De werkgevers ontwikkelen nauwelijks
tegenkrachten tegen de machtige vakbonden. Werkgevers zijn verzwakt
omdat zij slecht zijn georganiseerd en onderling grote
belangentegenstellingen kennen, al was het alleen al omdat elk
bedrijf keihard moet concurreren met de partners waarmee zij samen
een werkgeversorganisatie vormt.

lees meer

2.1. De vakbonden in de bouwnijverheid

In New York hebben de vakbonden in de bouwnijverheid zich in de
loop der jaren een zeer machtige positie kunnen verwerven tegenover
de werkgevers. Deze grote macht is tot stand gekomen (1) doordat de
vakbonden het monopolie hebben van de opleiding van geschoold
personeel in de bouwindustrie. Hierdoor zijn er nauwelijks meer
geschoolde niet-vakbondsleden in de bouwnijverheid van die stad te
vinden; (2) doordat de politieke steun voor georganiseerde arbeid
traditioneel gezien altijd groot is geweest; (3) doordat werknemers
wel lid van een vakbond moesten worden om aan de slag te kunnen
komen. Alle grote bouwprojecten werden en worden uitsluitend door
vakbondsleden bevolkt. In tegenstelling tot het werk in andere
branches is de werkgelegenheid in de bouwindustrie dus in handen
van de vakbonden, niet in de handen van de werkgevers. De machtige
positie van de bonden in de bouwnijverheid kende ook een
schaduwzijde. Zij werden een aantrekkelijk doelwit voor de
georganiseerde criminaliteit. Via het onder controle hebben van de
vakbonden kan namelijk de gehele bouwnijverheid (of andere legale
branches) worden beheerst. Door de medewerking van de vakbonden
kunnen aannemers rekenen op de beschikbaarheid, de betrouwbaarheid
en het vakmanschap van werknemers. Georganiseerde misdaad heeft in
de loop der historie van de USA van alles ondernomen om de
vakbonden daar in hun greep te krijgen.

lees meer