De wettelijke organisatie van de opsporing is complex. In de
navolgende hoofdstukken geeft de commissie een overzicht van de
activiteiten van de organisaties die een rol spelen bij de
opsporing van georganiseerde criminaliteit.
Niet alleen de taken van de politie, maar ook de structuur van
de politie-organisatie wordt slechts gedeeltelijk bij wet geregeld.
De Politiewet geeft namelijk alleen aan dat er 25 regionale
politiekorpsen en iin Korps landelijke politiediensten zijn
(artikel 4 Politiewet 1993). Het regionale politiekorps bestaat uit
functionele en territoriale onderdelen. De territoriale onderdelen
kunnen een of meer gemeenten in de politieregio omvatten; zij
kunnen ook delen van gemeenten omvatten (artikel 35 lid 1
Politiewet 1993). Uit lagere regelgeving valt over de structuur en
de organisatie van de politie niet veel meer te zeggen. Het Besluit
beheer regionale politiekorpsen maakt slechts melding van het
bestaan van enkele functionele onderdelen. Dit betreft de CID, het
AT, het OT en het BFO. Veel meer dan het bestaan en een
taakaanduiding van deze onderdelen alsook het feit dat de
politieministers regels kunnen geven over de organisatie, kan uit
het Besluit beheer regionale politiekorpsen niet worden afgeleid.
Bovendien rept het Besluit met geen woord over de aanwezigheid van
tactische recherche-eenheden of andere functionele eenheden zoals
de technische recherche, de herkenningsdienst (HKD) en de secties
technische ondersteuning (STO’s). De CID-regeling 1995 bevat een
artikel over de organisatie van de CID bij de reguliere poliite.
Artikel 1 CID-regeling bepaalt namelijk dat er een regionale en een
landelijke CID is.
De taak van de Binnenlandse veiligheidsdienst (BVD) is geregeld
in de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (WIV).
Noot In artikel 8, tweede lid, wordt de taak van de BVD
als volgt geformuleerd: a. het verzamelen van gegevens omtrent
organisaties en personen welke door de doelen die zij nastreven,
dan wel door hun activiteiten aanleiding geven tot het ernstige
vermoeden dat zij een gevaar vormen voor het voortbestaan van de
democratische rechtsorde, dan wel voor de veiligheid van de of voor
andere gewichtige belangen van de Staat;
De taak van de politie is de daadwerkelijke handhaving van de
rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven
(artikel 2 Politiewet 1993). Deze taak dient in overeenstemming met
de geldende rechtsregels te worden uitgeoefend. Voor zover het
betreft de opsporing van strafbare feiten zijn bevoegdheden van de
politie daartoe vastgelegd in het Wetboek van Strafvordering en in
andere wetten, zoals bijvoorbeeld de Opiumwet, de Wet wapens en
munitie en de Wet op de economische delicten. Van oudsher
geschieden evenwel handelingen waartoe in de wet niet uitdrukkelijk
een bevoegdheid is verleend, zoals sporenonderzoek en het horen van
getuigen.
Onderzoek naar de organisatie van de opsporing begint met
inzicht in het wettelijk kader en de organisatiestructuren van de
organisaties die betrokken zijn bij die opsporing. De
enqutecommissie geeft hier een kort overzicht van de meest
relevante bepalingen en taakomschrijvingen. Tegen deze achtergrond,
die de structuur van de Nederlandse opsporing omvat, kunnen de
volgende hoofdstukken uit deze bijlage worden begrepen.
De commissie heeft als een van haar opdrachten gekregen
onderzoek te doen naar de organisatie, het functioneren van en de
controle op de opsporing. De resultaten van dit onderzoek zijn in
de voorliggende bijlage opgenomen.
1 Van de zijde van het ministerie van Justitie is niet of
nauwelijks bij het openbaar ministerie gevraagd naar het gebruik
van opsporingsmethoden en de daarbij ondervonden problemen, ondanks
het feit dat enkele ambtenaren hiervoor de aandacht hebben
gevraagd.
De twee politie-ministeries hebben elk eigen bevoegdheden en
verantwoordelijkheden op het gebied van de rechts- en
ordehandhaving. De spreiding van bevoegdheden en
verantwoordelijkheden die het Nederlandse politiebestel kenmerkt,
komt mede tot uitdrukking in het naast elkaar bestaan van de twee
ministeries. Dat is de prijs die wordt betaald voor het gezochte
evenwicht tussen justitile en bestuurlijke belangen en tussen
centrale en decentrale inspanningen bij de rechts- en
ordehandhaving. Het evenwicht tussen de bevoegdheden en
verantwoordelijkheden van de twee ministeries en de voor- en
nadelen van het bestaan van twee ministeries op dit gebied zijn
voortdurend onderwerp van publieke en politieke, maar zeker ook
ambtelijke discussie. Op verschillende terreinen van de bestrijding
van de georganiseerde criminaliteit hebben de twee ministeries
gedeelde of complementaire bevoegdheden en verantwoordelijkheden.
In veel gevallen zijn de ministers gehouden in overeenstemming dan
wel in of na overleg met elkaar te handelen. Des te opvallender is
het ontbreken van een gestructureerd overleg tussen de beide
ministeries over de georganiseerde criminaliteit en de
opsporingsmethoden. Dit klemt te meer omdat de verdeling van
bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen de twee ministeries in
de praktijk niet altijd even duidelijk is. In de praktijk bestaat
bijvoorbeeld nogal eens het misverstand dat de bestrijding van de
georganiseerde criminaliteit het exclusieve domein van Justitie is.
Niet voor niets adviseert de Recherche adviescommissie de beide
ministers over de meest doelmatige inrichting en werking van de
recherchediensten van de politie en over de uitrusting van die
diensten met apparatuur en technische hulpmiddelen. Binnenlandse
Zaken en Justitie hebben beide via het beheer invloed
op de kernteams.
Zolang als er twee politie-ministeries zijn, is er discussie over
de voor- en nadelen daarvan en worden voorstellen gedaan om tot n
politie-ministerie te komen. De commissie-Donner constateert dat
het gebrek aan slagvaardigheid terzake op landelijk niveau, met
name door het dooreen lopen van de verantwoordelijkheden van twee
bewindspersonen en hun beider apparaten, door velen binnen en
buiten het OM wordt ervaren als een zelfstandige factor van
belemmering voor een effectief gezag over de politie.
Noot Volgens sommigen zou de bundeling van de centrale
verantwoordelijkheid binnen n ministerie de bestrijding van de
georganiseerde criminaliteit ten goede komen.
De minister van Binnenlandse Zaken draagt de primaire
verantwoordelijkheid voor de beleidsvorming en de formele en
materile wetgeving met betrekking tot het binnenlands bestuur en de
handhaving van de openbare orde. De verantwoordelijkheid van de
minister van Binnenlandse Zaken voor de inrichting en werking van
het binnenlands bestuur komt onder meer tot uitdrukking in zijn
bemoeienis met de benoeming en bevordering van burgemeesters. De
aandacht voor het binnenlands bestuur heeft zich de laatste tijd
verruimd naar het openbaar bestuur als zodanig. Wijlen minister
Dales heeft in dat verband de aanzet gegeven tot de publieke
discussie over politieke, bestuurlijke en ambtelijke integriteit.
Noot Onderdeel van de publieke discussie is de vraag
naar de eventuele innesteling van de onderwereld in de politieke en
bestuurlijke bovenwereld.
De minister van Justitie draagt op centraal niveau de primaire
verantwoordelijkheid voor de beleidsvorming en de formele en lagere
wetgeving met betrekking tot het strafrechtelijk beleid. Daaronder
valt ook de primaire verantwoordelijkheid voor de bestrijding van
de georganiseerde criminaliteit en voor de methoden die daartoe
gebruikt worden. In het verlengde hiervan draagt de minister van
Justitie de politieke verantwoordelijkheid voor het functioneren
van het openbaar ministerie (OM), voor de organisatie van de
zittende magistratuur, voor het functioneren van het
gevangeniswezen en voor het functioneren van de politie, voorzover
het de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde betreft. Sinds
de reorganisatie van het politiebestel is het ministerie van
Justitie ook verantwoordelijk voor het beheer van het Korps
landelijke politiediensten (KLPD), waaronder de Divisie centrale
recherche informatie (DCRI) en het Landelijk rechercheteam (LRT)
ressorteren. De Rijksrecherche valt vanouds onder de
verantwoordelijkheid van de minister van Justitie en is
organisatorisch verdeeld onder de vijf procureurs-generaal van het
OM.
De ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken staan bekend
als de politieministeries. De minister van Justitie draagt op
centraal niveau de primaire verantwoordelijkheid voor het
strafrechtelijk beleid, met inbegrip van het beleid ten aanzien van
de georganiseerde criminaliteit. De minister van Binnenlandse Zaken
draagt op centraal niveau de primaire verantwoordelijkheid voor het
binnenlands bestuur en voor het beleid inzake de openbare orde.
1. In het huidige politiebestel is de invloed van de
burgemeester op de regionale criminaliteitsbestrijding vrijwel
nihil. De invloed die de burgemeester heeft op het regionaal
operationeel politiewerk is afhankelijk van de kracht waarmee de
korpsbeheerder dit onderdeel temidden van andere, concurrerende
belangen in het regionale college weet te behartigen. Individuele
burgemeesters in het regionale college laten lokale belangen
betreffende de ordehandhaving zwaarder wegen dan de bestrijding van
georganiseerde criminaliteit. 2. Het is de vraag of de
burgemeesters/korpsbeheerders vanuit hun regionale
beheersverantwoordelijkheid daadwerkelijk invloed hebben op
politiecapaciteit die wordt vrijgemaakt voor de
criminaliteitsbestrijding. De justitile lijn – inclusief het
gebruik van de BOP-gelden – is sterker dan de invloed van het
bestuur op de recherche.
Het ministerie van Binnenlandse Zaken is zeer terughoudend ten
aanzien van de CID-en en het gebruik van opsporingsmethoden. In een
interne notitie over de verantwoordelijkheid van de korpschef en
korpsbeheerder voor de toepassing van opsporingsmethoden komt dit
tot uiting: de korpsbeheerder kan ten aanzien van CID-activiteiten
alleen worden aangesproken op de beheersaspecten en niet op de
inhoud ervan. Het ministerie van Binnenlandse Zaken moet zich naar
de mening van de korpsbeheerders niet te zeer bewegen op het gebied
waarvoor de burgemeesters en korpsbeheerders zelf verantwoordelijk
zijn.
De verantwoordelijkheid voor de aanpak van de georganiseerde
criminaliteit wordt door korpsbeheerders verschillend gevoeld en
ingevuld. En korpsbeheerder stelt dat hij verantwoordelijk is voor
de aanpak van de georganiseerde criminaliteit met dien verstande
dat er bepaalde criteria worden aangegeven. Dat is vrij globaal,
hij hoeft niet van zaak tot zaak op de hoogte te worden gehouden,
maar de medeverantwoordelijkheid voor het personeel moet volgens
hem vorm kunnen krijgen. Een andere korpsbeheerder zegt zich op
afstand te bemoeien met de bestrijding van de georganiseerde
criminaliteit:
De burgemeester van de grootste gemeente in de politieregio is
korpsbeheerder, Noot bij wie het beheer over het
regionale politiekorps berust. De korpsbeheerder dient
verantwoording af te leggen aan het regionale college,
Noot waarvan hij zelf voorzitter is. Het college stelt
jaarlijks de organisatie, de formatie, de begroting, de
jaarrekening en het beleidsplan voor het regiokorps vast. De
korpsbeheerder is eindverantwoordelijke voor de uitvoering van het
beleidsplan (artikel 31 Politiewet 1993). Hij kan de korpschef
uitnodigen inlichtingen te verstrekken aan het regionale college.
Noot