De commissie heeft als een van haar opdrachten gekregen
onderzoek te doen naar de organisatie, het functioneren van en de
controle op de opsporing. De resultaten van dit onderzoek zijn in
de voorliggende bijlage opgenomen.
1 Van de zijde van het ministerie van Justitie is niet of
nauwelijks bij het openbaar ministerie gevraagd naar het gebruik
van opsporingsmethoden en de daarbij ondervonden problemen, ondanks
het feit dat enkele ambtenaren hiervoor de aandacht hebben
gevraagd.
De twee politie-ministeries hebben elk eigen bevoegdheden en
verantwoordelijkheden op het gebied van de rechts- en
ordehandhaving. De spreiding van bevoegdheden en
verantwoordelijkheden die het Nederlandse politiebestel kenmerkt,
komt mede tot uitdrukking in het naast elkaar bestaan van de twee
ministeries. Dat is de prijs die wordt betaald voor het gezochte
evenwicht tussen justitile en bestuurlijke belangen en tussen
centrale en decentrale inspanningen bij de rechts- en
ordehandhaving. Het evenwicht tussen de bevoegdheden en
verantwoordelijkheden van de twee ministeries en de voor- en
nadelen van het bestaan van twee ministeries op dit gebied zijn
voortdurend onderwerp van publieke en politieke, maar zeker ook
ambtelijke discussie. Op verschillende terreinen van de bestrijding
van de georganiseerde criminaliteit hebben de twee ministeries
gedeelde of complementaire bevoegdheden en verantwoordelijkheden.
In veel gevallen zijn de ministers gehouden in overeenstemming dan
wel in of na overleg met elkaar te handelen. Des te opvallender is
het ontbreken van een gestructureerd overleg tussen de beide
ministeries over de georganiseerde criminaliteit en de
opsporingsmethoden. Dit klemt te meer omdat de verdeling van
bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen de twee ministeries in
de praktijk niet altijd even duidelijk is. In de praktijk bestaat
bijvoorbeeld nogal eens het misverstand dat de bestrijding van de
georganiseerde criminaliteit het exclusieve domein van Justitie is.
Niet voor niets adviseert de Recherche adviescommissie de beide
ministers over de meest doelmatige inrichting en werking van de
recherchediensten van de politie en over de uitrusting van die
diensten met apparatuur en technische hulpmiddelen. Binnenlandse
Zaken en Justitie hebben beide via het beheer invloed
op de kernteams.
Zolang als er twee politie-ministeries zijn, is er discussie over
de voor- en nadelen daarvan en worden voorstellen gedaan om tot n
politie-ministerie te komen. De commissie-Donner constateert dat
het gebrek aan slagvaardigheid terzake op landelijk niveau, met
name door het dooreen lopen van de verantwoordelijkheden van twee
bewindspersonen en hun beider apparaten, door velen binnen en
buiten het OM wordt ervaren als een zelfstandige factor van
belemmering voor een effectief gezag over de politie.
Noot Volgens sommigen zou de bundeling van de centrale
verantwoordelijkheid binnen n ministerie de bestrijding van de
georganiseerde criminaliteit ten goede komen.
De minister van Binnenlandse Zaken draagt de primaire
verantwoordelijkheid voor de beleidsvorming en de formele en
materile wetgeving met betrekking tot het binnenlands bestuur en de
handhaving van de openbare orde. De verantwoordelijkheid van de
minister van Binnenlandse Zaken voor de inrichting en werking van
het binnenlands bestuur komt onder meer tot uitdrukking in zijn
bemoeienis met de benoeming en bevordering van burgemeesters. De
aandacht voor het binnenlands bestuur heeft zich de laatste tijd
verruimd naar het openbaar bestuur als zodanig. Wijlen minister
Dales heeft in dat verband de aanzet gegeven tot de publieke
discussie over politieke, bestuurlijke en ambtelijke integriteit.
Noot Onderdeel van de publieke discussie is de vraag
naar de eventuele innesteling van de onderwereld in de politieke en
bestuurlijke bovenwereld.
De minister van Justitie draagt op centraal niveau de primaire
verantwoordelijkheid voor de beleidsvorming en de formele en lagere
wetgeving met betrekking tot het strafrechtelijk beleid. Daaronder
valt ook de primaire verantwoordelijkheid voor de bestrijding van
de georganiseerde criminaliteit en voor de methoden die daartoe
gebruikt worden. In het verlengde hiervan draagt de minister van
Justitie de politieke verantwoordelijkheid voor het functioneren
van het openbaar ministerie (OM), voor de organisatie van de
zittende magistratuur, voor het functioneren van het
gevangeniswezen en voor het functioneren van de politie, voorzover
het de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde betreft. Sinds
de reorganisatie van het politiebestel is het ministerie van
Justitie ook verantwoordelijk voor het beheer van het Korps
landelijke politiediensten (KLPD), waaronder de Divisie centrale
recherche informatie (DCRI) en het Landelijk rechercheteam (LRT)
ressorteren. De Rijksrecherche valt vanouds onder de
verantwoordelijkheid van de minister van Justitie en is
organisatorisch verdeeld onder de vijf procureurs-generaal van het
OM.
De ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken staan bekend
als de politieministeries. De minister van Justitie draagt op
centraal niveau de primaire verantwoordelijkheid voor het
strafrechtelijk beleid, met inbegrip van het beleid ten aanzien van
de georganiseerde criminaliteit. De minister van Binnenlandse Zaken
draagt op centraal niveau de primaire verantwoordelijkheid voor het
binnenlands bestuur en voor het beleid inzake de openbare orde.
1. In het huidige politiebestel is de invloed van de
burgemeester op de regionale criminaliteitsbestrijding vrijwel
nihil. De invloed die de burgemeester heeft op het regionaal
operationeel politiewerk is afhankelijk van de kracht waarmee de
korpsbeheerder dit onderdeel temidden van andere, concurrerende
belangen in het regionale college weet te behartigen. Individuele
burgemeesters in het regionale college laten lokale belangen
betreffende de ordehandhaving zwaarder wegen dan de bestrijding van
georganiseerde criminaliteit. 2. Het is de vraag of de
burgemeesters/korpsbeheerders vanuit hun regionale
beheersverantwoordelijkheid daadwerkelijk invloed hebben op
politiecapaciteit die wordt vrijgemaakt voor de
criminaliteitsbestrijding. De justitile lijn – inclusief het
gebruik van de BOP-gelden – is sterker dan de invloed van het
bestuur op de recherche.
Het ministerie van Binnenlandse Zaken is zeer terughoudend ten
aanzien van de CID-en en het gebruik van opsporingsmethoden. In een
interne notitie over de verantwoordelijkheid van de korpschef en
korpsbeheerder voor de toepassing van opsporingsmethoden komt dit
tot uiting: de korpsbeheerder kan ten aanzien van CID-activiteiten
alleen worden aangesproken op de beheersaspecten en niet op de
inhoud ervan. Het ministerie van Binnenlandse Zaken moet zich naar
de mening van de korpsbeheerders niet te zeer bewegen op het gebied
waarvoor de burgemeesters en korpsbeheerders zelf verantwoordelijk
zijn.
De verantwoordelijkheid voor de aanpak van de georganiseerde
criminaliteit wordt door korpsbeheerders verschillend gevoeld en
ingevuld. En korpsbeheerder stelt dat hij verantwoordelijk is voor
de aanpak van de georganiseerde criminaliteit met dien verstande
dat er bepaalde criteria worden aangegeven. Dat is vrij globaal,
hij hoeft niet van zaak tot zaak op de hoogte te worden gehouden,
maar de medeverantwoordelijkheid voor het personeel moet volgens
hem vorm kunnen krijgen. Een andere korpsbeheerder zegt zich op
afstand te bemoeien met de bestrijding van de georganiseerde
criminaliteit:
De burgemeester van de grootste gemeente in de politieregio is
korpsbeheerder, Noot bij wie het beheer over het
regionale politiekorps berust. De korpsbeheerder dient
verantwoording af te leggen aan het regionale college,
Noot waarvan hij zelf voorzitter is. Het college stelt
jaarlijks de organisatie, de formatie, de begroting, de
jaarrekening en het beleidsplan voor het regiokorps vast. De
korpsbeheerder is eindverantwoordelijke voor de uitvoering van het
beleidsplan (artikel 31 Politiewet 1993). Hij kan de korpschef
uitnodigen inlichtingen te verstrekken aan het regionale college.
Noot
In dit hoofdstuk staan de sturing van en controle op de politie
door burgemeesters en korpsbeheerders centraal. Aan de
korpsbeheerder, doorgaans de burgemeester van de grootste gemeente
in de politieregio, is het beheer van het regionale politiekorps
opgedragen. Noot Het openbaar ministerie heeft in de
persoon van de hoofdofficier van justitie sinds het nieuwe
politiebestel voor het eerst een stem in het beheer van de politie.
Noot Bestuur en OM zijn, in de personen van korpsbeheerder en
hoofdofficier van justitie, beide verantwoordelijk voor het beheer
van een regiokorps. Beheersbevoegdheden met betrekking tot
territoriale onderdelen van de politie kunnen door de
korpsbeheerder worden overgedragen aan de burgemeester van de
betrokken gemeente. Daarnaast dragen burgemeesters het gezag over
de politie voor wat betreft de handhaving van de openbare orde.
Noot
1. De functie van rechter-commissaris staat binnen de
rechterlijke macht veel meer dan vroeger in aanzien. Het vervullen
van de functie van rechter-commissaris draagt bij aan de
rechterlijke carrire. 2. Van een gemeenschappelijk strafrechtelijk
beleid kan binnen de kabinetten van de rechters-commissarissen niet
worden gesproken. Een dergelijk beleid wordt binnen de zittende
magistratuur in het algemeen niet wenselijk geacht in verband met
de onafhankelijkheid van de rechter.
De rol(opvatting) van de rechter-commissaris kan alleen worden
begrepen tegen de achtergrond van de
onafhankelijkheid van de zittende magistratuur. Artikel 113 van de
Grondwet draagt de berechting van strafbare feiten aan de
rechterlijke macht (in enge zin, dus uitgezonderd de leden van het
OM) op. Artikel 117 GW bepaalt dat de leden van de rechterlijke
macht, met rechtspraak belast, voor het leven worden benoemd.
Noot Vooral hierdoor is de onafhankelijkheid
gewaarborgd. Hoewel volgens artikel 51 RO de leden van de
rechterlijke macht bij Koninklijk besluit worden benoemd en
bevorderd, laat de uitvoerende macht het benoemingsbeleid in de
praktijk aan de zittende magistratuur zelf over.
De rechter-commissaris heeft twee hoofdtaken. Hij dient
allereerst het gebruik van ingrijpende dwangmiddelen te bewaken,
dat wil zeggen te beslissen of in het belang van het
strafrechtelijk onderzoek inbreuken op vrijheid
en privacy van verdachten en andere personen kunnen worden gemaakt.
Deze bevoegdheid hangt samen met de onafhankelijkheid van de
rechter-commissaris. Hij wordt beter dan de officier van justitie
in staat geacht een onpartijdig oordeel te vellen. Als de officier
van justitie zulke ingrijpende maatregelen nodig acht, zal hij
daarvoor altijd de toestemming van de rechter-commissaris moeten
vragen. De toepassing van de klassieke dwangmiddelen wordt door de
officier gevorderd en de rechter-commissaris beslist op die
vordering. De tweede hoofdtaak is het instellen en verrichten van
het gerechtelijk vooronderzoek door het verhoren van verdachten en
getuigen (artt. 181, 184 lid 2, 185, 200 en 210 Sv), het
onderzoeken van plaatsen (artt. 112 en 192 Sv) en andere
onderzoekswerkzaamheden. De rechter-commissaris voert zijn taken in
beginsel uit in aanwezigheid van de verdachte of diens raadsman,
die hij steeds de gelegenheid moet geven vragen te stellen en
opmerkingen te maken.